邵昱飛

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署以來(lái)，進(jìn)一步落實(shí)少數(shù)民族地區(qū)法律顧問(wèn)制度已成為民族地區(qū)法治建設(shè)的熱點(diǎn)問(wèn)題。民族地區(qū)法律顧問(wèn)制度即在民族地區(qū)各種事務(wù)解決中推行設(shè)置法律顧問(wèn)，為民眾提供法律服務(wù)和幫助，促使各種與民族民眾相關(guān)的矛盾沖突得到順利解決。相關(guān)制度的推行實(shí)質(zhì)上在民族民眾和民族地區(qū)政府之間形成了第三者立場(chǎng)，同時(shí)也為各種事務(wù)的解決提供了法律保障和參考，有很好的發(fā)展前景，也有較大的發(fā)揮空間。有的民族地區(qū)已經(jīng)推行了法律顧問(wèn)制度，并取得了一定成績(jī)，如湖北恩施地區(qū)、新疆阿拉爾市等。法律顧問(wèn)制度拓寬了民族地區(qū)法治建設(shè)的思考空間，但是有關(guān)制度在民族地區(qū)的推進(jìn)也面臨著復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)條件，如法律顧問(wèn)制度不完善，以及法律顧問(wèn)角色定位不明朗等問(wèn)題，同時(shí)還需要解決民族地區(qū)語(yǔ)言不通、法律援助人員資源有限、法律顧問(wèn)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不足等各種問(wèn)題。對(duì)于法律顧問(wèn)制度推進(jìn)中相關(guān)問(wèn)題的解決，不僅要從問(wèn)題本身著手，還需要深入思考相關(guān)制度推行的法治邏輯，發(fā)掘制度推進(jìn)的內(nèi)在必然性，基于邏輯出發(fā)點(diǎn)來(lái)思考問(wèn)題，才能使相關(guān)問(wèn)題的解決更加徹底，并且合乎民族地區(qū)法治建設(shè)需求。具體而言，少數(shù)民族地區(qū)法律顧問(wèn)制度推行和以下因素密切相關(guān)。

一、法律顧問(wèn)制度是推進(jìn)民族地區(qū)法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必然要求

首先，少數(shù)民族地區(qū)的法治建設(shè)本身就是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，也是民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。少數(shù)民族地區(qū)法治現(xiàn)代化更是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治強(qiáng)國(guó)的重要組成部分。由于地理?xiàng)l件、歷史基礎(chǔ)等因素影響，民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)面臨著復(fù)雜的環(huán)境條件，法治在民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展中的作用愈發(fā)突出，法治建設(shè)是民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。第一，法治是民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的重要目標(biāo)。社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展不僅意味著物質(zhì)和精神的雙重進(jìn)步，同時(shí)也需要特定地區(qū)良好的社會(huì)秩序，走社會(huì)主義法治道路，建設(shè)法治國(guó)家是建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要目標(biāo)。少數(shù)民族社會(huì)的現(xiàn)代化關(guān)系著國(guó)家現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，民族地區(qū)要走向現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是重頭戲，但法治目標(biāo)同樣不可或缺，這也是依法治國(guó)方略在民族地區(qū)落實(shí)的具體實(shí)踐。少數(shù)民族民眾法律意識(shí)淡薄，少數(shù)民族地區(qū)法治進(jìn)程滯后的現(xiàn)狀，意味著在民族地區(qū)進(jìn)行法治建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。第二，法治是民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的保障。社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的順利發(fā)展，必須要以穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和良好的社會(huì)秩序?yàn)榍疤?，關(guān)于現(xiàn)代化發(fā)展中的各種矛盾沖突也都需要通過(guò)完善的法律和有效的執(zhí)行來(lái)化解。少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展同樣也是如此。民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題新現(xiàn)象需要通過(guò)法律合法合規(guī)地解決，民族民眾的正當(dāng)訴求需要法律保障來(lái)實(shí)現(xiàn)，民族社會(huì)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的過(guò)渡需要對(duì)應(yīng)的法律來(lái)保障?？傮w而言，民族地區(qū)只有政治清明、社會(huì)公平，形成良好的法治空間，特定地區(qū)的現(xiàn)代化事業(yè)才能順利推進(jìn)。第三，法治建設(shè)的進(jìn)程關(guān)系到少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)成果的評(píng)估，因?yàn)槿嬉婪ㄖ螄?guó)戰(zhàn)略作為“四個(gè)全面”之一，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要體現(xiàn)。現(xiàn)代化發(fā)展是一個(gè)較為籠統(tǒng)的概念，這種概念的寬泛化雖然擴(kuò)展了內(nèi)涵，卻也使得相關(guān)任務(wù)的衡量不夠確定。沒(méi)有合理的評(píng)估，就沒(méi)有成就的肯定和未來(lái)工作的有效規(guī)劃，為了使民族地區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)成果能夠得到合理評(píng)估，必須要使評(píng)估對(duì)象具體化。法治進(jìn)步情況是評(píng)估少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)成果的重要指標(biāo)。民族地區(qū)法治建設(shè)狀況直接關(guān)系著現(xiàn)代化發(fā)展的成就評(píng)估。因此，必須凸顯法治建設(shè)在少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位，把法治建設(shè)工作納入到相關(guān)地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的工作評(píng)價(jià)體系中。[1]

其次，法律顧問(wèn)制度有利于民族地區(qū)的法治建設(shè)。少數(shù)民族法律顧問(wèn)制度的推行對(duì)于民族地區(qū)法治建設(shè)有多重積極作用，第一，法律顧問(wèn)可以向民族地區(qū)民眾普及法律知識(shí)。民族民眾能夠直接獲得法律知識(shí)的途徑有限，關(guān)于法律方面的疑問(wèn)更是難以得到針對(duì)性的回應(yīng)，而法律顧問(wèn)的設(shè)置，意味著法律專(zhuān)業(yè)工作人員有更多機(jī)會(huì)深入到民族社會(huì)中，向民族民眾普及其所關(guān)心問(wèn)題的法律知識(shí)，提高民眾的法律素養(yǎng)。第二，法律能夠?yàn)槊褡迕癖娞峁┓稍Ｉ鐣?huì)生活的各種事宜都牽涉到不同的法律問(wèn)題，少數(shù)民族民眾在發(fā)生各種矛盾糾紛時(shí)往往會(huì)由于法律知識(shí)缺乏而難以有效維護(hù)自身的權(quán)利，通過(guò)法律顧問(wèn)設(shè)置，可以幫助調(diào)解民族民眾之間的糾紛，使各方面的利益在法律范圍內(nèi)得到明確劃分，并為民眾提供法律咨詢(xún)與法律文書(shū)代寫(xiě)等服務(wù)。第三，法律顧問(wèn)能夠有效解決民族民眾涉法信訪問(wèn)題。民眾缺乏法律知識(shí)，在感受到自身權(quán)利受到侵害時(shí)，很容易采取信訪的方式向各級(jí)政府尋求救濟(jì)，民眾的信訪行為和其合理訴求得不到回應(yīng)與其法律認(rèn)識(shí)不足有很大關(guān)系，法律顧問(wèn)可以幫助政府收集民眾的合理訴求，參與處置各種信訪事件的解決。總體而言，推行少數(shù)民族法律顧問(wèn)制度對(duì)于法律執(zhí)行、法律遵守、法律建設(shè)等方面都有著積極意義，在各方面的推進(jìn)都能夠進(jìn)一步完善民族地區(qū)法治建設(shè)，并最終推進(jìn)民族地區(qū)在新時(shí)代的現(xiàn)代化發(fā)展。

二、法律顧問(wèn)制度是少數(shù)民族民眾法定權(quán)利救濟(jì)實(shí)質(zhì)化的內(nèi)在需求

在民族地區(qū)推進(jìn)法治建設(shè)的重要任務(wù)是保障民族民眾的合法權(quán)利得到有效保護(hù)。而對(duì)于多數(shù)民族地區(qū)的民眾來(lái)說(shuō)，這一問(wèn)題的切實(shí)落實(shí)并不容易，大多數(shù)民族民眾都需要法律救濟(jì)。首先，民族民眾缺乏法治意識(shí)。大多數(shù)少數(shù)民族地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，民眾對(duì)于現(xiàn)代法律了解不充分，更多地是遵循長(zhǎng)期存在的社會(huì)習(xí)慣和秩序生活，在各種思想觀念先入為主的影響下，很多民眾關(guān)于自身的法定權(quán)利認(rèn)識(shí)有限，關(guān)于自身權(quán)利的爭(zhēng)取和保障并沒(méi)有形成強(qiáng)烈的意識(shí)，在其法定權(quán)利受到侵害時(shí)，往往不知所措，或者是無(wú)形中放棄了維護(hù)權(quán)利的機(jī)會(huì)。其次，民族民眾對(duì)自身的法律權(quán)利了解不足。少數(shù)民族民眾雖然民族身份不同，但是各民族民眾都是國(guó)家公民，都享有國(guó)家規(guī)定的生命權(quán)、名譽(yù)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等各種法律保障的權(quán)利，這些法定權(quán)利在不同領(lǐng)域的表現(xiàn)不同，普通民眾很難全面了解自身的權(quán)利，這一點(diǎn)在民族民眾身上表現(xiàn)得尤為明顯。由于民族地區(qū)民眾受限于自身文化素質(zhì)及法律知識(shí)不足等因素，他們大多數(shù)人關(guān)于自身的法定權(quán)利并不了解，這使得其在自身的權(quán)利受到侵害時(shí)，很難清晰地認(rèn)識(shí)到其中的問(wèn)題癥結(jié)。其三，民族民眾不知道保障自身法定權(quán)益的途徑和方法。對(duì)民族地區(qū)進(jìn)行法治治理是國(guó)家的頂層制度設(shè)計(jì)，雖然國(guó)家對(duì)于民眾的相關(guān)權(quán)利保護(hù)及爭(zhēng)取都有一定的規(guī)范渠道，但是由于宣傳及專(zhuān)業(yè)性限制等因素，很多少數(shù)民族民眾并不了解國(guó)家保障自身權(quán)利的途徑和渠道，在其公民權(quán)利受到侵害，或者是發(fā)生糾紛時(shí)，很難找到合適的方式去應(yīng)對(duì)問(wèn)題。其四，民族民眾缺乏法律咨詢(xún)的資源。國(guó)內(nèi)眾多少數(shù)民族人口的分布比較分散，很多民族地區(qū)的人口密度較小，在人口基數(shù)確定的前提下，該地區(qū)的法律人員人數(shù)相應(yīng)也較少，加上不少民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件所限，民族地區(qū)從事法律工作的人員更是有限。這使得當(dāng)民族民眾需求法律援助時(shí)，其能夠?qū)で蟮降姆少Y源十分困難[2]。

各種因素使得民族民眾更需要各種法律權(quán)利救濟(jì)，而法律顧問(wèn)制度的推進(jìn)實(shí)質(zhì)上在一定程度上是對(duì)以上問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性解決。首先，法律顧問(wèn)更加深入民族民眾內(nèi)部。法律顧問(wèn)要協(xié)調(diào)解決民族社會(huì)的各種問(wèn)題，必然要深入了解民族民眾的實(shí)際情況，相對(duì)于政府部門(mén)的管理定位，法律顧問(wèn)能夠以更加平等的姿態(tài)接近民眾，能夠更加深入民眾內(nèi)部，切實(shí)了解民眾的真實(shí)想法，更有利于民族民眾的權(quán)利救濟(jì)。其次，法律顧問(wèn)能夠幫助民族民眾提供各種法律服務(wù)。法律顧問(wèn)能夠使民族民眾得到更多的法律援助，使其更多地了解保障自身權(quán)利的方法和途徑，有助于民族民眾法定權(quán)利的保障。最后，法律顧問(wèn)的服務(wù)更加貼近民眾法律需求。法律顧問(wèn)能夠下沉到民族民眾中間，對(duì)于民眾的訴求理解更加透徹，關(guān)于民眾的法律需求有更深入的理解，因此，其所提供的服務(wù)能夠更加貼近民眾的法律需求。

三、法律顧問(wèn)制度是應(yīng)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)法治基礎(chǔ)薄弱缺口的必要舉措

相對(duì)于其他地區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)由于地理位置、法律普及程度等因素，相對(duì)而言，法律基礎(chǔ)比較薄弱，如存在著民族民眾的法律意識(shí)淡漠、民眾的法律素養(yǎng)不足、法律制度建設(shè)不夠健全等多種問(wèn)題。相關(guān)問(wèn)題的存在，很大程度上制約了民族地區(qū)的法治建設(shè)，而法律顧問(wèn)制度的推進(jìn)可以很好地彌補(bǔ)以上問(wèn)題形成的各種缺口。

首先，有利于增強(qiáng)民族民眾法律意識(shí)。在沒(méi)有法律顧問(wèn)的情況下，少數(shù)民眾在各種矛盾糾紛面前往往無(wú)所應(yīng)對(duì)，習(xí)慣于用各種村規(guī)民約解決問(wèn)題，即便是不得已選擇法律途徑，關(guān)于法律解決的結(jié)果也難以形成準(zhǔn)確判斷，且法律成本如何也是一個(gè)重要問(wèn)題，因此，很多民眾往往并沒(méi)有重視法律在矛盾糾紛解決中的作用，法律意識(shí)十分淡薄。而在法律顧問(wèn)制度推行下，民眾可以通過(guò)法律顧問(wèn)解決各種問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決過(guò)程相當(dāng)于呈現(xiàn)在民族民眾面前生動(dòng)的法律案例。在相關(guān)問(wèn)題通過(guò)各種法律方式的解決下，作為當(dāng)事人的民眾會(huì)獲得深刻的法律體驗(yàn)，而其他民眾也會(huì)因此習(xí)得更多的法律認(rèn)識(shí)，從而把更多的矛盾糾紛訴諸于法律解決。

其次，能夠提高民族民眾法律素養(yǎng)。法律部門(mén)知識(shí)眾多，從民法、刑法到訴訟法，涉及社會(huì)生活方方面面的規(guī)定，加上法律制度的變遷，以及法律專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)的應(yīng)用，都在一定程度上阻隔了民眾對(duì)法律的深入了解。由于語(yǔ)言、環(huán)境條件的制約，很多少數(shù)民族民眾關(guān)于法律知識(shí)的了解更少，民眾的法律素養(yǎng)更加匱乏。通過(guò)法律顧問(wèn)制度的推行，民眾關(guān)于法律方面的困惑可以找到專(zhuān)業(yè)人士答疑，借助于法律顧問(wèn)的法律知識(shí)普及，少數(shù)民族民眾可以了解更多法律方面的知識(shí)。由此，民眾法律素養(yǎng)得以提升，民族地區(qū)法治治理形成更好的群眾基礎(chǔ)。[3]

最后，能夠彌補(bǔ)民族地區(qū)法律空白。新中國(guó)成立后，少數(shù)民族地區(qū)建構(gòu)了相對(duì)完善的法律體系，但是由于法律建設(shè)總是滯后于社會(huì)發(fā)展，在民族社會(huì)的變遷發(fā)展中，法律方面的建設(shè)會(huì)出現(xiàn)各種空白，從而使得特定問(wèn)題的解決無(wú)所依據(jù)。少數(shù)民族法律顧問(wèn)的設(shè)置可以使相關(guān)問(wèn)題的解決在一個(gè)合理的范疇內(nèi)。同時(shí)，民族法律顧問(wèn)的設(shè)置也能夠使民族地區(qū)特殊的社會(huì)情況更多為法律專(zhuān)業(yè)人士所掌握，從而有利于民族地區(qū)法律制度的建設(shè)和完善。

四、法律顧問(wèn)制度是民族地區(qū)調(diào)解現(xiàn)代法律和民族習(xí)慣法的必然需要

長(zhǎng)期以來(lái)，很多少數(shù)民族地區(qū)都習(xí)慣于以地方習(xí)慣法建構(gòu)本地社會(huì)秩序空間，民族習(xí)慣法在民族地區(qū)的影響根深蒂固。另外，民族習(xí)慣法本身是民族民眾在民族社會(huì)歷史實(shí)踐中的習(xí)慣規(guī)定，對(duì)民族地區(qū)的實(shí)際情況有一定適應(yīng)性，因此，很多少數(shù)民族民眾在心理上習(xí)慣于用習(xí)慣法解決各種矛盾沖突，并愿意遵守習(xí)慣法的制度規(guī)定。但實(shí)質(zhì)上，少數(shù)民族習(xí)慣法并不是正式的法律，其和現(xiàn)代法律有一定區(qū)別，而且在現(xiàn)代社會(huì)法治環(huán)境下，現(xiàn)代法律在民族地區(qū)的推進(jìn)很容易和民族民眾的習(xí)慣法應(yīng)用形成沖突，或者是被民族民眾所抵觸。法律顧問(wèn)制度的推進(jìn)有助于現(xiàn)代法律和民族習(xí)慣法的實(shí)踐調(diào)和。

首先，法律顧問(wèn)可以找到兩者的沖突點(diǎn)。就本質(zhì)而言，少數(shù)民族習(xí)慣法并不是正式的法律，而是民族民眾在社會(huì)實(shí)踐中達(dá)成共識(shí)的契約，屬于村規(guī)民約范疇，習(xí)慣法訴求的問(wèn)題是在倫理基礎(chǔ)上的現(xiàn)實(shí)解決，而現(xiàn)代法律是在特定法律理論基礎(chǔ)上形成的法律制度規(guī)定，兩者根源不同，也有訴求差異，各種不同最終使得兩者在特定問(wèn)題解決中會(huì)形成不同的解決方案。在實(shí)踐過(guò)程中，民族習(xí)慣法和現(xiàn)代法律往往會(huì)把視野聚焦在自身利益訴求方面，各執(zhí)一詞，難以發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題所在。缺乏對(duì)問(wèn)題的本質(zhì)認(rèn)識(shí)，自然不利于問(wèn)題的解決。而法律顧問(wèn)的第三者立場(chǎng)以及其對(duì)習(xí)慣法和現(xiàn)代法律的本質(zhì)認(rèn)識(shí)，可以發(fā)掘出兩者沖突的關(guān)鍵點(diǎn)，從而為相關(guān)問(wèn)題的解決奠定基礎(chǔ)。[4]

其次，法律顧問(wèn)可以找到兩者的共通點(diǎn)。矛盾沖突的習(xí)慣法和現(xiàn)代法律在實(shí)踐中有不同的利益取向，兩者的不同走向使其在相關(guān)問(wèn)題的解決上形成各種分歧，不利于問(wèn)題的解決。在實(shí)質(zhì)上，習(xí)慣法和現(xiàn)代法律在特定問(wèn)題中的利益訴求也有相一致的內(nèi)容，如兩者都會(huì)訴求公平正義，以及追求特定問(wèn)題的高效解決等。在兩者各自基于自身立場(chǎng)表達(dá)時(shí)，會(huì)形成習(xí)慣法和現(xiàn)代法律的各種沖突。在推行法律顧問(wèn)制度時(shí)，法律顧問(wèn)可以充分考慮到習(xí)慣法和現(xiàn)代法律雙方的各自特征，找到兩者的共通點(diǎn)，為問(wèn)題解決奠定基礎(chǔ)。

最后，法律顧問(wèn)可以找到兩者的協(xié)調(diào)方案。民族習(xí)慣法在民族社會(huì)有深遠(yuǎn)影響，民眾關(guān)于習(xí)慣法已經(jīng)形成了心理慣性和行為慣性，而現(xiàn)代法律是民族地區(qū)法治建設(shè)的必然趨勢(shì)，也是解決民族地區(qū)矛盾沖突的必然選擇，這在一定程度上造成了現(xiàn)代法律和民族習(xí)慣法的對(duì)立關(guān)系，影響了現(xiàn)代法律在民族地區(qū)的實(shí)施和應(yīng)用。民族地區(qū)的法律顧問(wèn)了解當(dāng)?shù)孛褡逦幕?，同時(shí)也掌握現(xiàn)代法律知識(shí)，在地方法律事務(wù)問(wèn)題上有一定經(jīng)驗(yàn)，其可以就相關(guān)問(wèn)題找到協(xié)調(diào)方案，化解習(xí)慣法和現(xiàn)代法律的沖突。

少數(shù)民族法律顧問(wèn)制度的推行并非空穴來(lái)風(fēng)，而是有一定法治邏輯在其中，當(dāng)下制度推行中的人才培養(yǎng)、國(guó)家支持等各種問(wèn)題，都是制度推進(jìn)的局部衍生，只有發(fā)現(xiàn)其中的邏輯思路，論證制度推進(jìn)的可行性，才能使相關(guān)制度的推進(jìn)面向未來(lái)，形成可靠的制度構(gòu)想，建構(gòu)出制度發(fā)展的基本框架，才能有效促進(jìn)少數(shù)民族法律顧問(wèn)制度推進(jìn)中各種問(wèn)題的有效解決。