蚌埠市禹會(huì)區(qū)人民檢察院課題組（蚌埠市禹會(huì)區(qū)人民檢察院，安徽 蚌埠 233010）

完善檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是新時(shí)代法治國(guó)家建設(shè)應(yīng)有的基本改革方向。 黨的十八屆四中全會(huì)明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為實(shí)施檢察監(jiān)督，倡導(dǎo)“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。黨的十九大更是進(jìn)一步要求堅(jiān)持全面依法治國(guó)。 這為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，糾正行政違法行為，提供了更加廣闊的制度空間。2019 年2 月26 日，最高檢頒行了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》），對(duì)行政行為的檢察監(jiān)督措施和方法作出了規(guī)定，包括檢察建議的發(fā)送對(duì)象、類型、適用范圍、調(diào)查核實(shí)權(quán)限和督促落實(shí)手段等，對(duì)以后的司法辦案起到良好的規(guī)范指引和法律適用的作用。 本文結(jié)合《工作規(guī)定》在實(shí)踐中的運(yùn)行效果，探討檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度存在的問題，并加以分析，提出解決問題的策略，以期促進(jìn)該制度的全面、健康、有序發(fā)展。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的原則

學(xué)界對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督內(nèi)涵與外延有不同的指射。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為的檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益、 確保法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，依照法定的職權(quán)和程序，對(duì)行政行為是否合法所進(jìn)行的專門法律監(jiān)督。[1]也有觀點(diǎn)認(rèn)為行政違法行為檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的行為的合法性實(shí)行法律監(jiān)督。[2]還有觀點(diǎn)指出行政檢察是指國(guó)家檢察機(jī)關(guān)通過專門的法律程序，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否遵守國(guó)家憲法和法律實(shí)行法律監(jiān)督的制度。[3]一致的觀點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的監(jiān)督，包括提起公益訴訟方式的監(jiān)督。

關(guān)于行政行為的檢察監(jiān)督應(yīng)遵循的原則， 理論界從不同立場(chǎng)出發(fā)對(duì)該制度應(yīng)遵循的基本原則做了不同的分類和解析。有觀點(diǎn)概括為比例原則、事后監(jiān)督原則和行政處理先行原則。[4]有學(xué)者提出規(guī)范監(jiān)督原則、有限監(jiān)督原則和重點(diǎn)監(jiān)督原則。[5]還有學(xué)者從過程角度分析，提出公開公正原則、參與原則和效率原則。[6]從立法及實(shí)踐多層面考慮，對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督的原則應(yīng)做如下概括：

（一）檢察權(quán)獨(dú)立行使原則

監(jiān)督主體必須具有相應(yīng)的獨(dú)立性， 才是行政檢察監(jiān)督獲得公信力和權(quán)威性的重要來源， 我國(guó)憲法明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)。據(jù)此規(guī)定，人民檢察院為監(jiān)督行政違法行為而行使檢察權(quán)時(shí)， 有權(quán)依照法律規(guī)定對(duì)監(jiān)督的對(duì)象、 范圍、 方式等自主決定，不受行政規(guī)章、行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件以及行政機(jī)關(guān)及其工作人員發(fā)布的決定或命令的限制，因這些規(guī)章及文件的規(guī)定不能與法律相違背。

（二）依法監(jiān)督原則

檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的職權(quán)都是由憲法和法律明確賦予的，作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，雙方權(quán)力行使必然發(fā)生聯(lián)系，職權(quán)范圍也理應(yīng)由法律加以限定，做到有法可依。 為防止檢察權(quán)的行使與其他國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)利行使的沖突， 在法律中對(duì)檢察權(quán)的行使范圍、對(duì)象、方式、程序等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定尤為必要，以便有效發(fā)揮人民檢察院對(duì)行政違法行為的法律監(jiān)督作用，達(dá)到避免破壞國(guó)家機(jī)關(guān)之間權(quán)力行使的相互平衡關(guān)系的目的，做到理性、依法、規(guī)范地行使法律監(jiān)督權(quán)，避免權(quán)力的擴(kuò)張。

（三）協(xié)同和補(bǔ)充監(jiān)督原則

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)并不單純接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，其外部監(jiān)督還有人大的監(jiān)督以及法院的行政審判監(jiān)督。除了外部監(jiān)督，行政系統(tǒng)內(nèi)部還有一套自己的監(jiān)督制度，如上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督等。根據(jù)《憲法》，各國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力行使是科學(xué)配置、分工負(fù)責(zé)的，而檢察監(jiān)督存在自身的局限性和特定性，只能是協(xié)同和補(bǔ)充的，不可能完全取代其他監(jiān)督方式。 因此，為避免檢察監(jiān)督權(quán)的過度擴(kuò)張，各種監(jiān)督力量應(yīng)當(dāng)充分協(xié)同，各自發(fā)揮作用。做到檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督力量的相互配合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，最大限度節(jié)約司法資源。

（四）不代行行政權(quán)原則

檢察機(jī)關(guān)只能督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政，監(jiān)督和制約大多數(shù)體現(xiàn)在事前和事后兩個(gè)階段， 事前發(fā)現(xiàn)阻止，事后發(fā)現(xiàn)糾正，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不能代替行使。 主要體現(xiàn)在：首先，充分尊重行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的作用， 雖然行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督存在不盡完善的地方，但檢察機(jī)關(guān)不能代行行政權(quán)，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督已經(jīng)失靈或難以奏效的情況下， 才能啟動(dòng)檢察監(jiān)督；其次，檢察監(jiān)督只是建議權(quán)，只能通過檢察建議的方式行使， 當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政主體或行政行為違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)向違法單位或其上級(jí)機(jī)關(guān)反映情況，檢察機(jī)關(guān)沒有實(shí)體處分權(quán)， 不能代替行政機(jī)關(guān)作出其他處理；再次，檢察建議不具有強(qiáng)制性，不能直接強(qiáng)制執(zhí)行， 在行政機(jī)關(guān)未按要求履行并能說明理由的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，在出現(xiàn)法律爭(zhēng)議無(wú)法解決時(shí)， 可通過向法院提起行政公益訴訟來解決。[7]

（五）維護(hù)公益原則

檢察機(jī)關(guān)的職能行使具有公益性是世界上許多國(guó)家都認(rèn)可的。 比如作為大陸法系的代表國(guó)家之一的日本，其《日本檢察廳法》第4 條賦予了檢察官進(jìn)行行政訴訟的職能，當(dāng)然還可以為了維護(hù)公共利益，依法履行其他職能。 公益原則在作為英美法系代表國(guó)家之一的英國(guó)的法律中也得到貫徹。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督， 理應(yīng)把維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益作為開展監(jiān)督工作的重點(diǎn)， 對(duì)于涉及個(gè)體利益、 地方利益等的行為則不應(yīng)作為監(jiān)督的對(duì)象和范圍， 對(duì)于監(jiān)督的終極救濟(jì)手段則是行政公益訴訟。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督運(yùn)行存在的問題

近年來， 各級(jí)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)積極探索開展對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督， 也在實(shí)踐基礎(chǔ)上積累了部分寶貴經(jīng)驗(yàn)，取得了明顯效果，但在監(jiān)督過程中也暴露了很多問題， 在一定程度上又制約了該項(xiàng)職能的充分發(fā)揮。

（一）立法方面：缺乏強(qiáng)有力的法律支撐

檢察機(jī)關(guān)近年來將督促行政機(jī)關(guān)履職工作納入法律監(jiān)督工作的重點(diǎn)，積極履行行政監(jiān)督職能，一定程度上有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政， 為推進(jìn)全面依法治國(guó)做出了一定貢獻(xiàn)。但是，除了法律上的一些原則性規(guī)定外， 檢察機(jī)關(guān)開展行政監(jiān)督至今沒有詳細(xì)的法律依據(jù)，還存在法律規(guī)定逐層缺失的情況，且對(duì)于開展行政公益訴訟過程中的有些重要權(quán)限也沒有詳細(xì)規(guī)定。此外，還存在大量檢察監(jiān)督方面規(guī)定的空白， 導(dǎo)致司法實(shí)踐中檢察監(jiān)督權(quán)行使的隨意性較大，缺乏可操作性的明確指引。

1.調(diào)查取證的權(quán)限規(guī)定不足

針對(duì)行政檢察監(jiān)督和行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)限缺失的問題，2018 年新修訂的 《人民檢察院組織法》進(jìn)行了明確，《行政訴訟法》也新增了“行政公益訴訟”條款，2018 年實(shí)施的《兩高解釋》第6 條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、 公民調(diào)查收集證據(jù)材料，剛公布的《工作規(guī)定》也對(duì)發(fā)送檢察建議進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的手段進(jìn)行了規(guī)定， 這是立法上的重大成就。 鑒于檢察機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議和提起行政公益訴訟時(shí)必須進(jìn)行調(diào)查和收集證據(jù)， 以確定監(jiān)督理由和依據(jù)，并提交必要的證明材料，但這些規(guī)定還缺少細(xì)化的操作規(guī)范， 檢察機(jī)關(guān)在行政案件詢問筆錄的程序、格式，收集書證的手段或措施，勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)的方法及勘驗(yàn)筆錄的制作等方面均無(wú)經(jīng)驗(yàn)。[8]且這些規(guī)定調(diào)查核實(shí)具體方式的都是司法解釋類的文件，在法律層面缺少細(xì)化規(guī)定，若行政機(jī)關(guān)消極抵觸、不予配合，在法律層面雖并無(wú)不當(dāng)，調(diào)查取證工作卻會(huì)因此陷入僵局，造成行政公益訴訟難以開展。同時(shí)多數(shù)行政違法案件的違法時(shí)間長(zhǎng)，少則幾月，多則數(shù)年， 很多證據(jù)的調(diào)取難度會(huì)隨著時(shí)間的延長(zhǎng)而增加。

2.可操作性規(guī)則缺乏

目前我國(guó)法律法規(guī)只是原則性的賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為實(shí)行法律監(jiān)督的權(quán)限，《工作規(guī)定》雖然對(duì)檢察建議的發(fā)送對(duì)象、類型、適用范圍、調(diào)查核實(shí)權(quán)限和督促落實(shí)手段等都進(jìn)行了規(guī)定， 但對(duì)于被建議單位提出異議的期限、 檢察機(jī)關(guān)收到異議后復(fù)核的期限等都沒有明確， 檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中還會(huì)存在摸著石頭過河的問題。 各級(jí)檢察機(jī)關(guān)各自探索， 等形成好的做法了再上升到法律層面固然有一定的價(jià)值， 但這也可能造成同類案件出現(xiàn)不同的處理結(jié)果，急需法律層面的統(tǒng)一規(guī)范，以此來指導(dǎo)實(shí)踐并在實(shí)踐中進(jìn)一步改進(jìn)， 以免出現(xiàn)不必要的司法瑕疵。行政機(jī)關(guān)門類繁多，部門林立，業(yè)務(wù)龐雜，內(nèi)部還有一整套復(fù)雜的管理體系， 檢察機(jī)關(guān)很多人員在沒有規(guī)范指引的情況下難以全部掌握， 想介入其中全盤監(jiān)督更加困難。而且，行政機(jī)關(guān)要保證行政效率和行政權(quán)威，檢察機(jī)關(guān)只能行使程序上的監(jiān)督權(quán)，同時(shí)要保持謙抑性，對(duì)行政事務(wù)不宜過多干預(yù)，何時(shí)介入行政違法行為監(jiān)督?jīng)]有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)， 造成實(shí)踐中往往存在行政違法行為頻發(fā)， 但司法監(jiān)督不到位的尷尬局面。[9]

3.監(jiān)督手段缺乏剛性

發(fā)出檢察建議書是目前檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為開展法律監(jiān)督的主要方式和途徑， 且檢察建議是提起行政公益訴訟的前置程序。 但檢察建議書屬于軟性監(jiān)督措施，并不具有強(qiáng)制效力，這就造成在實(shí)踐中有的行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議并不十分重視，且存在抵觸情緒， 認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是給他們?cè)黾勇闊?，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性難以樹立。 即使表面上接受監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)對(duì)督促履職的檢察建議也大多是書面應(yīng)付性的反饋，雖然《工作規(guī)定》提出檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“積極督促和支持配合被建議單位落實(shí)檢察建議”，并提出了督促落實(shí)的方式， 及被建議單位無(wú)正當(dāng)理由不予整改或整改不到位情況下的處理措施， 但跟進(jìn)措施，行政機(jī)關(guān)是否真實(shí)執(zhí)行以及執(zhí)行的程度、效力問題等都無(wú)法全面掌握， 對(duì)于行政機(jī)關(guān)不及時(shí)糾正違法行為或者糾正行為打折扣等情況缺少法律責(zé)任的有力保障。

（二）司法層面：司法運(yùn)作存在現(xiàn)實(shí)困境

1.行政檢察隊(duì)伍力量較為薄弱

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后， 體現(xiàn)了對(duì)民事行政檢察的重視， 從上至下開展民事行政檢察監(jiān)督的機(jī)構(gòu)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)都是單設(shè)的， 但民事行政檢察工作在基層檢察院一直處于薄弱環(huán)節(jié)，不僅人員有限、隊(duì)伍相對(duì)不穩(wěn)定，而且缺乏專業(yè)技能。以禹會(huì)區(qū)檢察院為例， 作為基層檢察院的從事民事行政檢察工作的部門只配備了3 名檢察人員， 且都沒有行政法專業(yè)及行政訴訟專業(yè)背景，新人居多，辦案經(jīng)驗(yàn)比較豐富的僅有1 人，其他區(qū)院的情況也不容樂觀。檢察機(jī)關(guān)辦案人員的行政法規(guī)及行政規(guī)范文件知識(shí)儲(chǔ)備不足是基層檢察院是普遍存在的情況， 如此難免造成檢察機(jī)關(guān)在具體辦理行政案件時(shí)的知識(shí)匱乏， 監(jiān)督效力和權(quán)威性會(huì)大打折扣。目前，全國(guó)上下的行政機(jī)關(guān)都在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，其中涉及很多職能調(diào)整的問題，檢察機(jī)關(guān)難以全面把握行政機(jī)構(gòu)職責(zé)和權(quán)限， 監(jiān)督難度無(wú)疑加大。加之行政執(zhí)法活動(dòng)涉及面廣，數(shù)量龐大，專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)民事行政工作的人員又有限，還需要兼顧大量民事監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)難以全面展開監(jiān)督， 客觀上制約了行政檢察業(yè)務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。

2.案件線索來源渠道不暢

目前， 法律只對(duì)行政公益訴訟的來源渠道規(guī)定為“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，由此可看出該類案件的線索來源主要通過檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)獲取， 當(dāng)然實(shí)踐中也存在通過其他機(jī)關(guān)交辦或轉(zhuǎn)辦、 公民來信來訪等途徑獲取行政違法行為的案件線索情況。 不過相對(duì)而言， 在履職中發(fā)現(xiàn)線索這一渠道中存在信息不對(duì)稱的問題，缺乏有效機(jī)制保障，檢察機(jī)關(guān)人力、物力有限，難以全面掌握行政行為運(yùn)行情況，除了明顯違法的外對(duì)于查找出哪些行為涉嫌違法更是大海撈針。公民來信來訪等途徑受客觀條件限制，民眾存在不知、不愿、不敢、不信等情況，受理到的線索有限，導(dǎo)致案源匱乏。此外，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間沒有建立起完善的線索移送機(jī)制，內(nèi)部信息共享存在阻礙，而兩法銜接的平臺(tái)信息由負(fù)責(zé)立案監(jiān)督的部門掌握， 由于部門之間存在線索移送和協(xié)作配合不暢等問題，獲取線索的途徑無(wú)疑又進(jìn)一步變窄。加之職務(wù)犯罪偵查部門的轉(zhuǎn)隸， 造成在職務(wù)犯罪偵查過程中發(fā)現(xiàn)線索并移交的這一途徑剝離， 另一個(gè)重要案件線索來源途徑喪失。

3.法律適用及經(jīng)費(fèi)承擔(dān)問題存在難點(diǎn)

中國(guó)的行政機(jī)構(gòu)龐雜， 行政法規(guī)文件更是浩如星海， 對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督除了檢察機(jī)關(guān)自身人員水平限制外， 如何對(duì)行政違法案件涉及的各個(gè)行政領(lǐng)域中的許多專業(yè)性問題進(jìn)行科學(xué)把握， 對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)履行何種職責(zé)，以何種程序履行，多部門履職權(quán)限有交叉時(shí)如何明確職權(quán)范圍等問題，檢察機(jī)關(guān)難以有效把握，如何準(zhǔn)確適用法律也成為實(shí)踐中一大難點(diǎn)。

檢察機(jī)關(guān)的辦案經(jīng)費(fèi)有限， 而對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督特別是到提起行政公益訴訟階段， 檢察機(jī)關(guān)需要支付一定的費(fèi)用，包括但不限于鑒定費(fèi)、訴訟費(fèi)、一定的辦案花銷等。關(guān)于訴訟費(fèi)問題目前暫無(wú)需考慮，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在《試點(diǎn)實(shí)施辦法》中提出了“免繳訴訟費(fèi)”，實(shí)踐中法院也都沒有要求檢察機(jī)關(guān)繳納訴訟費(fèi)用。 但行政公益訴訟案件范圍主要集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域?qū)I(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，通常情況下需要一定的鑒定結(jié)論才能對(duì)案件進(jìn)行定性， 檢察機(jī)關(guān)只能委托有關(guān)機(jī)構(gòu)和專家進(jìn)行鑒定，鑒定一般耗時(shí)較長(zhǎng)，成本較高。司法實(shí)踐中，有些檢察機(jī)關(guān)可能經(jīng)費(fèi)有限，面對(duì)過高的鑒定費(fèi)用， 辦案人員無(wú)法及時(shí)委托鑒定或因此不委托鑒定，限制了檢察監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

三公益訴訟背景下完善行政違法行為檢察監(jiān)督的建議

（一）完善立法規(guī)定，健全調(diào)查取證運(yùn)行機(jī)制

《決定》提出了開展行政違法行為檢察監(jiān)督的要求， 但司法實(shí)踐中還必須通過立法將黨的政策上升為法律， 通過法律文件的形式對(duì)開展監(jiān)督的具體方式和手段等進(jìn)一步予以明確， 確保檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為開展監(jiān)督的法律依據(jù)充足。 目前，《工作規(guī)定》對(duì)檢察建議的類型、適用范圍、調(diào)查辦理和督促落實(shí)等都進(jìn)行了規(guī)定， 且對(duì)檢察機(jī)關(guān)享有的調(diào)查取證的權(quán)限也上升到了《人民檢察院組織法》層面，但規(guī)定過于原則，《工作規(guī)定》責(zé)比較詳細(xì)，其中列舉了檢察機(jī)關(guān)7 項(xiàng)調(diào)查取證的權(quán)限， 在此基礎(chǔ)上明確提出不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。 但一些程序性做法并沒有在規(guī)定中得以體現(xiàn)，調(diào)查取證權(quán)的效力等也沒有細(xì)化，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的保障權(quán)限缺失， 對(duì)于行政機(jī)關(guān)及相關(guān)人員不予配合的，檢察機(jī)關(guān)也無(wú)能為力。建議增設(shè)對(duì)于行政機(jī)關(guān)等不配合調(diào)查取證的處置措施， 如通過上級(jí)機(jī)關(guān)、 行政主管部門等， 必要時(shí)通報(bào)同級(jí)黨委、人大、政府，監(jiān)察機(jī)關(guān)等，確保調(diào)查取證權(quán)能夠切實(shí)發(fā)揮作用，為辦案提供有力保障。

（二）細(xì)化操作規(guī)范，強(qiáng)化監(jiān)督措施

為了更好地開展行政檢察工作， 強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督的效果，目前最高檢出臺(tái)了《工作規(guī)定》，使辦案人員有了明確的辦案方向， 但在檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督措施方面仍存在不足， 對(duì)于一些時(shí)間節(jié)點(diǎn)也沒有全盤明確，在監(jiān)督的剛性上還不夠有力。

1.建立統(tǒng)一的操作規(guī)范

針對(duì)行政檢察覆蓋面廣，數(shù)量大，檢察人員不易掌握的特點(diǎn)， 應(yīng)通過立法對(duì)行政違法行為監(jiān)督的范圍、方式、程序等問題進(jìn)行明確，以便給廣大行政檢察人員特別是基層從事行政檢察工作的人員提供指導(dǎo)。 可以通過辦案指導(dǎo)文件等方式對(duì)行政機(jī)關(guān)的一些常見違法行為進(jìn)行列舉， 將監(jiān)督范圍界定在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成侵害或者有侵害危險(xiǎn)的具體行為上， 增加實(shí)踐中的可操作性，雖然做不到全部列舉，但可以通過這種方式固定并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)予以增補(bǔ)。目前《工作規(guī)定》 中對(duì)檢察建議的種類和一些程序性做法進(jìn)行了明確，但對(duì)于被監(jiān)督單位提出異議的期限，以及其提出異議后檢察機(jī)關(guān)復(fù)核的期限都沒有明確， 建議根據(jù)司法實(shí)踐情況設(shè)置一個(gè)合理的提出異議期限和復(fù)核期限，給實(shí)踐提供參考，以免造成同案不同處理的情況。

2.強(qiáng)化剛性監(jiān)督措施

（1）增強(qiáng)檢察建議書的效力

我國(guó)的行政權(quán)力可以對(duì)資源進(jìn)行配置， 檢察權(quán)卻只是程序性的公權(quán)力，實(shí)體方面缺乏強(qiáng)制力，且沒有審判權(quán)的裁斷效力， 所以對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議類文書， 對(duì)其剛性保障措施只能限定在程序性的范圍內(nèi)，以符合檢察監(jiān)督的特點(diǎn)。 目前《工作規(guī)定》對(duì)檢察建議書的法律效果進(jìn)行了明確，為保障監(jiān)督的效力， 有必要時(shí)可以進(jìn)行上報(bào)或通報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)等。此外，檢察機(jī)關(guān)要采取有效措施提升行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的重視和認(rèn)可程度，可以加強(qiáng)與同級(jí)人大、政府的聯(lián)系溝通，通過檢察開放日、聯(lián)席會(huì)議等方式加強(qiáng)宣傳檢察監(jiān)督工作， 并可適時(shí)會(huì)簽相關(guān)工作制度，定期通報(bào)檢察建議做出的背景和目的，增加相關(guān)人員對(duì)檢察監(jiān)督職能的了解度， 使其理解行政檢察的初衷。針對(duì)檢察建議后續(xù)跟進(jìn)措施不力的問題，可參照有關(guān)立案監(jiān)督的規(guī)定，增加實(shí)時(shí)監(jiān)督措施。對(duì)于執(zhí)行不力或不作為的行政單位， 賦予檢察機(jī)關(guān)向其同級(jí)人大、 政府或上級(jí)主管部門建議追究該單位主要責(zé)任人的行政責(zé)任的權(quán)力。 同時(shí)加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，建立協(xié)作機(jī)制，對(duì)于涉嫌違紀(jì)違法犯罪的及時(shí)移送有關(guān)部門處理。

（2）完善公益訴訟的保駕護(hù)航作用

作為兜底手段，對(duì)于行政違法行為的檢察監(jiān)督，在常規(guī)監(jiān)督方式發(fā)揮不出應(yīng)有效力的情況下， 就要依法提起行政公益訴訟， 充分體現(xiàn)行政公益訴訟的保駕護(hù)航作用。因?yàn)槿绻麢z察機(jī)關(guān)過多地介入案件，就會(huì)影響公民自主行使權(quán)利， 介入案件破壞審判權(quán)的有效性，違背訴訟自由的法律精神。[10]所以行政公益訴訟手段的行使應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握， 先通過檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履職，避免權(quán)力的濫用，以免造成司法資源的浪費(fèi)。 只有在行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，將檢察建議放置一邊，不予重視，國(guó)家和社會(huì)公共利益受侵害狀態(tài)無(wú)法消除時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以提起行政公益訴訟。 當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)前期準(zhǔn)備工作要做好， 從監(jiān)督開始時(shí)起就要注意搜集相關(guān)證據(jù)，以便隨時(shí)采用。但檢察機(jī)關(guān)也不能畏于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和不配合等因素而不敢行駛行政公益訴訟權(quán)，行政公益訴訟雖然開展起來比較難，但檢察機(jī)關(guān)也要真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)，提升辦案水平

伴隨著司法體制改革的不斷深入， 檢察機(jī)關(guān)不斷更新理念，認(rèn)清形勢(shì)，加強(qiáng)行政檢察隊(duì)伍建設(shè)，不斷提升政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平， 打造一支干事創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)強(qiáng)、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的新時(shí)代檢察隊(duì)伍。除了加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)外，還可以從法院、律師、法律工作者、高校中招錄或聘請(qǐng)一批專業(yè)性人才充實(shí)辦案隊(duì)伍或指導(dǎo)辦案，建立起行政檢察的“智庫(kù)”。 檢察干警也要從自身主動(dòng)作為，積極加強(qiáng)相關(guān)行政知識(shí)的學(xué)習(xí)，不斷汲取新知識(shí)，辦案中注重經(jīng)驗(yàn)的積累，還要加強(qiáng)行政檢察理論研究，通過多種方式不斷提高自身業(yè)務(wù)水平，拓寬工作思路，增強(qiáng)工作主動(dòng)性和創(chuàng)新意識(shí)，將行政違法行為檢察監(jiān)督工作真正落到實(shí)處。

（四）多渠道拓寬案件線索來源

1.加強(qiáng)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的溝通聯(lián)系

監(jiān)察委員會(huì)的工作范圍涵蓋所有公職人員，在履職過程中所發(fā)現(xiàn)的相關(guān)線索必然較多， 處理好這一線索渠道或?qū)⒊蔀闄z察機(jī)關(guān)開展檢察監(jiān)督的主要來源之一。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分重視，理清和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限分工，辦理刑事案件是主業(yè)，其他方面的合作也應(yīng)加強(qiáng)， 對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)的線索，建立起科學(xué)合理的銜接機(jī)制，暢通線索移送渠道。 通過平時(shí)加強(qiáng)溝通或考慮實(shí)際情況建立健全信息資源共享制度，確保不放過每一個(gè)監(jiān)督線索，檢察機(jī)關(guān)接收到線索后要對(duì)辦案情況向監(jiān)察委員會(huì)實(shí)現(xiàn)定期通報(bào)，辦案后要及時(shí)反饋辦理情況，執(zhí)行階段要尋求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合和支持， 以便整合監(jiān)督力量，不放過任何一個(gè)監(jiān)督線索資源，并通過紀(jì)檢監(jiān)察力量的介入保障檢察監(jiān)督的效果。

2.完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作機(jī)制

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后， 檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案力量進(jìn)行了有效整合， 特別是對(duì)基層檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了精簡(jiǎn)， 大部制開始運(yùn)行， 各部門之間溝通障礙減少，檢察機(jī)關(guān)要抓住機(jī)遇，在各部門之間建立起科學(xué)合理的案件線索移送機(jī)制，暢通工作交流渠道，不放過任何一個(gè)可能的案源， 不讓案件線索在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部斷線。

3.加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)

積極爭(zhēng)取社會(huì)各界的理解和支持， 加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察、行政復(fù)議等行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的有效銜接， 并適時(shí)及時(shí)介入。 鑒于目前很多地方“兩法銜接”平臺(tái)只錄入達(dá)到刑事處罰程度的案件線索的情況， 建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從上而下對(duì)“兩法銜接”平臺(tái)進(jìn)行機(jī)制改革和完善， 所有行政處罰案件均納入平臺(tái)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理， 并協(xié)調(diào)相關(guān)單位對(duì)兩法銜接平臺(tái)數(shù)據(jù)進(jìn)行及時(shí)更新處理，保證數(shù)據(jù)的全面性和有效性。加強(qiáng)與環(huán)保、國(guó)土、財(cái)政、食藥監(jiān)、工商管理等行政部門的協(xié)作，完善定期走訪和聯(lián)席會(huì)議制度，以便及時(shí)獲取行政違法行為及公益訴訟線索。

（五）加強(qiáng)專業(yè)鑒定、評(píng)估、審計(jì)機(jī)制建設(shè)

由于行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)I(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)、涉及內(nèi)容較廣， 且很多違法行為單憑經(jīng)驗(yàn)和表象很難進(jìn)行判定， 因此檢察機(jī)關(guān)想建立起對(duì)行政違法行為全面的、專業(yè)性的監(jiān)督體系，必須擁有完整的鑒定、評(píng)估、審計(jì)機(jī)制。 目前已有專家提出可建立起統(tǒng)一的全國(guó)性專家?guī)?，在?shí)踐中可以從頂層主導(dǎo)，建立起全國(guó)性的咨詢體系和渠道， 隨時(shí)給全國(guó)檢察系統(tǒng)提供專業(yè)評(píng)估、指導(dǎo)。 提高辦案經(jīng)費(fèi)，在本地區(qū)無(wú)相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)的情況下，可跨區(qū)域委托鑒定。針對(duì)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)有限而公益訴訟等調(diào)查取證等花費(fèi)較大的情況，建議建立起專門性的針對(duì)行政違法行為和公益訴訟的“專項(xiàng)公益基金制度”，2019 年兩會(huì)期間也有代表委員對(duì)該項(xiàng)制度提出構(gòu)建建議，在監(jiān)督行政違法和提起行政公益訴訟過程中，可向該基金申請(qǐng)支付必要的評(píng)估費(fèi)、鑒定費(fèi)等；檢察機(jī)關(guān)敗訴后，可向該基金申請(qǐng)支取相應(yīng)的辦案成本等。 對(duì)于基金的經(jīng)費(fèi)來源，可以有政府專項(xiàng)撥款、社會(huì)組織捐助、以及公益訴訟判決或調(diào)解書中法院支持由被告承擔(dān)費(fèi)用的回流機(jī)制。