倪羌莉

（中共南通市委黨校，江蘇 南通 226007）

黨的十九大報告中明確提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，這一概念是繼2003年十六屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，2012年十八大報告提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”之后，首次在中央文件中對如何處理城鄉(xiāng)關(guān)系作出的新表述。從實現(xiàn)主體上來看，相比“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”中強調(diào)政府的作用，“城鄉(xiāng)融合”更注重實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合主體的多元化；從實現(xiàn)路徑上來看，相比“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的靜態(tài)目標導向，“城鄉(xiāng)融合”更注重動態(tài)的、互動的、共享的實現(xiàn)途徑。綜合來看，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”既與以往的中央政策一脈相承，又體現(xiàn)了新的階段特征和要求。

從當前來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分問題最為突出。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化已成為“四化”同步及全面建成小康社會最大的短板。利用“城鄉(xiāng)融合”新途徑正是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之意。城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、文化生活、空間景觀等多方面內(nèi)容。從現(xiàn)實來看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展當務之急是要能深層次促進“人、地、錢”之間的融合發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)人員的雙向流動是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實質(zhì)

黨的十九大報告提出發(fā)展要堅持以人民為中心。人是構(gòu)成社會的基本要素，也是社會活動的基本單位。人與人之間的互動互通才能產(chǎn)生火花，形成文化，打破束縛，推動發(fā)展。城鄉(xiāng)之間，市民可以回鄉(xiāng)宜居宜業(yè)，農(nóng)民可以進城務工定居，這樣的融合，才能夠真正打破城鄉(xiāng)壁壘，形成積極的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。但是源于城鄉(xiāng)二元體制的束縛和影響，當前城鄉(xiāng)人員的雙向流動存在兩大問題。一是農(nóng)民工融入城市的意愿低。人是城鄉(xiāng)之間最重要最關(guān)鍵的要素。但是受制于體制機制，農(nóng)村人口與人才長期都是單向流動，農(nóng)村人才相對匱乏，農(nóng)村人口以“386199”部隊（婦女、孩子和老人）為主，這些基本上已達成共識，《十八大以來重要文獻選編》中的“誰來種地”也反映了總對農(nóng)村人員流失的關(guān)注。我們還應該看到雖然大量的農(nóng)民進城務工，但是真正愿意留在城市的農(nóng)民工卻不多［1］。中國社科院發(fā)布的一項“中西部農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移意愿分布”調(diào)查顯示，“很想”只占到11.83%，約一半農(nóng)民工不想進城［2］。而這一現(xiàn)象早在2010年《半月談》第24期“‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’光環(huán)不再，城鎮(zhèn)化如何前行”展開的調(diào)查數(shù)據(jù)中已有表現(xiàn)［3］。為什么會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象？除了城市房價高、物價貴、就醫(yī)入學難等生活成本問題外，國家發(fā)改委規(guī)劃司相關(guān)負責人員就此接受采訪時指出：目前農(nóng)民實際進城落戶進程不及社會預期，最重要的一個方面就是農(nóng)民難以舍棄依附在農(nóng)村土地上的各種權(quán)利。二是市民融進農(nóng)村的難度大。城鄉(xiāng)之間的鴻溝同時也阻礙了城市人口向農(nóng)村的遷移。當然這在一定程度上形成了對農(nóng)民的保護，防止外來人員或資本對農(nóng)民利益肆虐的侵蝕侵占。但是這也使得城市人才難以深入融入農(nóng)村，促進農(nóng)村發(fā)展。再加上我們長期實行的戶籍制度劃分，將農(nóng)民作為身份而非職業(yè)的做法，影響深遠，使得長期以來大家對農(nóng)民的社會地位和評價不是很高，“跳出農(nóng)門”的傳統(tǒng)教育也深入人心，更是使得很多人對進入農(nóng)村，成為職業(yè)農(nóng)民望而卻步。

二、實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地的同權(quán)同價是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎

土地是人類一切活動的載體，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎。但是源于我國現(xiàn)行的土地制度，國有土地和農(nóng)村集體土地之間的不同價不同權(quán)一直是大家關(guān)注的焦點。農(nóng)村集體土地必須經(jīng)過土地一級市場轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋夭拍苓M入土地二級市場進行建設開發(fā)。在此過程中，農(nóng)民往往會因相對較低的征地補償而不滿，甚至造成群體性事件。農(nóng)村集體的利益也會受到一定損失。如何縮小兩種土地之間的權(quán)利差距，黨的十七屆三中全會首次提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場后，黨的十八屆三中全會重申了這項改革，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地享有同等權(quán)利。在2017年9月份，國土資源部確定了北京、上海、沈陽等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房的試點。這些政策措施中，尤其是“經(jīng)營性建設用地”到“集體建設用地”的變化，更是反映了改革的力度在進一步加大，國有土地和農(nóng)村集體土地權(quán)利之間的鴻溝在逐步彌補，這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要基礎。

但是，從現(xiàn)實來看，農(nóng)村集體建設用地與國有土地權(quán)利之間的融合還存在以下問題：一是農(nóng)村集體建設用地面積和區(qū)位不得兩全其美，集體建設用地雖能同權(quán)，但收益難以顯現(xiàn)。經(jīng)過多年來的城鎮(zhèn)化進程以及城市擴張，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，城市近郊，區(qū)域位置優(yōu)的農(nóng)村集體土地基本上已經(jīng)被征收征用，留下的集體建設用地尤其是集體經(jīng)營性建設用地已經(jīng)所剩無幾了。即使是在統(tǒng)一的建設用地市場下，這些村集體也難以通過集體土地來獲取收益。而經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，且距離主城區(qū)較遠的農(nóng)村，雖然還留存集體土地，但是這些土地的升值和增值空間極其有限，市場需求少，更是難以入市。二是“租售同權(quán)”尚未完全實現(xiàn)。從當前來看，農(nóng)村集體建設用地上的租賃住房要能夠?qū)崿F(xiàn)市場價值，拉近與國有土地權(quán)利的距離，最根本的還是附著在住房上的權(quán)利要保持一致。在當前戶籍、入學教育等制度的制衡下，一般購買國有土地上的商品房意味著能夠入戶，享受當?shù)氐尼t(yī)保社保，能夠解決子女入學受教育等難題。購買農(nóng)村集體建設用地上的商品房能否取得同等的權(quán)利，如何進行這方面的創(chuàng)新與突破，這涉及法律、制度政策、社會輿論等多方面的問題。三是“小產(chǎn)權(quán)房”難以轉(zhuǎn)正，歷史遺留問題仍待解決［4］。小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設的房屋，其權(quán)利與國有土地上的商品房存在極大差異。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)“地與地”的融合，“小產(chǎn)權(quán)房”是不得不正視的問題。從現(xiàn)狀來看，2014年《南方都市報》報道“小產(chǎn)權(quán)房面積已逾66億平方米，有超過8 000多萬居住者，盡管不合規(guī)，但卻屢禁不止［5］”。國土資源部對小產(chǎn)權(quán)房從未松開，同意轉(zhuǎn)正，而多年以來，國家層面也遲遲沒有形成系統(tǒng)的頂層改革設計去破解這一難題。城鄉(xiāng)建設用地的同權(quán)同價任重而道遠。

三、資金合理回流農(nóng)村是城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢

錢泛指資金和資本。在市場經(jīng)濟條件下，資金或資本必然向利潤高的行業(yè)領(lǐng)域。而農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)部門相比，機會成本高，收益見效慢，利潤空間薄，資本逐利本質(zhì)必然要流向二、三產(chǎn)業(yè)。此外，城鄉(xiāng)金融資本市場存在較大藩籬，一直以來金融服務機構(gòu)網(wǎng)點在農(nóng)村就相對較少，相關(guān)的金融服務很少，農(nóng)村資金基本處于凈流出的狀態(tài)。再加上現(xiàn)行土地制度存在的不足，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款尚在探索試點，導致農(nóng)村金融資本市場發(fā)展尚難全面推進，農(nóng)村資金單向流動嚴重，城市資本適度合理進入農(nóng)村土地市場的機制也尚未健全。

但是，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意味著在城鄉(xiāng)關(guān)系格局中，鄉(xiāng)村地位和作用也將會出現(xiàn)深刻的戰(zhàn)略性調(diào)整。在“三次產(chǎn)業(yè)”分布中，農(nóng)業(yè)的基礎性地位將會越來越得到重視。農(nóng)村農(nóng)業(yè)將不再意味著城市工業(yè)“反哺”對象，而能夠成為經(jīng)濟發(fā)展的新動力，成為城鄉(xiāng)發(fā)展中的平等主體之一。這樣的轉(zhuǎn)變也必然會吸引到資金、資本要素流向農(nóng)村。當然，這也需要“更好發(fā)揮政府作用”，健全農(nóng)村金融體系，加快形成財政優(yōu)先保障，引導社會各界積極參與，形成多元資本資金投入格局?？梢钥闯鲈谑袌龊驼p重推進下，資金合理回流農(nóng)村是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢。

四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議

2018年中央一號文件“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施”意見中明確提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。對于以上現(xiàn)存的問題，解決的方法是通過健全體制機制和政策體系以實現(xiàn)“人”“地”“錢”融合發(fā)展。譬如重慶的地票制度就是為了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，探索解決農(nóng)村集體建設用地入市難題［6］。結(jié)合現(xiàn)狀與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，筆者還提出以下建議。

（一）城鎮(zhèn)化與“逆城鎮(zhèn)化”相得益彰，健全城鄉(xiāng)人員互動機制

在2018年的兩會上，習近平總書記的“逆城鎮(zhèn)化”思考，為城鎮(zhèn)化建設開啟了新思路。一方面要推進新型城鎮(zhèn)化，重點是農(nóng)民工市民化問題。另一方面，也要重視城鎮(zhèn)化過程中“空心化”“老齡化”，城市居民融進難的問題。正如上文所言，在當前出現(xiàn)了農(nóng)民工不愿意進城，市民怯于下鄉(xiāng)的現(xiàn)象。因此，有一部分人認為當前的融合發(fā)展時機尚未成熟，城鎮(zhèn)化的推進難度較大，從而對改革、創(chuàng)新產(chǎn)生畏懼。對此，應該為愿意進城，愿意下鄉(xiāng)的農(nóng)民和市民提供有利的制度政策條件，健全城鄉(xiāng)人員互動機制，實現(xiàn)“人和人”之間的融合。

一是要創(chuàng)新農(nóng)村承包地和宅基地依法自愿有償退出機制。農(nóng)民工市民化的過程，不可能一蹴而就，其中涉及農(nóng)民分配的農(nóng)村承包地與宅基地。當前，最關(guān)鍵的是建立承包地、宅基地依法自愿有償退出機制。目前，一些地區(qū)已經(jīng)開始推進這項改革，從實際來看，一方面要以土地確權(quán)工作為基礎，在退出機制中明確權(quán)屬，確定合理的標準，完善配套政策。另一方面，要構(gòu)建合理的農(nóng)村承包地、宅基地退出監(jiān)管機制，實現(xiàn)土地的集約化效益。對于農(nóng)民工群體中的新生態(tài)農(nóng)民工，比例逐步增多，他們?nèi)谌氤鞘械脑竿麖娏?，相關(guān)決策者應該重點關(guān)注，重視他們物質(zhì)與精神雙重需求，在政策和制度上多加完善，提供條件保證，確保他們早入融入城市，成為新成員。

二是要建立健全農(nóng)村人才引進和培育機制。鄉(xiāng)村振興需要廣大人才，已經(jīng)顯得越來越重要和迫切。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也強調(diào)，“要把人力資本開發(fā)放在首要位置，暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道，造就更多鄉(xiāng)土人才，聚天下人才而用之?！辈⑻岢隽艘把芯恐贫ü芾磙k法，允許符合要求的公職人員回鄉(xiāng)任職”“全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，完善配套政策體系”等一系列人才引進和培育機制。在落實這些實施意見的同時，我們認為一方面應加大宣傳引導，強化農(nóng)民職業(yè)屬性，營造尊重農(nóng)民，尚農(nóng)樂耕的社會氛圍，另一方面也要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要讓進入農(nóng)村的人才也能合理、公平、公正地享有集體收益。

（二）深化土地制度改革宜早不宜遲，相關(guān)法律修改要跟上

城鄉(xiāng)土地之間棘手的“小產(chǎn)權(quán)房”問題早已存在，但是基于體制機制遲遲未能解決。我們必須客觀面對，抓住實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時機，盡早解決，避免積重難返。此次鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見中提到“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，因此能否結(jié)合各地實際，通過彌補相關(guān)手續(xù)，深化土地制度改革，讓歷史存留的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變身份是值得研究和探索的。

對于農(nóng)村集體建設用地還要深挖潛力，制定利用方案，進一步盤活資產(chǎn)資源，強化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建設，并同步推進戶籍、教育等相關(guān)改革創(chuàng)新，從而能夠真正健全農(nóng)村集體建設用地市場，發(fā)揮效益。

此外，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展推進，某些有關(guān)城鄉(xiāng)土地之間的政策與現(xiàn)行法律之間的沖突已顯而易見。比如《土地管理法》明確規(guī)定國家建設用地必須是國有土地。因此，為了更好地促進“地和地”之間的融合，按照現(xiàn)實的做法和政策的出臺，相關(guān)法律的修改已是箭在弦上，不得不發(fā)。

（三）堅持市場配置基礎，暢通城鄉(xiāng)資本流動

在財政資金的引導作用下，顯然會帶動更多的金融和社會資本投向鄉(xiāng)村振興。但是，高度靈活的資本僅僅依靠政府配置，其效率不高也不長久。城鄉(xiāng)融合中應堅持市場配置資金資本，消除障礙，暢通城鄉(xiāng)資本流動。具體來看，一是破除資本流動的行政壁壘，完善各金融服務網(wǎng)點，堅持城鄉(xiāng)融合市場建設理念。二是繼續(xù)穩(wěn)健開展農(nóng)地金融制度改革，發(fā)揮土地的資產(chǎn)功能，激活農(nóng)地潛在資本價值。同時，對相關(guān)法律應適時進行修改和廢止，從而有利于改革發(fā)展。三是進一步放開投融資等領(lǐng)域的限制，完善政策配套，鼓勵引導工商資本參與鄉(xiāng)村振興建設，活躍農(nóng)村金融資本市場，為農(nóng)村地區(qū)的市場培育奠定制度基礎。