孫玉茹
(天津外國語大學 國際關系學院,天津 300270)
2017年1月20日,特朗普宣誓就職美國第45任總統(tǒng)。美國自此開始了 “退群”之路。2017年1月23日,特朗普政府宣布退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定(TPP)注朱東陽,劉晨.特朗普執(zhí)政一周年大事記.[EB/OL].http://us.xinhuanet.com/2018-01/19/c_1122283893.htm,2018-01-19日訪問.,宣稱TPP嚴重損害了美國制造業(yè)的發(fā)展;2017年6月1日,特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》注朱東陽,劉晨.特朗普執(zhí)政一周年大事記.[EB/OL].http://us.xinhuanet.com/2018-01/19/c_1122283893.htm,2018-01-19日訪問.,稱全球變暖是削弱美國工業(yè)發(fā)展的騙局,其認為該協(xié)定在他國受益的同時將美國置于不利位置;2017年10月12日,特朗普政府以巨額欠款、缺乏改革和反以傾向為由宣布退出聯(lián)合國教科文組織注朱東陽,劉晨.特朗普執(zhí)政一周年大事記.[EB/OL].http://us.xinhuanet.com/2018-01/19/c_1122283893.htm,2018-01-19日訪問.;2017年12月3日,特朗普政府宣布退出《移民問題全球契約》注新華網(wǎng).美國政府又退群了,這回是聯(lián)合國移民問題談判.[EB/OL].http://us.xinhuanet.com/2017-12/05/c_129756372.htm,2017-12-05日訪問.,稱該協(xié)議與美國現(xiàn)行的移民政策不符,侵犯了美國主權;2018年5月8日,特朗普政府宣布退出《伊朗核協(xié)議》注新華網(wǎng).特朗普宣布美國退出伊核協(xié)議.[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/world/2018-05/09/c_1122803379.htm,2018-05-09日訪問.,稱該協(xié)議無法對伊朗繼續(xù)研發(fā)彈道導彈進行有效制約,嚴重危害了美國安全利益;2018年6月19日,特朗普政府以“無法有效保護人權”為由退出聯(lián)合國人權理事會注新華網(wǎng).美國宣布退出聯(lián)合國人權理事會.[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/world/2018-06/20/c_1123009194.htm,2018-06-20日訪問.;2019年2月1日,特朗普政府宣布退出《中導條約》注新華網(wǎng).美國將暫停履行《中導條約》義務.[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/world/2019-02/01/c_1124077410.htm,2019-02-01日訪問.,稱俄羅斯違反了該協(xié)定,且該協(xié)定缺乏對美俄以外的第三國行為的制約。
特朗普推行此類“退群主義”外交政策有幾大共同點:第一,“同則合,不同則分”。在正式宣布退出國際機構或協(xié)定之前,特朗普都進行了幾輪“警告”,以此來威脅目標機構或相關國家按照符合美國要求的方向進行改革。若這些“警告”不能達到預期效果,美國則采取退出目標機構或協(xié)定的作法以示不滿。第二,“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略凸顯。特朗普采取的一系列“退群”決策皆將維護美國的國家利益作為國際政治互動的參照點。第三,“重利益,輕道德”。特朗普采取的諸多“退群之舉”表現(xiàn)出美國遵守國際組織制度規(guī)范的隨意性態(tài)度,其較少考慮國際規(guī)范和國際慣例的限制,將擺脫國際責任的束縛作為政策目標,實際上反映了特朗普“唯利是圖”外交政策的特點。
從體系層次來看,現(xiàn)實主義將國際社會無政府狀態(tài)作為前提,認為民族國家是單一的理性行為體,在國際層面缺少中央管制機構的背景下,每個國家都是自助行為的履行者,國際組織基于國家權力的讓渡得以建立,這就注定了在國際體系的構建和維系中占有絕對主導地位的因素仍是國家利益,而非體系制度的約束。國際制度相對松散的狀態(tài)使行為體在一定程度上呈現(xiàn)出“來去自如”的情況。
從單元層次來看,國際體系制度不能對國家行為進行有力約束,這就為行為體的“反向參與”行為提供了便利。國際制度的反向參與行為包括三種形式,即游離、有意違約和退出行為。[1]游離行為表現(xiàn)在行為體對國際制度采取革命態(tài)度,以自身的制度需求為導向要求國際制度進行改革,以滿足其利益追求。有意違約行為指行為體雖然加入并參與到國際制度中,其有履約的能力卻拒絕履行規(guī)定的責任和義務。退出行為指行為體為免受國際制度的約束,選擇退出國際組織的行為。國際組織基于國家共同利益成立,為了擴大成員國覆蓋范圍,多采取低門檻、低約束的形式來增加組織的吸引力,這種松散的制度為國家的反向參與行為埋下了自由主義的伏筆。
國際制度為保障靈活性和有效性而犧牲了一定的強制性,導致其對美國的行為難以預防和應對。國家間實力分配的變化以及行為體對相對地位和相對收益的追求態(tài)勢[2],使美國對國際制度喪失耐心和信任,進而作出了自毀“制度霸權”的行為。“退群主義”外交政策實際上是美國霸權衰落與特朗普“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略結合的產(chǎn)物。二戰(zhàn)后的美國以“制度霸權”作為霸權輸出的手段之一,具體表現(xiàn)在以提供公共物品、推行民主體制、積極構建基于規(guī)則的國際制度的方式來鞏固全球霸權地位[3]。然而,隨著世界多極化的不斷發(fā)展,作為霸權國的美國呈現(xiàn)出“力不從心”的狀態(tài),其對國際制度維系的意愿也發(fā)生了改變。自特朗普上臺以來,美國政府大力鼓吹“美國優(yōu)先戰(zhàn)略”和“反建制主義”,批判奧巴馬政府使美國在諸多制度中“自縛手腳”,反對美國承擔過多的國際責任,對“搭便車行為”更是持極度反感的態(tài)度。特朗普政府的外交決策偏好更加傾向于將美國經(jīng)濟利益凌駕于維系全球領導地位之上,堅定認為美國可以從現(xiàn)今的國際制度中榨取的利益十分有限,多邊框架給美國的束縛感也越來越強。為兌現(xiàn)競選承諾,特朗普在手段上也更加具有民粹主義政治傾向,即在國內(nèi)外的政治決策中均體現(xiàn)出明顯的“去制度化”的特點[4]。在這樣的認知下,特朗普政府最終作出違背美國傳統(tǒng)的政治精英主張的“國際主義”的決策,這種認知也成為美國“退群主義”外交政策形成的主要原因。
特朗普頻繁使用“退群主義”外交政策是對既有的國際秩序的一種沖擊。美國作為二戰(zhàn)以來的霸權國,在國際社會各個領域都有舉足輕重的地位,其任意退出國際制度的行為是國際社會“牽一發(fā)而動全身”的消極因素。例如,特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》的決策一經(jīng)作出,就在國際環(huán)境保護領域引起了廣泛的抗議。作為全球溫室氣體第二大排放國,美國此項“退群”決策直接導致整個國際社會的減排目標難以實現(xiàn),全球變暖的問題也難以得到有效控制和解決,美國也從公共產(chǎn)品的提供者變成了消費者,大大削弱了全球公共產(chǎn)品的供給能力,削弱了其他國家的供給意愿,增加了他國效仿的風險,從而在根本上瓦解了現(xiàn)今的氣候變化應對體系,直接打擊了巴黎協(xié)定的有效性[5]。不僅如此,美國退出《巴黎協(xié)定》的行為還在很大程度上打斷了全球環(huán)境治理秩序的大國博弈進程,為國際秩序帶來無可避免的沖擊。美國退出國際制度的行為必然造成國際制度中權力和責任空缺的局面,導致國際秩序的動蕩:若在特定領域存在可以填補權力中空和分擔責任的行為體,且該行為體有相應的意愿,則制度內(nèi)的權力分配將面臨重新洗牌,其中時間成本、談判成本以及結果的不確定性等重構國際制度的必要成本將成為國際社會承擔的附加壓力;若在該領域沒有可以穩(wěn)定局面的權力存在或者該權力持有者無意愿,那么相關國際制度將面臨走向崩潰的困境。關乎全人類發(fā)展的國際組織及國際條約對國際社會整體利益影響重大,特朗普政府任性拋棄影響全人類重大關切的國際制度,對國際社會的損害不言而喻。
特朗普政府所作出的一系列“退群”決策是對美國國際聲譽的拋棄,也是在國際社會中的自我孤立。國際制度的建立減少了國際合作的交易成本,降低了信息的不透明度,改善了信息不對稱的情況[6]。而確保國際制度框架下的合作的關鍵隱性因素便是國際聲譽,行為體通過在國際制度中的多次互動將國家聲譽作為國家的一項屬性確定下來,且該項聲譽具有一定的溢出效應屬性,行為體在某一問題領域中對規(guī)則制度的背叛行為不僅損害了在該領域的聲譽,還會對其他領域的合作產(chǎn)生不良影響[7]。特朗普政府在國際環(huán)境、經(jīng)濟、政治等領域的規(guī)避責任行為使美國的國際聲譽大打折扣,美國不免承受著由于“退群”行為帶來的高昂代價。特朗普政府的“退群主義”外交政策還不斷削減著其戰(zhàn)略信譽與聯(lián)盟可靠性,這點在美國退出《中導條約》決策產(chǎn)生的影響中得以體現(xiàn)?!吨袑l約》是美蘇在冷戰(zhàn)時期簽訂的銷毀核力量以協(xié)調(diào)軍控的條約,該條約避免了歐洲淪為美蘇軍備競賽的犧牲品,為歐洲安全提供了保障。如今特朗普政府不顧歐洲盟友的勸阻,堅決退出《中導條約》的行為不免引發(fā)盟友的政治離心態(tài)勢,歐洲出現(xiàn)了以重啟建立歐洲軍隊的協(xié)商來擺脫美國軍事控制的趨勢。特朗普的“退群”政策不僅損害了國家聲譽,還帶來了與盟友分道揚鑣風險,為美國未來的國際政治互動增添了消極影響。
特朗普頻繁的“退群”政策對國際秩序的沖擊并非是不可控制的,加強國際制度的規(guī)則建設,強化國際社會參與者的責任意識和監(jiān)督能力,將能夠有效地給國際制度反向參與者戴上“緊箍咒”。
在系統(tǒng)層次上,完善國際制度退出規(guī)則能夠有效地為制度內(nèi)秩序重整提供緩沖作用。國際制度的建立以系統(tǒng)性和法律性為前提,國際制度退出程序應以法律的形式確定下來,并明確退出國際制度的緩沖期限,在此期限內(nèi)逐步減少國際義務的履行,為國際責任的重新分配爭取更多時間,將體系內(nèi)的背叛行為帶來的消極影響降到最低。根據(jù)《維也納條約法公約》第70條規(guī)定,國家退出條約并不能避免履行退出條約前已經(jīng)存在的義務,對于國家退出行為應以程序性事件進行處理,成立涵蓋多邊參與者的委員會來處理此類專項事件,召開協(xié)商會議,敦促退出國履行作為既定事實存在的國際義務,尋求帕累托最優(yōu)的實現(xiàn)。
在單元層次上,各個行為體應增強國際責任意識,避免效仿美國單邊主義的行為模式,明確國際制度是集體非理性的調(diào)和機制而非個體主義放任的平臺,假如每個國際社會的參與者都不能作出必要的妥協(xié),那么國際機制將失去效力,國際合作將難以達成。對于國際機制內(nèi)的背叛行為的懲罰也很重要,行為體間基于“一報還一報”(Tit for Tat )原則的重復博弈使國際合作得以有所保障。國際社會的各個參與者應遵循“一報還一報”原則,即從不首先背叛;對于背叛行為一定施以報復;有限度地實施報復行為[8]。面對特朗普“退群主義”外交政策,國際行為體應考慮在其他領域的合作中施以懲罰,將對此類行為的集體抵制付諸實踐,面對其拋出的國際制度改革的要求進行謹慎考量,并提前做好美國單方退出后保障機制的預案,以限制此類外交手段的再次使用,共同維護國際秩序的穩(wěn)定,為國際制度的長足發(fā)展提供保障。