陳 鵬

（1.安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002；2.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和政治體制改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。中國(guó)為何可以在短期內(nèi)爆發(fā)出巨大的增長(zhǎng)動(dòng)力，成為國(guó)內(nèi)外學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。他們?cè)诮忉屩袊?guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)達(dá)40年高速增長(zhǎng)的原因上基本趨于一致，都把激發(fā)地方官員行動(dòng)積極性的激勵(lì)機(jī)制，特別是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的動(dòng)因。

黨的十九大報(bào)告指出，黨的干部是黨和國(guó)家事業(yè)的中堅(jiān)力量。堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。各級(jí)黨組織要關(guān)心愛(ài)護(hù)基層干部，主動(dòng)為他們排憂解難。伴隨中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)悄然發(fā)生變化，國(guó)家治理的邏輯也隨之發(fā)生變化。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為國(guó)家治理的重點(diǎn)，對(duì)地方官員行為的監(jiān)督和約束機(jī)制不斷完善和強(qiáng)化，原有地方官員激勵(lì)機(jī)制中的績(jī)效考核指標(biāo)及其比重也發(fā)生了相應(yīng)的變化，對(duì)地方官員的行為產(chǎn)生了一定程度的影響，甚至在部分地區(qū)的部分官員中出現(xiàn)了“怠政”“懶政”現(xiàn)象。新時(shí)代面臨很多新問(wèn)題、新矛盾，需要在規(guī)范地方官員行為的同時(shí)讓地方政府官員能夠有更大的擔(dān)當(dāng)、更多的作為，對(duì)地方官員的激勵(lì)與約束平衡機(jī)制的研究有助于該問(wèn)題的解決。

一、傳統(tǒng)政府治理思維下的地方官員激勵(lì)與約束：摸著石頭過(guò)河

1978年是我國(guó)改革開(kāi)放的元年，黨的十一屆三中全會(huì)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為黨和國(guó)家工作的中心，拉開(kāi)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)至今持續(xù)40年快速增長(zhǎng)的大幕。為了更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大局，中央加大了對(duì)地方放權(quán)的力度，放寬了地方官員運(yùn)用權(quán)力的限制，我國(guó)地方政府治理體系中對(duì)地方官員的激勵(lì)與約束機(jī)制呈現(xiàn)出如下特征。

（一）以經(jīng)濟(jì)增速和經(jīng)濟(jì)總量排名作為中央對(duì)地方官員和上級(jí)對(duì)下級(jí)考核的核心指標(biāo)

人的行為是受特定的行為動(dòng)機(jī)驅(qū)使的，遵循一定的行為邏輯。在馬奇和奧爾森看來(lái)，結(jié)果性邏輯和適當(dāng)性邏輯是個(gè)人行為中兩種不同的內(nèi)在行為邏輯。其中，結(jié)果性邏輯是個(gè)人為了謀求個(gè)體利益最大化而在日常行為中所體現(xiàn)出來(lái)的行為邏輯［1］?！皬慕Y(jié)果邏輯來(lái)看，行為是由對(duì)結(jié)果的偏好和期望所驅(qū)動(dòng)的。行為是固執(zhí)的，反映了一種盡力使輸出滿足主觀愿望的企圖。沿著這種邏輯進(jìn)行推理，一個(gè)心智健全的人是不會(huì)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的，也就是說(shuō)保持了行為與現(xiàn)實(shí)期望之間的一致性?！保?］地方官員作為理性的經(jīng)濟(jì)人，追求晉升的結(jié)果驅(qū)動(dòng)著官員的行為選擇。

我國(guó)是單一制的社會(huì)主義國(guó)家，自上而下的職責(zé)同構(gòu)體制，催生出多層級(jí)政府的屬地化管理模式。從中央與地方的關(guān)系看，地方政府除了不具備外交、國(guó)防等中央政府專屬職能外，無(wú)異于中央政府的翻版。改革開(kāi)放以后，經(jīng)濟(jì)增速和經(jīng)濟(jì)總量排名逐步成為中央考核地方和上級(jí)考核下級(jí)的核心指標(biāo)，催生出政府治理中的縱向?qū)用娴男姓l(fā)包制和橫向?qū)用娴恼胃?jìng)標(biāo)賽，以GDP為核心指標(biāo)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)具有升遷動(dòng)機(jī)的官員的激勵(lì)作用非常強(qiáng)大。在橫向?qū)用?，同一層?jí)的地方政府圍繞著經(jīng)濟(jì)增速和經(jīng)濟(jì)總量排名展開(kāi)了激勵(lì)的政治錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)，地方官員的積極性被空前的調(diào)動(dòng)起來(lái)，地方官員行為的主動(dòng)性表現(xiàn)得淋漓盡致。

（二）中央不斷給地方放權(quán)，地方官員的權(quán)力邊界不斷延伸，權(quán)力空間不斷蔓延

我國(guó)幅員遼闊，各地域地理?xiàng)l件、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異甚大，在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和中央資源匱乏的大背景下，中央政府需要不斷通過(guò)向地方放權(quán)來(lái)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。中央給予地方更多更大的權(quán)力，在推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也使得地方官員的權(quán)力邊界不斷延展，權(quán)力蔓延現(xiàn)象加劇，我國(guó)地方政府擁有的權(quán)力在某種程度上已經(jīng)超越了擁有地方自治傳統(tǒng)的聯(lián)邦制國(guó)家，出現(xiàn)了鄭永年所稱的“行為聯(lián)邦制”［3］。

同時(shí)，我國(guó)上下級(jí)政府之間的職責(zé)同構(gòu)模式，也給地方政府官員權(quán)力運(yùn)行空間得以肆意蔓延。我國(guó)地方政府在行政層級(jí)上雖低于中央政府，但在政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置上與中央政府無(wú)甚差異，除了國(guó)防和外交等職能外，地方政府在擁有轄區(qū)內(nèi)較為廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)限。在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系尚未完全理清和政府權(quán)力清單制度出臺(tái)之前，地方政府官員的權(quán)力運(yùn)行空間非常巨大，地方官員的很多越位行為就是在此背景下產(chǎn)生的。

（三）“摸著石頭過(guò)河”的改革模式，鼓勵(lì)地方官員去大膽創(chuàng)新，積極嘗試

行政發(fā)包制在權(quán)力分配上，呈現(xiàn)兩個(gè)方面的特征：發(fā)包方（中央和上級(jí)政府）擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)；承包方（地方政府和下級(jí)）擁有很大的具體政策的制定和執(zhí)行權(quán)。行政發(fā)包制將“具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)交給了承包方，更重要的是，承包方還以自由裁量權(quán)的方式享有許多實(shí)際控制權(quán)，即所謂的‘天高皇帝遠(yuǎn)’的情形，這是內(nèi)部發(fā)包的結(jié)果”［4］。

1978年啟動(dòng)的改革雖是自上而下的，但具體改革的路線圖并未在改革之初就清晰可見(jiàn)，“摸著石頭過(guò)河”成為改革前半程的常態(tài)。在缺乏中央頂層設(shè)計(jì)的背景下，行政發(fā)包制的制度設(shè)計(jì)賦予了地方“摸著石頭過(guò)河”的任務(wù)和權(quán)力運(yùn)行空間，在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和經(jīng)濟(jì)總量排名動(dòng)機(jī)的刺激下，地方官員展開(kāi)了大膽創(chuàng)新和嘗試的大比拼，出現(xiàn)了很多好的地方改革經(jīng)驗(yàn)和模式，后被上升到中央的頂層設(shè)計(jì)層面，成為指導(dǎo)全國(guó)改革的方案和樣本，地方官員也隨之獲得晉升。

改革開(kāi)放以來(lái)，一切為經(jīng)濟(jì)建設(shè)讓路和發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)的政治任務(wù)，使得我國(guó)傳統(tǒng)政府治理呈現(xiàn)出地方行政首長(zhǎng)意志對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響巨大、政府運(yùn)行的制度化和法治化水平低、隨意性大。具體到地方官員的激勵(lì)和約束機(jī)制上，呈現(xiàn)出重激勵(lì)、輕約束，輕程序、重結(jié)果導(dǎo)向的特征。

二、新時(shí)代的地方官員激勵(lì)與約束：頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新相結(jié)合

伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量取代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度成為經(jīng)濟(jì)工作的重心，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為我們?nèi)嫔罨母锏目偰繕?biāo)，國(guó)家治理邏輯正發(fā)生著深刻的變革。規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行、正確處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，成為完善國(guó)家治理體系，提升國(guó)家治理能力工作的重要內(nèi)容，原有的地方官員激勵(lì)與約束機(jī)制正悄然發(fā)生改變。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和貫徹落實(shí)中央的重大方針政策情況成為考核地方官員的核心指標(biāo)

伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步步入新常態(tài)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心任務(wù)。同時(shí)，在考核地方官員的核心指標(biāo)上，除了依然重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和經(jīng)濟(jì)總量排名外，地方貫徹落實(shí)中央的重大方針政策的情況也成為核心指標(biāo)之一。就現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，主要考核的是地方官員在大氣污染防治、精準(zhǔn)扶貧和防范重大風(fēng)險(xiǎn)等三個(gè)階段性攻堅(jiān)任務(wù)的貫徹和落實(shí)情況，許多地方官員因存在貫徹落實(shí)中央政府不力而被約談、降職或就地免職。例如，在2017年7月，因在精準(zhǔn)扶貧中工作不力，陜西省米脂縣扶貧辦主任馬會(huì)平，副主任劉榮、霍如江、劉中華等4人被集體免職。2018年5月，甘肅省委針對(duì)在脫貧攻堅(jiān)工作中出現(xiàn)的近4 000萬(wàn)元中央專項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)資金在省級(jí)層面滯留長(zhǎng)達(dá)146天的問(wèn)題，對(duì)省財(cái)政廳和省人社廳不擔(dān)當(dāng)不作為的干部進(jìn)行了問(wèn)責(zé)，并將問(wèn)責(zé)情況向全省做出通報(bào)。

（二）改革的全面推進(jìn)和不斷深化，推動(dòng)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系漸趨規(guī)范

政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)管理體制改革的重點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)啟了新時(shí)代全面深化改革的大門(mén)，全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確了發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用的同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，并要求更加尊重市場(chǎng)決定資源配置的一般規(guī)律，進(jìn)一步解決政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多的問(wèn)題。對(duì)于政府與社會(huì)的關(guān)系，決定指出，政府要進(jìn)一步向社會(huì)放權(quán)，發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)治理中的積極作用，凡是社會(huì)組織和公民可以自我管理的政府要放權(quán)與社會(huì)。改革的全面推進(jìn)和不斷深化，也推動(dòng)了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系漸趨規(guī)范。

全面履行政府職能、更好地發(fā)揮政府在全面深化改革中的作用，是妥善處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的核心環(huán)節(jié)。為此，在地方政府及其職能部門(mén)運(yùn)作上，國(guó)務(wù)院自上而下地推動(dòng)了地方政府及其職能部門(mén)相繼出臺(tái)了權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，使得地方政府的權(quán)力邊界日漸清晰，地方官員的權(quán)力運(yùn)行日趨規(guī)范。

（三）中央在給地方分權(quán)的同時(shí)不斷強(qiáng)化對(duì)地方權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管和調(diào)控力度

進(jìn)入新時(shí)代后，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)由過(guò)去的人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要同發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，發(fā)揮中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，成為國(guó)家治理體系設(shè)計(jì)中必須要考慮的重大問(wèn)題。為此，中央在推動(dòng)治理重心下移、繼續(xù)給地方分權(quán)的同時(shí)，也通過(guò)以下幾個(gè)方面的體制改革和制度設(shè)計(jì)來(lái)強(qiáng)化對(duì)地方權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管和調(diào)控力度：一是加大部分領(lǐng)域的垂直管理力度，選擇部分領(lǐng)域?qū)嵭羞x擇性集權(quán)，例如將環(huán)境保護(hù)等部門(mén)實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)；二是啟動(dòng)和強(qiáng)化巡視制度，中央巡視和省、市、縣三級(jí)黨委巡視成為常態(tài)；三是啟動(dòng)以環(huán)保為重點(diǎn)的專項(xiàng)督察，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；四是強(qiáng)化地方從惡性競(jìng)爭(zhēng)走向協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，例如中央為推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展所做出的一系列頂層設(shè)計(jì)和制度規(guī)范。

（四）改革采取頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化程度和效率不斷提升

進(jìn)入新時(shí)代之后，改革的力度不但沒(méi)有減弱，反而更加全面更加深入。在改革實(shí)施路徑上，一概以往“摸著石頭過(guò)河”的改革思路，采取頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，中央在出臺(tái)改革路線圖等頂層設(shè)計(jì)方案的同時(shí)，鼓勵(lì)地方在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、簡(jiǎn)化辦事流程、提升辦事效率等方面干預(yù)嘗試、大膽創(chuàng)新。例如，在行政審批改革領(lǐng)域，中央在出臺(tái)行政審批改革的頂層設(shè)計(jì)后，各地結(jié)合實(shí)際不斷推進(jìn)改革的有效實(shí)施，探索出天津?yàn)I海新區(qū)設(shè)立行政審批局、浙江的“最多跑一次”改革、江蘇的“不見(jiàn)面審批”等好的做法，地方政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化程度和效率得到大幅提升。

伴隨中央對(duì)地方、上級(jí)到下級(jí)業(yè)績(jī)考核核心指標(biāo)的變化、政府權(quán)力邊界的清晰化和運(yùn)行的規(guī)范化程度不斷提高和中央對(duì)地方政府監(jiān)控力度的加大，推動(dòng)了地方官員激勵(lì)和約束機(jī)制的變化，呈現(xiàn)出既重激勵(lì)，又重約束；既重過(guò)程、也重結(jié)果的特征。

三、地方官員行政心理和行為不適：激勵(lì)與約束機(jī)制的變化

地方治理體系和地方治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十八大以來(lái)，隨著全面深化改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的地方治理體系向現(xiàn)代地方治理體系轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)地方治理模式向現(xiàn)代化的地方治理模式轉(zhuǎn)變?！白鳛楣矙?quán)力代理人，政府官員應(yīng)當(dāng)追求公共利益；但作為理性經(jīng)濟(jì)人，政府官員也在追求私人利益。這兩者之間存在著一系列矛盾，使得政府官員的行為變得非常復(fù)雜”［5］。伴隨地方治理體系和地方治理模式現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，面對(duì)激勵(lì)重心的轉(zhuǎn)變和不斷完善、強(qiáng)化的約束機(jī)制，習(xí)慣了傳統(tǒng)地方治理模式的地方官員絕大部分出現(xiàn)了行政心理的不適，在行政行為上主要表現(xiàn)為創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新動(dòng)力不足、等待和觀望情緒濃厚、不敢擔(dān)責(zé)、消極懈怠、被動(dòng)應(yīng)付、懶政、不作為等問(wèn)題。

（一）從以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心到經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與貫徹執(zhí)行中央政策效果并重

改革開(kāi)放以來(lái)，決定地方官員升遷的主要是任期內(nèi)轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，績(jī)效考核指標(biāo)的可視化強(qiáng)，使得地方官員熟知工作的目的就是要通過(guò)招商引資、政府投資等一切手段在較短時(shí)間內(nèi)提高增長(zhǎng)率，這是導(dǎo)致前些年“數(shù)字出官、官出數(shù)字”的根源。黨的十八以來(lái)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)僅僅是考核地方官員諸多指標(biāo)中的一項(xiàng)，并由之前的注重經(jīng)濟(jì)增速轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅匕l(fā)展質(zhì)量。同時(shí)，地方政府對(duì)中央路線方針政策的貫徹落實(shí)情況也成為考核地方官員的重要核心指標(biāo)之一。

黨的十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)持正確選人用人導(dǎo)向，匡正選人用人風(fēng)氣，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，提拔重用牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”和“四個(gè)自信”、堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威、全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策、忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹浚x優(yōu)配強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子。相比于可視化和易達(dá)性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)增速指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和貫徹執(zhí)行中央政策效果可視化程度較弱，尺度也很大把握，導(dǎo)致地方官員工作目的從之前的清晰變成模糊，導(dǎo)致地方官員的主動(dòng)性大大降低，在目標(biāo)尺度很難把控的情況下，對(duì)地方官員來(lái)說(shuō)最好的辦法是少作為，甚至是不作為。

（二）從重激勵(lì)、輕約束到激勵(lì)與約束并重

傳統(tǒng)地方治理中注重對(duì)地方官員的激勵(lì)，經(jīng)濟(jì)增速快、經(jīng)濟(jì)總量排名靠前的地方官員往往被優(yōu)先提拔的示范效應(yīng)，激勵(lì)著內(nèi)在晉升動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈的地方官員為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而將手中權(quán)力運(yùn)用到極致，而約束機(jī)制的不完備和強(qiáng)度不夠，更是加重了地方官員行為越界、出軌的可能?，F(xiàn)代地方治理中，更加注重對(duì)地方官員行為的激勵(lì)與約束并重。由于約束機(jī)制的不斷完備和強(qiáng)化，之前習(xí)慣了不受約束的使用權(quán)力的地方官員面對(duì)不斷擴(kuò)大的權(quán)限，已經(jīng)沒(méi)有了用權(quán)的沖動(dòng)，導(dǎo)致等待、觀望情緒濃厚和消極懈怠行為呈不斷蔓延之勢(shì)。

（三）從重結(jié)果、輕過(guò)程到過(guò)程和結(jié)果并重

傳統(tǒng)地方治理注重結(jié)果導(dǎo)向，鼓勵(lì)下級(jí)為了實(shí)現(xiàn)上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)使出渾身解數(shù)，“八仙過(guò)海、各顯神通”成為當(dāng)時(shí)地方官員行政行為的真實(shí)寫(xiě)照，而對(duì)行政行為過(guò)程的合規(guī)性、合法性、合道德性過(guò)問(wèn)甚少，導(dǎo)致很多行政行為是通過(guò)不合法甚至是非法手段來(lái)推動(dòng)實(shí)施的。現(xiàn)代地方治理不僅關(guān)注結(jié)果，也注重程序的公平、公正、公開(kāi)和合法合規(guī)，導(dǎo)致習(xí)慣了不拘泥程序以達(dá)到目標(biāo)的地方官員一時(shí)難以適應(yīng)，創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新動(dòng)力不足，不敢擔(dān)責(zé)、創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新動(dòng)力不足等成為一部分地方官員工作上的常態(tài)。

因此，對(duì)于傳統(tǒng)治理向新時(shí)代現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變過(guò)程中地方官員出現(xiàn)的一些怠政、懶政行為，可以從因激勵(lì)和約束機(jī)制轉(zhuǎn)變導(dǎo)致地方官員在心理上一時(shí)難以適應(yīng)來(lái)加以解釋。但這種狀態(tài)不會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)下去，隨著時(shí)間的推移，地方官員將逐漸意識(shí)到現(xiàn)有的激勵(lì)和約束機(jī)制是常態(tài)并的將長(zhǎng)期持續(xù)下去，他們的行政心理的自我調(diào)適過(guò)程也將隨之結(jié)束，地方行政官員的行為也將逐步趨于常態(tài)。同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到，一方面，正如同傳統(tǒng)治理時(shí)期的地方官員的激勵(lì)和約束機(jī)制是特定時(shí)期的產(chǎn)物，傳統(tǒng)治理時(shí)期的地方官員的行政行為也不屬于常態(tài)，是特定時(shí)期的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求和地方官員的晉升動(dòng)機(jī)相互驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，我們不能也不應(yīng)該期待現(xiàn)有的地方官員行為再回到之前的非常態(tài)階段。另一方面，地方官員的自我心理調(diào)適對(duì)其行政行為的改變固然重要，但也離不開(kāi)建立平衡的激勵(lì)與約束機(jī)制的推動(dòng)。

四、推動(dòng)新時(shí)代地方官員激勵(lì)與約束機(jī)制的平衡與完善

“十八大以后干部考核選拔機(jī)制的變化，顯著受政府行動(dòng)目標(biāo)變化的影響。經(jīng)歷了三十多年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展之后，中國(guó)進(jìn)入發(fā)展的‘新時(shí)期’‘新常態(tài)’，而新時(shí)期的發(fā)展理念是‘創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享’。新的發(fā)展理念和發(fā)展目標(biāo)決定了干部的行為也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。在新時(shí)期，地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率不再是唯一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，‘可持續(xù)發(fā)展’與‘環(huán)境保護(hù)’的重要性提高”［6］。地方官員是黨和國(guó)家路線、方針、政策的執(zhí)行者，地方官員的行為選擇關(guān)系到黨和國(guó)家政策的能否得到有效落實(shí)和地方治理的穩(wěn)定，推動(dòng)新時(shí)代地方官員激勵(lì)與約束機(jī)制的平衡與完善，是確保新時(shí)代地方官員敢于擔(dān)當(dāng)和有所作為的有效路徑。

（一）強(qiáng)化中央權(quán)威，繼續(xù)完善和強(qiáng)化對(duì)地方官員約束機(jī)制，推動(dòng)權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范和行政效率不斷提升

“在中國(guó)的改革過(guò)程中，中央領(lǐng)袖始終操控著整個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程，對(duì)地方官員的行為進(jìn)行獎(jiǎng)懲。中央政府有足夠權(quán)威去推行自己的政策，制定游戲的規(guī)則。沒(méi)有這樣一個(gè)強(qiáng)有力的中央控制，改革放權(quán)過(guò)程中……各地的地方主義傾向?qū)?huì)大增，而這僅靠經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策是很難制約的?！保?］16公職人員行使著國(guó)家公權(quán)力，權(quán)力使用不當(dāng)會(huì)對(duì)國(guó)家、公民和社會(huì)構(gòu)成重大危害，構(gòu)建嚴(yán)格完備地對(duì)政府及其公職人員的約束機(jī)制是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要方面，也是提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的制度保障。當(dāng)前，我國(guó)政府治理正從傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變，對(duì)地方政府及其公職人員約束機(jī)制的不斷完善和約束程度的不斷強(qiáng)化，必然會(huì)對(duì)地方公職人員的行政心理和行政行為產(chǎn)生很大沖擊，使得地方政府公職人員一時(shí)間難以適應(yīng)，出現(xiàn)了怠政、懶政等消極不作為現(xiàn)象。這種現(xiàn)象從治理體制轉(zhuǎn)變和約束機(jī)制強(qiáng)化的角度來(lái)看，在短期內(nèi)是合理的，隨著地方公職人員對(duì)約束機(jī)制的逐步接受，約束機(jī)制對(duì)地方公職人員的行為規(guī)范和約束成效將逐步顯現(xiàn)，地方公職人員的行政心理和行政行為將會(huì)逐步步入正軌。千萬(wàn)不能因?yàn)榈胤焦毴藛T在行政心理上的不適應(yīng)和在行政行為上發(fā)生的一些變化等短期問(wèn)題，就放慢了約束機(jī)制建設(shè)步伐，弱化了約束程度。

（二）強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，確保地方官員積極性和主動(dòng)性的發(fā)揮

嚴(yán)格約束干部行為和關(guān)心干部，是做好干部工作的兩個(gè)重要方面。習(xí)近平總書(shū)記在2016年1月18日省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆五中全會(huì)精神專題研討班開(kāi)班式上的講話中指出，要把嚴(yán)格管理干部和熱情關(guān)心干部結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)廣大干部心情舒暢、充滿信心，積極作為、敢于擔(dān)當(dāng)。要支持和保護(hù)那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部，最大限度調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，激勵(lì)他們更好帶領(lǐng)群眾干事創(chuàng)業(yè)。黨的十八大以來(lái)，雖然在部分地區(qū)和部分領(lǐng)域的地方官員中出現(xiàn)了消極懈怠、不作為等問(wèn)題和現(xiàn)象，但畢竟是少數(shù)。黨的路線方針和國(guó)家的各項(xiàng)政策的執(zhí)行最終還是要落實(shí)到地方和基層，最終還是要細(xì)化到地方官員個(gè)體，為此，在不斷強(qiáng)化對(duì)地方官員約束的同時(shí)，也要不斷強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，要從加快推動(dòng)實(shí)施公務(wù)員職務(wù)和級(jí)別并行的制度，保障公職人員的正常的工資、獎(jiǎng)金、福利待遇的發(fā)放和定期增長(zhǎng)機(jī)制，加大對(duì)基層公職人員的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的供給，加大從基層選拔工資人員的力度等方面確保地方官員的合法權(quán)益得到有效保障，從而推動(dòng)地方官員主動(dòng)性、積極性的發(fā)揮。同時(shí)，要注意，容錯(cuò)不是縱容錯(cuò)誤，容錯(cuò)的目的是給那些想干事、能干事、能干成事的地方官員更多的機(jī)會(huì)和空間，最終目的還是要激發(fā)地方官員的擔(dān)當(dāng)和作為。

（三）建立約束機(jī)制與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，嚴(yán)明紀(jì)律是紅線、法律是底線、道德是防線

地方官員在日常工作中，只要干事，就可能會(huì)犯錯(cuò)，而犯了錯(cuò)誤肯定會(huì)受到相關(guān)行為約束機(jī)制的處理。但是我們?cè)谔幚砉ぷ髦蟹噶隋e(cuò)誤的官員時(shí)，如果對(duì)地方官員工作錯(cuò)誤產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)、原因等主客觀情況不聞不問(wèn)，就按照規(guī)定來(lái)進(jìn)行一刀切處理，必將大大降低地方官員工作的主動(dòng)性和積極性，對(duì)其今后的行為預(yù)期產(chǎn)生很大的消極影響。對(duì)此，針對(duì)干部在工作中出現(xiàn)的問(wèn)題和所犯的錯(cuò)誤，我們必須要建立約束與容錯(cuò)糾錯(cuò)相兼容的機(jī)制，對(duì)于有意違反黨紀(jì)政紀(jì)紅線的，要嚴(yán)肅處理；對(duì)于觸碰黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的，要嚴(yán)格按照司法途徑追究責(zé)任；對(duì)于突破道德防線的，要嚴(yán)厲批評(píng)和認(rèn)真說(shuō)服教育，造成惡劣影響和后果的，要堅(jiān)決予以降級(jí)或者撤職。

近期，為進(jìn)一步建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，提出了堅(jiān)持三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)，即“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。”［7］堅(jiān)決打擊不擔(dān)當(dāng)、不作為的現(xiàn)象，通過(guò)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建立和完善，激發(fā)不敢擔(dān)當(dāng)、不敢作為的地方官員放下心中的包袱，敢于擔(dān)當(dāng)、敢于作為。

（四）著力增強(qiáng)地方官員適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的本領(lǐng)和能力，為地方官員的擔(dān)當(dāng)做好準(zhǔn)備

習(xí)近平總書(shū)記一直將德才兼?zhèn)渥鳛楹酶刹康臉?biāo)準(zhǔn)，具體表現(xiàn)為“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”。其中，敢于擔(dān)當(dāng)是指黨的干部面對(duì)大是大非問(wèn)題敢于亮劍，面對(duì)矛盾困難敢于迎難而上，面對(duì)危機(jī)敢于挺身而出，面對(duì)失誤敢于承擔(dān)責(zé)任，面對(duì)歪風(fēng)邪氣敢于斗爭(zhēng)。堅(jiān)持原則、敢于擔(dān)當(dāng)是黨的干部必須具備的基本素質(zhì)。地方官員的怠政、懶政行為，除了與心理和意識(shí)問(wèn)題有關(guān)外，在很大程度上也與官員的工作能力薄弱有關(guān)，有些干部想干事，但礙于能力上的短板，往往干不成事。因此，在強(qiáng)化對(duì)地方官員約束的同時(shí)，也要注意通過(guò)對(duì)地方官員的能力培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉的強(qiáng)化，來(lái)增強(qiáng)地方干部適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的本領(lǐng)和能力，激發(fā)地方官員敢于擔(dān)當(dāng)、勇于作為的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。

五、結(jié) 論

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)我們的廣大黨員干部一定要敢于擔(dān)當(dāng)，要為擔(dān)當(dāng)者鼓勁、為干事者撐腰。重實(shí)干、重?fù)?dān)當(dāng)、重實(shí)績(jī)，已經(jīng)成為新時(shí)代新時(shí)期選人用人主要導(dǎo)向。地方治理、黨的路線、方針和國(guó)家政策的執(zhí)行，需要地方官員干預(yù)擔(dān)當(dāng)、勇于作為。針對(duì)當(dāng)前地方官員中出現(xiàn)的缺乏擔(dān)當(dāng)、不敢作為的現(xiàn)象，既要正視問(wèn)題的嚴(yán)重性，也不能太過(guò)于擔(dān)憂，更不能就此放松已經(jīng)建立的約束機(jī)制和放緩后續(xù)約束機(jī)制的出臺(tái)進(jìn)度，新時(shí)代新時(shí)期對(duì)地方官員的約束是常態(tài)。在地方官員對(duì)新時(shí)代新時(shí)期的約束機(jī)制逐步適應(yīng)的同時(shí)，通過(guò)推動(dòng)激勵(lì)機(jī)制的不斷完善和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建設(shè)，地方官員將會(huì)更加敢于擔(dān)當(dāng)、勇于作為。