崔 偉，平 易

（北京師范大學 政府管理學院，北京 100875）

改革開放以來，中國經濟高速增長，一躍成為世界第二大經濟體，對于是什么成就了中國經濟高速增長這一問題，地方政府競爭學派認為，中央“做對了激勵”是推動中國經濟發(fā)展的重要力量，這種激勵來源于中國的財政分權體制，中國的財政分權本質上屬于“經濟分權”和“政治集權”，經濟分權賦予了地方政府一定的財政自主權，激發(fā)了地方政府發(fā)展經濟的積極性，政治集權則決定了中央政府掌握著地方官員的升遷權和任免權，在強調以經濟建設為中心的背景下，中央政府將地方官員的晉升與當地經濟績效緊密掛鉤，導致地方官員間為了獲得政治晉升的位次，形成了“為增長而競爭”的局面［1］。然而，“為增長而競爭”在推動經濟發(fā)展的同時，也帶來了一定的負面效應，本文在對地方政府“為增長而競爭”全面分析的基礎上，提出規(guī)范路徑。

一、地方政府“為增長而競爭”的內涵

競爭是一種策略互動行為，最早對政府競爭進行討論的是亞當·斯密，他在《國富論》中提到：“土地是不能移動的對象，而資本則容易遷移，資本所有者會放棄一個有著令人困擾的調查和稅賦很重的國家，他會把資本轉移到更容易進行營業(yè)的國家”［2］，1956年Tiebout提出的“用腳投票”理論，該理論假設一國居民可以在不同地區(qū)間自由流動，那么在“用腳投票”的機制下，地方政府為吸引流動性生產要素流入，將會努力提升公共福利，所以地區(qū)間的競爭提升了政府效率［3］。20世紀末，布雷頓的“競爭型政府”理論體系全面分析了政府競爭［4］。他認為，政府本質上是具有競爭性的，政府的競爭內容分為兩個方面，一是對資本、勞動力和技術等經濟發(fā)展要素的競爭，二是對上級政府掌握的轉移支付、重點項目等資源的競爭。對于中國地方政府間競爭的研究，劉漢屏、劉錫田認為地方政府是為獲財稅收益而競爭，為了能在競爭中勝出，地方政府需要進行公共物品供給制度等方面的創(chuàng)新［5］。錢穎一等認為中國財政分權后的中國政府間體制格局稱為“市場維護型-聯邦主義”，財政分權和生產要素的流動性促使地方政府間產生了競爭［6］。周黎安認為在中國經濟分權，政治集權的背景下，中央政府特有的晉升錦標的考核方式促使了地方政府間為經濟增長而競爭，“官場+市場”的互動模式解釋了中國經濟增長的根本原因［7］。

綜上，本文認為地方政府“為增長而競爭”是指在中國經濟分權、政治集權的體制下，在經濟指標是決定地方政府官員能否晉升的重要依據的背景下，橫向地方政府間為了獲得政治上的晉升位次而競相采取一系列手段大力發(fā)展本地經濟的行為。

二、地方政府“為增長而競爭”的表現形式

（一）稅收競爭

1949年到1979年的30年間，中國財政體制主要實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，財政收支由中央政府統(tǒng)一分配。統(tǒng)收統(tǒng)支模式提高了資金的使用效率，但是抑制了地方政府的積極性。在改革開放初期實行的“分灶吃飯”包干制度又導致了中央財政的緊缺和地方減免企業(yè)稅收、虛報虧損等截留中央稅款的現象。1994年，為正確處理中央與地方的分配關系，調動中央和地方積極性，國家實行了分稅制改革，中央和地方分設稅務機構，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅，由國家稅務局負責征管，如中央企業(yè)所得稅；將同經濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅，如增值稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，由地稅局負責征管，如個人所得稅，營業(yè)稅等。自1994年分稅制改革后，地方政府雖然沒有稅收立法權，但是通過為企業(yè)提供稅收優(yōu)惠、財政返還和免稅期等方式進行稅收競爭，以增加地方財政收入。例如，20世紀90年代，東部省份為吸引外資，規(guī)定凡是達到規(guī)定表征的企業(yè)均可享受稅收返還，比例在前兩年達到100%，三到五年達到50%。2000年《北京市外貿企業(yè)所得稅返還實施辦法》；2007年長春市對銷售額超過500萬元以上的企業(yè)進行財政獎勵，企業(yè)繳納稅款中市級財政留用部分返還一半；2009年昆明市的園區(qū)優(yōu)惠政策將返還擴大到中小企業(yè)；2012年山東《關于支持臺資企業(yè)發(fā)展擴大魯臺經貿合作的依據》等均進行了返還政策優(yōu)惠。稅收競爭作為地方政府為增長而競爭的重要手段，其在一定程度上促進了地方經濟發(fā)展，但是也導致了部分地區(qū)的“惡性競爭”的存在［8］，降低了稅收征管效率。2018年3月國務院機構改革方案將省級和省級以下國稅地稅機構合并，實行以國家稅務總局為主與人民政府雙重領導管理體制，國地稅合并之后，垂直管理體制將在很大程度上規(guī)避地稅征收率低的問題，降低地方政府稅收競爭的可能性。

（二）支出競爭

隨著中國稅收征管制度的逐步完善，地方政府利用稅收競爭吸引外來資本的空間越來越小，逐漸把競爭手段轉向財政支出方面。就支出結構而言，大部分學者將財政支出分為經濟建設性支出、社會性支出和維持性支出三類［9］：經濟建設支出主要指對道路、通訊、橋梁等基礎設施的投資；社會性支出主要是指對醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保、社會保障與就業(yè)等方面的投資；維持性支出主要是指保證國家機器正常運轉的費用開支，包括外交支出、國防支出、公共安全支出等。財政支出影響經濟發(fā)展的基本邏輯是地方政府為推動經濟發(fā)展，通常會改變財政支出規(guī)模及結構以改善投資環(huán)境或公共服務水平，進而實現對資源的吸引。為了能在吸引流動資本的競爭中獲勝，一個地區(qū)的財政支出規(guī)模和結構需要參考與其相鄰地區(qū)的財政支出結構和規(guī)模。李濤和周業(yè)安，才國偉和錢金保以及鄧明實證了中國地方政府間的財政支出，無論從財政支出結構上還是財政支出總量上均存在競爭［10-12］。國外學者Case et al最早發(fā)現了地方政府間在支出上存在策略互動，他利用美國各州數據發(fā)現本地區(qū)財政支出增加1美元，相鄰地區(qū)的財政支出會增加70美分，具體到財政支出結構，本州每增加1美元用于行政管理、健康服務及教育時，相鄰地區(qū)會分別增加0.58美元、0.42美元和0.70美元［13］。類似的研究也同樣被Baicker和Lundber的研究所證實，即地方政府之間的財政支出相互影響，在空間上具有支出依賴性［14-15］。由此可以看出，支出競爭不是中國獨有的現象，是在實行央地分權的國家普遍存在的狀態(tài)。

（三）環(huán)境規(guī)制競爭

環(huán)境屬于公共物品以及環(huán)境污染具有的負外部性決定了政府必須是環(huán)境治理的主體，中國2015年實行的新《環(huán)保法》規(guī)定：“地方政府為本轄區(qū)環(huán)境質量負責”，而環(huán)境規(guī)制是地方政府進行環(huán)境治理的主要手段之一。其運用的主要工具類型是命令—控制型環(huán)境規(guī)制和市場激勵型環(huán)境規(guī)制，命令—控制型環(huán)境規(guī)制是指地方政府通過法規(guī)、部門規(guī)章等確定環(huán)境規(guī)制的目標和標準，通過行政強制命令的方式對企業(yè)的行為進行直接管理，常見的命令型環(huán)境規(guī)制政策主要有“三同時”制度、環(huán)境影響評價制度等；市場激勵型環(huán)境規(guī)制從理論上來源于“庇古稅”和“科斯定理”，強調通過價格信號、供求規(guī)律和稅費機制來影響環(huán)境企業(yè)的行為，促進企業(yè)環(huán)境污染成本內部化，從而激勵企業(yè)環(huán)境治理的自主性、自覺性和自治性，常見的市場激勵型環(huán)境規(guī)制政策主要有征收排污費、環(huán)保稅等。在GDP成為地區(qū)競爭及官員晉升最主要的衡量指標下，環(huán)境規(guī)制通常作為地方政府吸引投資的政策工具，為了能夠在競爭中獲勝，一個地區(qū)制定和執(zhí)行的環(huán)境規(guī)制水平需要參考其相鄰地區(qū)的環(huán)境規(guī)制水平，因為企業(yè)在選擇投資選址時，環(huán)境規(guī)制標準也是其考慮的重要因素。

關于環(huán)境規(guī)制競爭的類型，大體可以分為兩類，即“逐底”競爭和“逐頂”競爭，“逐底”競爭意味著環(huán)境規(guī)制的“競次”，正如袁劍所言：“在競次的游戲中，比的不是誰更優(yōu)秀，而是比誰更次、誰更有能力向人類文明的底線退化”［16］。一個地區(qū)降低環(huán)境規(guī)制標準，相鄰地區(qū)也隨之降低環(huán)境規(guī)制標準，進而導致整體環(huán)境質量的下降?！爸痦敗备偁幰馕吨案們?yōu)”，即一個地區(qū)提高環(huán)境規(guī)制標準，相鄰地區(qū)也提高環(huán)境規(guī)制標準，形成競相向上的競爭狀態(tài)，進而提高了整體的環(huán)境質量。

三、中國地方政府“為增長而競爭”的負面效應

（一）公共物品供給不足

從地方政府公共服務供給意愿來看，傅勇、張晏結合了中國的財政分權體制與公共物品供給問題，發(fā)現“為增長而競爭”的晉升錦標賽導致地方政府財政支出結構扭曲，地方政府更傾向于向能夠快速帶來收益的基礎設施建設投資，而忽視周期長，見效慢的公共服務投資，導致公共物品供給不足［17］。張恒龍和陳憲通過實證檢驗，得出地方政府間的支出競爭提高了各地區(qū)基礎設施水平，卻降低了地區(qū)的公共服務水平和衛(wèi)生服務水平的結論［18］。

從地方政府公共服務供給能力來看，1994年分稅制改革后，中國政府間關系出現財權逐漸上移，支出責任層層下放的關系格局，地方政府財力銳減，但要承擔維護當地經濟發(fā)展、社會治安、社會福利保障和環(huán)境保護等多項職能，根據歷年統(tǒng)計年鑒，自2000-2015年，中央政府占全國財政總支出比重由34.8%降為14.6%，而縣級政府財政支出比重從19.1%攀升到41.0%，地方政府面臨著越來越大的財政支出壓力，財力與支出責任不匹配問題突出。地方政府財力與支出責任不匹配，只能把有限的財政收入投入到可以被量化的硬性的績效考核指標上來，而對中央政府或上級政府不能量化考核的指標缺少關注，比如公共醫(yī)療、教育領域等公共服務領域。

（二）基礎設施重復建設

前文已經提到，在晉升錦標賽體制下，地方政府傾向于生產建設性支出，加大基礎設施建設力度，從而努力改善投資環(huán)境，以吸引流動資本，但是也導致了基礎設施重復建設，產業(yè)同構化等問題，對于一些熱點行業(yè)或國家重點工業(yè)項目，各個地區(qū)競相進入，經常導致區(qū)域之間的過度競爭，從20世紀80年代的“輕紡熱”，90年代的“開發(fā)區(qū)熱”，到21世紀以來的“造車大躍進”、“機場建設大戰(zhàn)”等。以長三角地區(qū)機場建設為例，截至2004年，長三角地區(qū)每萬平方公里的機場密度為0.8個［19］，如此高密度的機場布局相對應的是許多機場的資源閑置和大量虧損，以2014年下半年至2015年上半年民航機場生產統(tǒng)計數據為依據，國家民航局擬對全國152個小機場進行補貼，補貼總金額達13.14億元人民幣。截至2014年底，全國大約190多家中小機場，虧損比例高達70%～80%［20］，造成了資源的浪費。同樣，在環(huán)渤海地區(qū)也存在著嚴重的港口重復建設問題。

（三）環(huán)境污染嚴重

據《2018年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，2017年全國338個地級及以上城市中，城市環(huán)境空氣質量達標數占比只有29.3%，如何解決嚴峻的環(huán)境污染問題成為中國政府面臨的一項緊迫性課題。蔡昉等認為，中國環(huán)境問題根源在于經濟發(fā)展方式，而這種經濟發(fā)展方式來源于中國式分權，因此要從根本上改善中國環(huán)境問題，必須改善地方政府激勵機制［21］。

在“為增長而競爭”的背景下，從環(huán)境規(guī)制角度來看，地方政府為擴大財源，通常會采取招商引資的手段吸引流動資本進入本地區(qū)投資，而企業(yè)在選擇投資區(qū)位時環(huán)境監(jiān)管標準是其考慮的重要因素，因此，地方政府通常會主動降低地區(qū)環(huán)境歸制標準，以這種“逐底競爭”的方式吸引更多的外來流動性要素，導致整體生態(tài)環(huán)境質量的下降。國內學者楊海生等最早利用中國1998-2005年的面板數據實證檢驗了為爭奪流動性要素和固化本地資源，地方政府環(huán)境規(guī)制政策存在相互攀比式的“逐底”競爭［22］，但值得欣慰的是2014年趙霄偉實證研究發(fā)現，自2003年落實科學發(fā)展觀以來，地方政府間環(huán)境規(guī)制的“逐底競爭”不再是全國問題，逐漸變?yōu)榫植繂栴}。具體而言，中部地區(qū)還表現為顯著“逐底競爭”行為，而西部地區(qū)不存在環(huán)境規(guī)制競爭策略，對于這種轉變，作者歸因于政府的績效考核的作用［23］。王宇澄在2015年的研究也證明了中國地方政府間仍存在“逐底競爭”的策略互動行為，但是增加環(huán)境權重在政績考核體系中的比例可以弱化這種效應［24］。

從環(huán)境的公共物品屬性以及環(huán)境治理具有正外部性特征來看，政府間理性經濟人的“搭便車”心理導致了集體行動的困境，埃莉諾奧斯特羅姆認為：“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同利益作貢獻，而只會選擇做一個搭便車者。如果所有人都選擇搭便車，就不會產生集體利益”［25］。為了能夠在競爭中獲勝，地方政府出于自身利益的考慮，各地都想享受相鄰地區(qū)環(huán)境治理努力給本地區(qū)環(huán)境帶來的正外部性，不可避免地寄希望于”搭便車”，導致環(huán)境整體質量的惡化。Deng等利用空間自回歸模型，對中國2005年249個地級市的環(huán)保支出數據進行檢驗，發(fā)現一城市增加環(huán)保支出，該城市鄰居卻降低環(huán)保支出投入力度［26］。張華也利用中國城市數據實證研究發(fā)現中國的環(huán)保支出存在“競相向下”的模仿策略，因此認為這樣的策略互動導致中國環(huán)保支出供給不足的原因［27］。

四、中國地方政府競爭的規(guī)范路徑

（一）構建財力與支出責任相匹配的財政體系

一是合理調整中央與地方的事權，按照事權的決策權和支出責任相對應的原則，形成各類公共服務合理的支出分擔機制。將基本公共服務的決策、監(jiān)督和支出責任重心上移到省級和中央政府，發(fā)揮中央和省級政府作為決策者的最后支出責任者作用；執(zhí)行和管理責任應以省及省以下政府為重心，發(fā)揮地方政府在公共服務中的信息優(yōu)勢。二是全面優(yōu)化調整各級政府事權與支出責任，依據事權劃分情況，盡可能對各級政府的支出責任加以細化和明確劃分，努力減少政府責任的交差和重疊。三是進一步完善轉移支付制度，優(yōu)化轉移支付結構，降低專項轉移支付的比重，加大一般性轉移支付的比重，增強地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力。四是完善地方稅體系，隨著“營改增”改革的完成，營業(yè)稅這一地方主體稅種退出歷史舞臺，更加加劇了地方財政收入的收緊，因此應加快房地產稅立法，積極推進自然資源稅改革，明確界定2018年開始征收環(huán)保稅的應稅污染物適用問題，適時開征遺產稅，并將以上稅種納入地方稅種，完善地方稅的稅收結構。

（二）修正地方官員績效考核制

中央政府的政績考核制度對地方政府行為具有“指揮棒”和“風向標”的作用。改革開放以來，為了快速發(fā)展經濟，我國長時間遵循“以經濟建設為中心”的戰(zhàn)略，形成了對地方政府實行以GDP為主的績效考核制度，極大地調動了地方政府積極性，實現了經濟的快速發(fā)展，但是也帶來了一些惡性競爭的后果。2013年11月，中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況?！庇纱丝梢?，中央政府已經有意識在調整政績考核目標，從過分強調GDP的單項考核指標轉向以改善民生為核心的多項綜合指標，確保經濟增長與民生保障相結合，公平與效率相統(tǒng)一，從而實現高質量發(fā)展的目標。

（三）完善公眾意見表達機制

我國地方政府“為增長而競爭”產生的負面效應很大程度是因為由于公眾意見沒有發(fā)揮政策效應，由于戶籍制度的原因，“用腳投票”機制在我國很難發(fā)揮作用。為了使地方政府之間由“為增長而競爭”轉向“為提供良好的公共服務”而競爭，必須擴寬公眾意見表達渠道，一是強化各級人民代表大會的監(jiān)督作用，強化地方各級人民代表大會的人事任免權，從而使地方人大通過人事任免權來約束地方官員行為。二是發(fā)揮公民組織的集體作用。轄區(qū)內居民成立利益表達的非正式組織，轄區(qū)內重大決策應采取程序公正的聽證會，讓公眾能夠監(jiān)督和約束地方政府行為。三是深化戶籍制度改革，讓戶籍隨人走，使戶籍回歸其本來功能，創(chuàng)造“用腳投票”的制度環(huán)境，從而使地方政府把“人民答不答應、滿不滿意、高不高興”作為制定政策的最基本出發(fā)點，從而提高各級政府的公共服務效率。