程克元

（上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

一、上海市垃圾分類的基本背景與宏觀舉措

（一）上海市當(dāng)前的垃圾處理狀況

上海市作為國(guó)際化大都市，秉承開放多元的海派文化，作為“新經(jīng)濟(jì)”城市的代表，樹立起了中國(guó)城市文明的標(biāo)桿形象，其發(fā)展模式為國(guó)內(nèi)眾多城市所效仿。但上海城市系統(tǒng)的建制也非盡善盡美，固體廢棄物污染就是威脅上海可持續(xù)發(fā)展的典型問題，而這其實(shí)也是中國(guó)乃至整個(gè)世界的城市聚落文明的共性問題，其在上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)尤為突顯。

上海城市固體廢棄物污染一方面可歸咎于高消費(fèi)、高廢棄的現(xiàn)代城市生活方式。城市的發(fā)展與消費(fèi)主義的興起相伴相隨，在消費(fèi)經(jīng)濟(jì)觀念橫行的今天，廢棄物的體量呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)。在城市生活垃圾的回收處理上，由于上海長(zhǎng)期以來實(shí)行異地（在城市周邊）填埋為主的粗放處理模式，時(shí)至今日，上海周邊的垃圾填埋場(chǎng)已基本處于飽和或超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)①；在寸土寸金的上海，極高的用地成本之下，填埋地已無擴(kuò)張的余地。此外，填埋地的環(huán)城布局導(dǎo)致上海已然呈現(xiàn)“垃圾圍城”的態(tài)勢(shì)，環(huán)境污染具有高度的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，填埋物污染的擴(kuò)散也使上海的其他環(huán)境要素的污染形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。以水污染為例，上海外圍的垃圾填埋場(chǎng)形成了一圈封閉的垃圾填埋帶，滲漏的填埋物切割了上海大部分地下徑流；2018年的上海市水質(zhì)檢測(cè)數(shù)據(jù)表明，全市主要河流斷面水環(huán)境功能區(qū)約有40%不達(dá)標(biāo)，劣V類水質(zhì)斷面占比達(dá)到18.1%。

（二）上海市垃圾分類政策的演進(jìn)與成效

上海對(duì)城市生活垃圾的投放管理始于20世紀(jì)80年代的垃圾袋裝化收集制度，其主要目的是讓市民養(yǎng)成集中定點(diǎn)投放垃圾的習(xí)慣，但對(duì)于垃圾分類回收則關(guān)注較少。1995年，上海開始實(shí)行“有機(jī)—無機(jī)”的垃圾二分制，同時(shí)將廢玻璃和以廢舊電池為代表的電子類垃圾單獨(dú)回收。2000年，國(guó)務(wù)院建設(shè)部確定上海為全國(guó)城市生活垃圾分類試點(diǎn)的第一批城市之一，垃圾分類自此被正式納入上海環(huán)保三年行動(dòng)規(guī)劃。試點(diǎn)之初，上海采用“有機(jī)—無機(jī)—有害—可回收”四分模式，主要在市中心的居民小區(qū)和公共場(chǎng)所（如車站、公園、商場(chǎng)等）中開展垃圾分類活動(dòng)，并在全市推行垃圾分類減量工作。但這一統(tǒng)一化的垃圾分類方案并沒有取得理想的效果。2002年，上海開始嘗試差異化的“一市兩制”模式：在垃圾焚燒廠的服務(wù)范圍內(nèi)，將垃圾分為“可焚燒—不可焚燒—廢玻璃—有害”四種；在其他區(qū)域則實(shí)行“可堆肥—不可堆肥—廢玻璃—有害”的四分方式。2007年，上海又改回了統(tǒng)一的“可回收物—廚余其他—廢玻璃—有害”四個(gè)類別。在2010年上海世博會(huì)上，臺(tái)北市的“無限寬帶城市與城市垃圾處理”項(xiàng)目被評(píng)為“世博會(huì)城市最佳實(shí)踐區(qū)”，引發(fā)人們對(duì)城市循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重視。上海市很快將臺(tái)北市的經(jīng)驗(yàn)引入，改用“干垃圾—濕垃圾—可回收—有害”垃圾四分制。隨后，上海于2011年在居民社區(qū)確定了更為靈活的“2+X”的分類模式：各區(qū)以“干—濕”垃圾二分制為基礎(chǔ)，根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件來添加其他類別。2014年2月，上海市政府第39次常務(wù)會(huì)議審議通過了《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》，并于當(dāng)年5月正式實(shí)施。該辦法從三方面比較系統(tǒng)地確立了上海垃圾分類的工作框架：第一，對(duì)城市生活垃圾分類減量工作的政府職能部門結(jié)構(gòu)和基層部門的管理職責(zé)予以明確；第二，總結(jié)前期垃圾分類回收的經(jīng)驗(yàn)，確定垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的操作細(xì)則；第三，激勵(lì)與懲罰約束并舉，積極引導(dǎo)公眾養(yǎng)成良好的垃圾分類投放習(xí)慣[1]。這標(biāo)志著上海垃圾分類政策框架初步形成，這一工作框架也一直沿用至今。

整體上看，上海市領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)本市生活垃圾處理日趨重視②，近年來，相關(guān)規(guī)范性文件更是頻頻出臺(tái)，如僅在2018年，上海就發(fā)布了《關(guān)于建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實(shí)施方案》《上海市生活垃圾全程分類體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》《上海市家用分類垃圾桶技術(shù)規(guī)范（試行）》和《上海市家用分類垃圾袋技術(shù)規(guī)范（試行）》等規(guī)范，明確提出建立全程（投放—收集—運(yùn)輸—處理）分類的城市生活垃圾處理體系，并于2020年實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾分類覆蓋全市的目標(biāo)。在2019年1月初，上海市十五屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議分組審議了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例（草案）》，著力將垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)再細(xì)化，并啟動(dòng)主要針對(duì)中小學(xué)生的校園垃圾分類教育。

這些措施為垃圾分類的實(shí)行創(chuàng)造了有利的軟、硬件基礎(chǔ)。依據(jù)新的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，市內(nèi)沿街廢棄物回收箱的標(biāo)識(shí)已經(jīng)更新至4萬余個(gè)，3 050個(gè)社區(qū)的定時(shí)、定點(diǎn)廢棄物回收站改造業(yè)已完成。生活垃圾的運(yùn)輸狀況也有很大的改觀，針對(duì)上海城市生活垃圾中濕垃圾占比例高的特點(diǎn)，專門配備了537輛濕垃圾回收車；對(duì)體量小、危害大的有毒有害垃圾，設(shè)置了14輛有毒有害垃圾收運(yùn)車輛，并建設(shè)了48個(gè)垃圾中轉(zhuǎn)站。此外，上海致力于垃圾分類政策向互聯(lián)網(wǎng)的滲透，如在2016年創(chuàng)建的“上海綠色賬戶”微信公眾號(hào)[2]，集綠色積分的查詢、兌換、垃圾分類知識(shí)的普及教育于一身，同時(shí)與居民日常高頻使用的微信手機(jī)應(yīng)用高度關(guān)聯(lián)，極大地促進(jìn)了分類政策的推廣。

二、上海市長(zhǎng)寧區(qū)及新安公寓社區(qū)的垃圾分類政策

（一）上海市長(zhǎng)寧區(qū)垃圾分類政策實(shí)施概況

為配套《上海市生活垃圾全程分類體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》的實(shí)施，2018年長(zhǎng)寧區(qū)也制定了本區(qū)三年垃圾分類行動(dòng)計(jì)劃：①在2018年完成對(duì)全區(qū)907個(gè)有條件建設(shè)專門分類垃圾收集箱房的社區(qū)完成標(biāo)準(zhǔn)化硬件設(shè)施的改造建設(shè)。將垃圾分類達(dá)標(biāo)的社區(qū)提升至404個(gè)，達(dá)到全區(qū)社區(qū)總數(shù)的55.6%。②2019年要實(shí)現(xiàn)全區(qū)各社區(qū)垃圾分類投放達(dá)標(biāo)，并要求垃圾分類示范街鎮(zhèn)達(dá)到50%；此外，全區(qū)770個(gè)單位生活垃圾收集點(diǎn)的定時(shí)分類收集全面覆蓋。③到2020年，預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)90%以上的社區(qū)實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類達(dá)標(biāo)，達(dá)標(biāo)社區(qū)將擴(kuò)展至672個(gè)，完成全區(qū)各街鎮(zhèn)垃圾分類示范街鎮(zhèn)創(chuàng)建工作[3]。

在不同社區(qū)的垃圾分類政策上，長(zhǎng)寧區(qū)在結(jié)合“三年規(guī)劃”的基礎(chǔ)之上，采用了“一小區(qū)一策”的方略：①對(duì)售后公房③，直接由區(qū)政府負(fù)責(zé)四分類標(biāo)準(zhǔn)化改造；②對(duì)商品房，則主要通過政府引導(dǎo)的方式推動(dòng)社區(qū)自主改建；③對(duì)少部分老舊、空間有限或者較為開放的社區(qū)（如長(zhǎng)寧區(qū)武夷路70弄的老式開放弄堂），以及分布較為集中的商鋪（長(zhǎng)寧區(qū)定西路的商鋪區(qū)），考慮到它們?cè)O(shè)置專用垃圾分類箱房的空間不足，所以長(zhǎng)寧區(qū)街道辦分派了專門的環(huán)衛(wèi)人員上門收運(yùn)，使垃圾分類政策更全面地覆蓋。

長(zhǎng)寧區(qū)政府采取了委托第三方的方式開展分類垃圾的收運(yùn)業(yè)務(wù)。為保障分類垃圾的分類清運(yùn)，采用了“以桶換桶”的收運(yùn)方式，并且每次回收都會(huì)對(duì)垃圾的類型、數(shù)量、清運(yùn)時(shí)間等信息進(jìn)行詳細(xì)的臺(tái)賬記錄。在2018年，全區(qū)已配有各類的垃圾清運(yùn)車共計(jì)二百多輛。各類垃圾的收運(yùn)方面：①干、濕垃圾實(shí)行“日產(chǎn)日清”，收運(yùn)車次較多；②針對(duì)可回收垃圾，新建了新錦華可回收物分揀中心進(jìn)行專門回收，具體包括定時(shí)回收和按需回收兩種工作模式；③對(duì)有毒有害垃圾，長(zhǎng)寧區(qū)專門建設(shè)了占地三百余平方米有毒有害垃圾分揀、中轉(zhuǎn)貯存站點(diǎn)[4]，由于其日產(chǎn)生量相對(duì)較少，因此沒有采用“日產(chǎn)日清”的回收方式，而是實(shí)行相對(duì)集中的預(yù)約回收制，具體來說：首先是經(jīng)由社區(qū)告知所在街道辦，再由各街道辦逐級(jí)上報(bào)至區(qū)級(jí)政府部門，之后由區(qū)級(jí)政府部門委托本地的東聯(lián)、高潔、西聯(lián)等第三方環(huán)衛(wèi)公司到社區(qū)回收，之后回運(yùn)至有毒有害垃圾處理站點(diǎn)進(jìn)行細(xì)分揀和無害化處理。

在開展垃圾分類基礎(chǔ)硬件設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，垃圾分類的社會(huì)教育工作也在著力推行。由于低齡孩童的行為可塑性大、代表著社會(huì)的未來面貌，對(duì)他們的垃圾分類教育能起到更好的效果、更具長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。長(zhǎng)寧區(qū)在中小幼各年級(jí)開展了“垃圾分類進(jìn)校園”的宣傳教育活動(dòng)，整個(gè)活動(dòng)分為三個(gè)階段：①在第一階段，一是對(duì)垃圾分類活動(dòng)的內(nèi)容宣傳。為此，長(zhǎng)寧區(qū)少年科技指導(dǎo)站根據(jù)《上海市生活垃圾全程分類宣傳指導(dǎo)手冊(cè)》新修訂了《長(zhǎng)寧區(qū)學(xué)校生活垃圾分類宣傳手冊(cè)》，并結(jié)合小學(xué)和中學(xué)兩個(gè)年齡段學(xué)生的不同認(rèn)知能力，分別編制了小學(xué)版和中學(xué)版，并于學(xué)生入學(xué)時(shí)一并發(fā)放。其二，是對(duì)負(fù)責(zé)垃圾分類教育工作的教師進(jìn)行了專題知識(shí)的培訓(xùn)。②第二階段是活動(dòng)的實(shí)際開展。一是將垃圾分類教育納入到正式課程的范圍內(nèi)，二是組織由學(xué)生親身參與垃圾分類體驗(yàn)活動(dòng)，包括“節(jié)能減排垃圾分類網(wǎng)上行”答題活動(dòng)、垃圾分類海報(bào)設(shè)計(jì)大賽、“變廢為寶”DIY創(chuàng)意作品評(píng)比大賽和以高中生志愿者主體的垃圾分類宣傳進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，充分激發(fā)了在校師生的環(huán)保熱情與力量。③第三階段是活動(dòng)的總結(jié)。一方面，中小幼教職工、高校教授和環(huán)保組織代表就垃圾分類課程、活動(dòng)展開研討、梳理經(jīng)驗(yàn)，另一方面，向中小學(xué)生發(fā)起垃圾分類主題征文活動(dòng)，分享交流心得體會(huì)。

長(zhǎng)寧區(qū)還確立了縱橫交織的多元監(jiān)督體系。一是社區(qū)群眾的監(jiān)督。居民可通過寫建議書、撥打12319城建熱線投訴舉報(bào)等等渠道反映不當(dāng)?shù)睦诸愋袨?、提出意見。二是來自政府官方的監(jiān)督。上海確立了市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)監(jiān)督檢查機(jī)制。如長(zhǎng)寧區(qū)委在2018年11月召開的垃圾分類減量工作專項(xiàng)監(jiān)督動(dòng)員部署會(huì)上，公布了分類減量專項(xiàng)民主監(jiān)督工作小組名單，部署了對(duì)垃圾分類減量工作專項(xiàng)監(jiān)督方案[5]。三是來自第三方環(huán)保企業(yè)、組織的專業(yè)監(jiān)督。長(zhǎng)寧區(qū)政府在招標(biāo)篩選后通過委托、授權(quán)等方式，與環(huán)保企業(yè)、組織展開了密切的合作，比如，長(zhǎng)寧區(qū)市容局就委托了第三方環(huán)保單位對(duì)垃圾分類實(shí)施進(jìn)行不定期巡查，并對(duì)基層不當(dāng)?shù)睦诸愋袨橛枰灾笇?dǎo)。四是來自物業(yè)公司、基層自治組織的監(jiān)督。他們比專業(yè)環(huán)保人員、政府人員更為頻繁地接觸公眾，易于開展日?；谋O(jiān)督；而且由于他們更加了解當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的實(shí)地情況，因此，能對(duì)本社區(qū)的垃圾分類提出更為具體化的意見、反映許多上級(jí)部門在制定規(guī)范時(shí)難以考慮到的特殊情況，起到了上、中層管理者與最末端群眾之間的橋梁作用。

（二）新安公寓社區(qū)生活垃圾分類的開展

新安公寓是由長(zhǎng)峰房產(chǎn)開發(fā)公司于1998年開發(fā)的小高層普通住宅，位于天山街道楊宅街道266號(hào)（安順路158弄），地處上海市長(zhǎng)寧區(qū)中偏東部，西北與東華大學(xué)隔街相臨，東靠地鐵3、4號(hào)線，南臨安順路。社區(qū)占地面積達(dá)13 911㎡，建筑面積為36 168㎡，總戶數(shù)為260戶，單棟居民樓高為13層，社區(qū)內(nèi)的綠化率為35%，目前由長(zhǎng)峰物業(yè)公司負(fù)責(zé)日常的物業(yè)管理④。

新安公寓垃圾分類的社區(qū)內(nèi)工作主體除了社區(qū)居民、新安公寓業(yè)主委員會(huì)、新安公寓物業(yè)管理處之外，還有環(huán)保企業(yè)安排的專門的垃圾分類志愿者常駐社區(qū)，組織實(shí)行垃圾分類活動(dòng)；結(jié)合社區(qū)外政府、環(huán)保企業(yè)和組織的不定時(shí)指導(dǎo)、監(jiān)督，形成了社區(qū)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的基本工作格局。

新安公寓生活垃圾分類工作大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段是垃圾分類工作的預(yù)宣傳、教育工作階段，比如在社區(qū)街道旁拉起標(biāo)有“垃圾分類 讓社區(qū)生活更美好”的宣傳橫幅、張貼標(biāo)明即將實(shí)施垃圾分類的政策公告、在單元門上張貼垃圾分類計(jì)劃宣傳頁和普及垃圾分類的知識(shí)。這一階段是為之后實(shí)施分類政策做思想上的準(zhǔn)備。第二階段是日常垃圾分類的正式實(shí)施。自2018年6月1日起，社區(qū)內(nèi)實(shí)行垃圾定時(shí)、定點(diǎn)和分類投放，投放時(shí)間限于每日上午6:30-9:30和下午17:30-20:30。因該社區(qū)面積不大，所以只在社區(qū)南門處設(shè)置了垃圾分類回收站點(diǎn)。由于目前正值社區(qū)垃圾分類初期，完全依靠公民自主分類投放垃圾并不現(xiàn)實(shí)，因此，長(zhǎng)寧區(qū)在各社區(qū)的分類垃圾回收點(diǎn)都安排了垃圾分類環(huán)衛(wèi)志愿者，新安公寓也不例外。他們會(huì)在垃圾投放時(shí)間段內(nèi)職守站點(diǎn)，其兼具社區(qū)垃圾分揀員、垃圾廂房管理員和垃圾分類指導(dǎo)員三種身份，采取“三員合一”的模式[6]，在保證分類工作質(zhì)量同時(shí)，也節(jié)約了人力成本；此外，他們還擔(dān)負(fù)著“綠色賬戶”積分的審核的職責(zé)。

投放站點(diǎn)設(shè)置了四個(gè)類別垃圾投放箱：有害垃圾、濕垃圾、干垃圾和可回收垃圾箱。相較于其他三類垃圾的黑字標(biāo)識(shí)，有害垃圾因其更大的毒害性而被標(biāo)識(shí)為更為顯著的紅色字體。為引導(dǎo)居民準(zhǔn)確投放垃圾，各類垃圾投放口下方用圖文列舉的方式標(biāo)明了各自所接收的具體垃圾類型，涵蓋了大部分居民生活中的常見廢棄物。相應(yīng)地，為配合新垃圾分類箱的使用，原置于社區(qū)內(nèi)北面的舊有垃圾箱于2018年6月1日全部拆除，并在原位上擱置了指示居民前往分類投放點(diǎn)投放的標(biāo)牌。

作為上海垃圾分類的特色制度之一，“綠色賬戶”制度也在新安公寓的垃圾分類工作中得以運(yùn)用?！熬G色賬戶”積分系統(tǒng)由上海市廢棄物管理處發(fā)起，聯(lián)合有關(guān)社會(huì)企業(yè)共同投資建立，由上海惠眾綠色公益發(fā)展促進(jìn)中心負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)?！熬G色賬戶”以戶為單位注冊(cè)，居民可到社區(qū)所在居委會(huì)登記個(gè)人實(shí)名信息，而后會(huì)得到一個(gè)“綠色賬戶”積分磁卡；另外，本社區(qū)居民只能在本社區(qū)辦卡和累積積分。新安公寓的垃圾分類積分刷卡時(shí)間基本與垃圾投放時(shí)間一致，是上午8:30-9:30和下午17:30-18:30。

賬戶中的積分可供居民消費(fèi)。為此，上海市綠化和市容管理局、上海惠眾綠色公益發(fā)展促進(jìn)中心、支付寶、線下實(shí)體店等等企業(yè)合力創(chuàng)建了“綠色賬戶”積分消費(fèi)市場(chǎng)。隨著賬戶系統(tǒng)的發(fā)展，又陸續(xù)有光明集團(tuán)、中國(guó)電信等幾十家大型企業(yè)加入到“綠色賬戶”愛心企業(yè)中，提供可供積分兌換的商品和服務(wù)，比如公園門票、商品打折券等等。

“綠色賬戶”除通過物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)來激勵(lì)居民遵守分類規(guī)則、養(yǎng)成分類習(xí)慣外，還量化了居民的廢棄物拋扔情況，積累了基數(shù)龐大的居民廢棄物拋扔信息數(shù)據(jù)，為分類狀況的統(tǒng)計(jì)、后續(xù)政策的改進(jìn)打下了信息基礎(chǔ)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，“綠色賬戶”只是上海計(jì)劃布局的居民綠色信息檔案中的一環(huán)；可以想見，在該檔案形成后，若將其作為公民獲取某些社會(huì)公共服務(wù)的考核標(biāo)準(zhǔn)，則無疑會(huì)大大利于生態(tài)城市的建設(shè)。

三、新安公寓垃圾分類的推行過程中的實(shí)務(wù)問題與應(yīng)對(duì)

雖然上海的垃圾分類工作已有二十多年，但在起初的二十余年中，無論是上游政策還是中層、基層主體的政策執(zhí)行，都未取得理想的效果；直到近年，在政府和環(huán)保企業(yè)的大力推進(jìn)下，才有明顯的進(jìn)步。垃圾分類回收作為一個(gè)系統(tǒng)性、多環(huán)節(jié)的社會(huì)性環(huán)保工程，其中任何一個(gè)細(xì)小環(huán)節(jié)上的差錯(cuò)都會(huì)導(dǎo)致整體效果大打折扣。因此，對(duì)上游政策的制定、向下傳導(dǎo)以及中、下層的實(shí)施等各環(huán)節(jié)中的細(xì)節(jié)性問題有必要作進(jìn)一步明確和精細(xì)分析。為此，筆者針對(duì)新安公寓在垃圾分類中所暴露出的實(shí)踐性問題這一個(gè)案，嘗試分析并提出應(yīng)對(duì)建議。

（一）新安公寓垃圾分類政策的底層實(shí)施問題與對(duì)策

1.居民逃避垃圾分類

新安公寓實(shí)施垃圾分類后，不少民眾因垃圾分類操作帶來的不便而出現(xiàn)了一些抵觸、逃避垃圾分類的反應(yīng)。筆者在走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，社區(qū)內(nèi)的個(gè)別居民為免于分類，會(huì)將混裝的垃圾帶出社區(qū)后丟入沿街的垃圾箱⑤。而這一問題在社區(qū)外的沿街垃圾箱上得到了印證——筆者在詢問街邊環(huán)衛(wèi)工人后得知，較該社區(qū)實(shí)施垃圾分類前，社區(qū)周邊街道的垃圾箱內(nèi)垃圾量明顯增多，有的垃圾箱已被垃圾裝滿，垃圾箱邊堆放著容不下的垃圾；它們大部分都是用塑料袋裝盛，內(nèi)物類型復(fù)雜，具有典型的混合家庭生活垃圾的特征。

對(duì)此，有必要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)出口的監(jiān)管，防止居民外帶垃圾。介于新安公寓是小型社區(qū)，只有北、南兩個(gè)門，北門是較大的正門，門口有保安24小時(shí)值守，因此，可授予社區(qū)保安制止居民外帶垃圾的監(jiān)管職責(zé)。而南門是需要刷門禁卡通行的小門，其西側(cè)緊臨生活垃圾分類站點(diǎn)，因此分類站點(diǎn)的志愿者可順帶擔(dān)起監(jiān)督居民從南門外帶垃圾的任務(wù)。不過，站點(diǎn)工作人員也只有在垃圾分類投放開放的時(shí)間內(nèi)才在崗，要對(duì)社區(qū)南門的實(shí)行全時(shí)監(jiān)控也存在一定的難度。

對(duì)比國(guó)外來看，如日本東京等城市因?yàn)樯鐓^(qū)垃圾分類系統(tǒng)比較成熟、公民的垃圾分類意識(shí)也比較高，所以大量撤除了沿街垃圾箱，公民會(huì)自主將垃圾帶到家中后分類處置[7]。如果上海采取同樣的做法，雖然會(huì)解決社區(qū)居民將垃圾扔到沿街垃圾箱的問題，但考慮到上海垃圾分類尚處初期，公民的垃圾分類意識(shí)還有待加強(qiáng)，并且有大量流動(dòng)人口，一旦撤除沿街垃圾箱，那么很可能出現(xiàn)更嚴(yán)重的問題——街上行人亂扔垃圾。所以，目前應(yīng)保留沿街垃圾箱。

2.分類志愿者的工作尚需改進(jìn)

新安公寓的垃圾分類志愿者是一名五六十歲的退休婦女，文化水平不高，也不具有專業(yè)的環(huán)保教育背景，常常無法準(zhǔn)確回答居民的垃圾分類問題；而且，上海目前的垃圾分類類別正在逐步細(xì)化、調(diào)整，因此對(duì)志愿者的分類教育要及時(shí)跟進(jìn)、加強(qiáng)。但是，個(gè)人所能掌握的分類知識(shí)畢竟是有限的，所以，可借助“易代扔”等專門針對(duì)上海的網(wǎng)上垃圾分類檢索系統(tǒng)來查詢分類方法，并讓志愿者為其做推廣宣傳。

目前社區(qū)內(nèi)居民的自主分類情況還不理想，未分類或分類不充分的情況很常見，而且很多居民是將垃圾帶到站點(diǎn)后才開始分類，加大了分類的難度。有時(shí)居民雖未完全分類就投放，但志愿者出于情面等原因，還是會(huì)為居民刷卡積分，事后再由志愿者分類。對(duì)此，一是應(yīng)賦予志愿者指令居民自主完成分類的職權(quán)，而不是由社區(qū)志愿者代為分類；二是要設(shè)置梯度化的積分方式，并給予志愿者評(píng)估積分的自由裁量權(quán)，根據(jù)居民不同的分類情況有區(qū)別地賦分。

社區(qū)內(nèi)志愿者沒有配備專門的制服，而是著日常服裝，分揀時(shí)也沒有配備口罩、手套等等防護(hù)裝備，甚至沒有配備專門的分揀工具，衛(wèi)生條件比較差。對(duì)此，日后可以為一定區(qū)域內(nèi)的志愿者統(tǒng)一配備專門的制服（比如馬甲）、分揀器等設(shè)備。另外，相關(guān)裝備可用印有循環(huán)利用標(biāo)識(shí)的材料制成，更加體現(xiàn)志愿者工作性質(zhì)。

3.社區(qū)垃圾分類硬件的設(shè)置

新安公寓對(duì)公民的垃圾分類雖只有四類，但是在實(shí)際的垃圾投放過程中，還需要設(shè)立其他垃圾類別的才能讓投放更為合理。比如大件垃圾類、建筑裝修類垃圾。有學(xué)者對(duì)垃圾分類體系比較成熟的日本、瑞典等國(guó)家的研究后指出，大件生活垃圾因?yàn)檎加每臻g比較大，難以進(jìn)行壓縮收運(yùn)，宜采用定期收運(yùn)的方式[8]。目前長(zhǎng)寧區(qū)對(duì)這些特殊的廢棄物還沒有強(qiáng)制的分類規(guī)范，但實(shí)際上許多社區(qū)已經(jīng)采取了自主的分類嘗試。以新安公寓為例，像桌椅、櫥柜等等大型板材，因體積較大無法被放入分類垃圾回收箱，志愿者就將它們集中置于分類箱房邊一個(gè)庫房當(dāng)中，并定期由廢品回收公司或政府的清運(yùn)車來回收。

另外，考慮到居民到站點(diǎn)后再做分類的情況還比較常見，如果居民要外出的話，分類后再回家洗手會(huì)不太方便；而且很多廢棄物在分類投放前需要初步清潔，所以有必要在分類站點(diǎn)安裝水龍頭等清潔設(shè)施。

（三）垃圾分類的上游問題與應(yīng)對(duì)

1.垃圾分類政策穩(wěn)定性與靈活性之間的平衡

現(xiàn)階段上海垃圾分類的政策尚未定型，由于外地成功的經(jīng)驗(yàn)借鑒、垃圾回收處理技術(shù)的改進(jìn)等等因素都導(dǎo)致了垃圾分類政策的多變不一，即便是在同一個(gè)市區(qū)內(nèi)相臨社區(qū)，其具體分類回收的操作模式也有差異。上海市綠化和市容管理局環(huán)衛(wèi)管理處副處長(zhǎng)齊玉梅在談到上海垃圾分類政策頻繁變動(dòng)時(shí)提到：“從一開始的全量填埋，到后來逐步有了焚燒，有了堆肥，直到現(xiàn)在各種技術(shù)都有的格局”[9]。

實(shí)際上政府作為垃圾分類的發(fā)起者，對(duì)真正適合上海的垃圾分類政策尚處摸索、借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的階段，及時(shí)優(yōu)化垃圾分類政策固然重要；但是，政策變動(dòng)帶來的問題也是不容小覷。一方面，分類標(biāo)準(zhǔn)的頻繁變動(dòng)直接增加了在最前端操作垃圾分類的公民的學(xué)習(xí)成本，引發(fā)諸多不便，招致了公眾對(duì)垃圾分類的反感情緒。另一方面，從經(jīng)濟(jì)成本的角度考慮，國(guó)家之所以將北京、上海、廣州等大城市列為垃圾分類的試點(diǎn)城市，很大程度上是因?yàn)楫?dāng)?shù)赜辛己玫慕?jīng)濟(jì)、技術(shù)基礎(chǔ)——垃圾分類的開展需要大量軟、硬件成本集中投入，但其效益產(chǎn)出卻與傳統(tǒng)生產(chǎn)企業(yè)不同，是相對(duì)遲緩、分散和公益化的；尤其是在垃圾分類體系的初創(chuàng)期，投入成本的回收期較長(zhǎng)，很難脫離政府的公共投入而實(shí)現(xiàn)高度市場(chǎng)化的企業(yè)自主運(yùn)作；這也正是中國(guó)所有垃圾分類試點(diǎn)都是在政府的指導(dǎo)、補(bǔ)貼下啟動(dòng)的原因?；诖耍诸愓叩母南腋鼜埍厝粠碥?、硬件設(shè)施的調(diào)整甚至重建，比如分類垃圾站點(diǎn)的重新配置，這無疑會(huì)造成巨大社會(huì)資源的浪費(fèi)，給政府和相關(guān)合作企業(yè)造成負(fù)擔(dān)。

要讓動(dòng)態(tài)的政策與社會(huì)實(shí)況更為平滑地適配，第一，在分類政策實(shí)施前實(shí)行預(yù)評(píng)估是必要的，可以采用聽證會(huì)、政府和學(xué)者交流會(huì)等諸多渠道來論證、預(yù)測(cè)其可行性、實(shí)施效果，之后再?zèng)Q定其是否推廣落實(shí)。第二，域外的先進(jìn)垃圾分類經(jīng)驗(yàn)固然值得學(xué)習(xí)，但也要結(jié)合當(dāng)前垃圾分類正處于起步階段的具體情況。

雖然與其他垃圾分類較為成熟的國(guó)家相比，當(dāng)前上?！八姆诸悺笔窍鄬?duì)粗略的，如日本東京市部分地區(qū)的家庭生活垃圾分類就達(dá)到七種[10]，但相信隨著上海垃圾分類體系的發(fā)展，分類方法、操作流程會(huì)趨于穩(wěn)定成熟、完善，公民慢慢形成垃圾分類回收意識(shí)、習(xí)慣，政策實(shí)施效果、穩(wěn)定性會(huì)進(jìn)一步提升。

2.垃圾分類監(jiān)管責(zé)任有待明確

居民生活垃圾分類的各環(huán)節(jié)涉及多部門的協(xié)同工作，由于環(huán)境衛(wèi)生、房管、城市建設(shè)等多部門的介入，也使垃圾分類的監(jiān)管趨于復(fù)雜化，再加上海因各區(qū)情況差異較大而采取了分步推行的垃圾分類策略[11]，因此難以在市一級(jí)層面做到步調(diào)一致，各地政府在各自垃圾分類工作的部署中出現(xiàn)了職權(quán)交叉、監(jiān)管與處罰相分離等等問題。比如環(huán)衛(wèi)部門雖然主管城市生活垃圾的分類，但依現(xiàn)行規(guī)范，他們并沒有處罰權(quán)，仍要請(qǐng)求城市建設(shè)部門下的城管大隊(duì)到場(chǎng)督察后，方可由大隊(duì)向違法者發(fā)出責(zé)令整改通知書，且只有在行政相對(duì)人逾期不整改的情況下，經(jīng)執(zhí)法人員再度到現(xiàn)場(chǎng)審查、確認(rèn)后才能予以罰款。

由此可見，監(jiān)督垃圾分類的公權(quán)力配置還需進(jìn)一步整合、強(qiáng)化，使責(zé)任框架更加明晰。另外，單純依靠公權(quán)力來對(duì)大量細(xì)瑣的垃圾分類行為進(jìn)行監(jiān)督是不現(xiàn)實(shí)的，因此有必要?jiǎng)訂T更多社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)共同治理。對(duì)此，上海已經(jīng)引入一些市場(chǎng)化的管理方法，鼓勵(lì)能夠提供環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)參與到社會(huì)治理體系中來，比如上海靜安區(qū)政府與小黃狗環(huán)?？萍加邢薰竞献鳎怪悄芸苫厥绽K端系統(tǒng)入駐社區(qū)，可實(shí)現(xiàn)分類回收垃圾的當(dāng)場(chǎng)變現(xiàn)，激發(fā)了居民垃圾分類的積極性。

四、基于當(dāng)前垃圾分類狀況的反思與展望

（一）城市生活垃圾分類回收目標(biāo)的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)

垃圾分類非一時(shí)之功，上海市人大常委會(huì)副主任肖貴玉在2019年1月的上海人大代表會(huì)上說：“在2018年，上海市每天生活垃圾清運(yùn)量接近2.6萬噸，年均生活垃圾產(chǎn)生量超過900萬噸。”據(jù)估算，這些垃圾若用裝載量為2.5噸卡車來運(yùn)輸，所需車輛頭尾相接可繞上海市內(nèi)環(huán)一周[12]。2019年，上海垃圾分類工作步入了新階段，城市生活垃圾管理被提升為本屆上海市人大的第一個(gè)立法項(xiàng)目，相關(guān)政策、立法進(jìn)一步完善。2019年1月31日召開的上海市十五屆人大二次會(huì)議表決通過了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，并于2019年7月1日起正式施行。條例的最大亮點(diǎn)在于加大了對(duì)垃圾違規(guī)處理的處罰力度：對(duì)違規(guī)處置垃圾的單位最高可處以50萬元罰款；對(duì)個(gè)人混投垃圾且拒不改正的，可處以50元至200元罰款。另外，針對(duì)近年來興起的外賣送餐行業(yè)的所引發(fā)的一次性餐具的污染問題，該條例也規(guī)定“餐飲服務(wù)提供者和餐飲配送服務(wù)提供者不得主動(dòng)向消費(fèi)者提供一次性筷子、調(diào)羹等餐具”，對(duì)逾期不改正的，最高可處以5 000元罰款。

雖然上海在《上海市生活垃圾全程分類體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》中明確提出在2020年實(shí)現(xiàn)垃圾分類體系覆蓋全市的目標(biāo)；但從其他國(guó)家的垃圾分類的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，日本與德國(guó)的垃圾分類自20世紀(jì)70年代開始，經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)四十余年才形成相對(duì)完善的垃圾分類回收體系[13-14]，以此觀之，上海制定的這一目標(biāo)顯得過于激進(jìn)?？陀^來看，上海從分類體系的初建、調(diào)整再到完善，可能還有很長(zhǎng)的路要走，不宜抱有成事于數(shù)年內(nèi)的期望，要做好穩(wěn)扎穩(wěn)打和打“持久戰(zhàn)”的準(zhǔn)備。

（二）城市生活垃圾分類之于生態(tài)城市的構(gòu)建

在推行垃圾分類回收的同時(shí)，我們也要意識(shí)到，這只是構(gòu)建理想生態(tài)城市的一個(gè)很小環(huán)節(jié)，其相關(guān)規(guī)范之于整個(gè)環(huán)保法體系，僅是屬于資源循環(huán)利用法下的廢棄物法律規(guī)范中的子門類⑥。2009年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》專門在第三、四章分別規(guī)定了“減量化”和“再利用和資源化”的內(nèi)容，明確地體現(xiàn)了綠色社會(huì)中的“3R”原則。值得注意的是，減量化（reducing）居于“3R”原則之首，旨在強(qiáng)調(diào)的是：在構(gòu)建循環(huán)社會(huì)的行動(dòng)策略的選擇上，應(yīng)優(yōu)先考慮的是前端（垃圾產(chǎn)生前）減少資源的消耗與消費(fèi)——減量化；其次，著力于后端的廢棄物的回收直接再利用——再利用（reusing）；最后，如果資源無法直接利用的話，再將其歸入物料循環(huán)的過程中——再循環(huán)（recycling）。而當(dāng)前社會(huì)輿論卻普遍將“垃圾分類回收”稱為“減量（化）”——減少已經(jīng)產(chǎn)生的垃圾量；但從法律規(guī)范內(nèi)涵的角度來看，這是一種誤讀，“垃圾分類回收”本質(zhì)仍屬次優(yōu)的再利用和再循環(huán)，而非嚴(yán)格意義上的“減量化”。

深層次的問題在于，當(dāng)前偏重垃圾分類回收的策略在一定程度上反而導(dǎo)致了最重要的“減量化”被淡化、忽略。正如Catlin、Jesse R和Wang Yitong所指出：“消費(fèi)者之所以會(huì)增量消費(fèi)，或許可部分歸因于其受到‘循環(huán)利用有益于環(huán)境保護(hù)’之觀點(diǎn)的暗示——無論如何，循環(huán)利用的成本（比如循環(huán)設(shè)備所消耗的水、能源等等）是相對(duì)較少的。這樣一來，消費(fèi)者可能就會(huì)焦距到循環(huán)利用積極意義的一面，進(jìn)而消解因?yàn)槔速M(fèi)資源而產(chǎn)生的諸如愧疚感等等負(fù)面情緒，或者將其作為正當(dāng)化（過度）消費(fèi)的一種手段。因此，一個(gè)真正有力的解決方法是：要既能使消費(fèi)者參與到循環(huán)利用的過程中來，又能讓他們意識(shí)到循環(huán)并不是一個(gè)完美的解決辦法——減少整體消耗亦是可行之道”[15]。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)性效率上，許多廢棄物回收再造的成本要高于直接制造全新的同款產(chǎn)品的成本，比如某些廢舊電池；從循環(huán)技術(shù)來看，有相當(dāng)多的廢棄物成分，目前缺乏將其納入工業(yè)化循環(huán)利用的技術(shù)，比如電子觸摸屏幕中昂貴的稀土元素。所以，提升減量化的地位是必要的。

從理論上看，相對(duì)于事后回收利用，盡管在生產(chǎn)、消費(fèi)前端實(shí)行減量化的環(huán)保效果是誘人的，但在現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)所催生的消費(fèi)主義大環(huán)境下，人們的物質(zhì)追求愈加以更多、更好、更新的形式強(qiáng)烈地表達(dá)，增質(zhì)、增量——成為一種公共的、社會(huì)性的價(jià)值取向趨于正當(dāng)化、普適化；而“減量”這一概念——無論是從現(xiàn)實(shí)物質(zhì)社會(huì)的反面印證，還是在社會(huì)大眾的觀念意識(shí)中，都已然處于衰微之勢(shì)，現(xiàn)行以推動(dòng)事后端垃圾分類回收為重的舉措（而非嚴(yán)格意義上的“減量化”）在很大程度上也折射出環(huán)保主義對(duì)強(qiáng)勢(shì)的消費(fèi)主義的一種妥協(xié)、讓步。學(xué)者鮑金認(rèn)為：“消費(fèi)主義既不是自古以來就存在著的生活理念，也不是自然而然地生成的生活方式，就其本質(zhì)而言，消費(fèi)主義是服務(wù)于資本邏輯的附屬性意識(shí)，是對(duì)大眾的思想觀念和行為方式發(fā)生著實(shí)質(zhì)性影響和建構(gòu)作用的功能性文化形式”[16]。如果說消費(fèi)主義本源于非人類本性的外源因素（如資本、GDP經(jīng)濟(jì)指標(biāo)），那么，如何從這種被一已之物所統(tǒng)攝的意識(shí)形態(tài)中走出？這可能是我們從消費(fèi)社會(huì)走向生態(tài)社會(huì)所無法回避、需要緊迫且勇于面對(duì)的問題。

注 釋

① 上海市建設(shè)協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)胥和生認(rèn)為,目前上海本地對(duì)生活垃圾、建筑垃圾的處理能力已接近飽和。見《上海垃圾處理困局》,載《中國(guó)青年報(bào)》,2016年7月14日01版。

② 如在2018年5月30日,上海市市長(zhǎng)應(yīng)勇親自帶領(lǐng)開展上海市垃圾分類專題調(diào)研工作,對(duì)楊浦區(qū)的多個(gè)新老小區(qū)的垃圾分類情況、垃圾中轉(zhuǎn)收運(yùn)站點(diǎn)以及干濕垃圾處理中心的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)狀況作了實(shí)地的考察,強(qiáng)調(diào)了“高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、全程分類”的目標(biāo)。

③ 售后公房是指城鎮(zhèn)原公租房在經(jīng)過住房制度改革之后,轉(zhuǎn)售給原承租人的房屋。

④ 該數(shù)據(jù)由筆者從新安公寓長(zhǎng)峰物業(yè)公司獲悉。

⑤ 實(shí)際上,新安公寓周邊的街道采用的“可回收垃圾-干垃圾”二分類；但是因?yàn)檠亟掷鋽?shù)量多、分布零散,且缺乏監(jiān)管,分類箱形同虛設(shè)。

⑥ 除資源循環(huán)利用法之外,環(huán)保法體系還包括:環(huán)境污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)法、能源與節(jié)能減排法、防災(zāi)減災(zāi)法、環(huán)境損害責(zé)任法。參見:黃錫生,史玉成:《中國(guó)環(huán)境法律體系的架構(gòu)與完善》,載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。