高瑋 來源

內(nèi)容提要：近年來，江蘇省積極推進預(yù)算績效管理工作，市縣財政部門有效開展了多種形式的探索，包括開展績效目標論證、規(guī)范第三方機構(gòu)績效評價工作規(guī)程等措施，但預(yù)算績效管理工作中仍存在績效目標與結(jié)果反饋關(guān)聯(lián)性不強、績效評價結(jié)果運用方式相對單一等不足，還需要進一步規(guī)范績效目標設(shè)置，加強績效目標審核管理，提升部門預(yù)算績效目標編制的質(zhì)量。

我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展階段，財政收入增速下降與支出剛性增長的矛盾日益顯現(xiàn)，提高財政資金使用效益成為社會關(guān)注的焦點。在此背景下，為實現(xiàn)財政收支平衡、充分發(fā)揮財政職能，全面實施預(yù)算績效管理成為提高國家治理能力的必然要求。江蘇省積極推動預(yù)算績效管理改革，各地區(qū)開展了具有江蘇特色的預(yù)算績效管理探索，在績效目標管理、評價結(jié)果應(yīng)用等方面進行了創(chuàng)新，充分發(fā)揮了財政資金的保障作用，促進了地方經(jīng)濟社會健康發(fā)展。但是，對照“全方位、全過程、全覆蓋”的要求還存在一定的差距，通過對南京市、常州市、句容市、灌云縣等地開展考察，總結(jié)當?shù)卦陬A(yù)算績效管理改革中的成功經(jīng)驗，分析當前工作中存在的不足，對進一步推進預(yù)算績效管理改革梳理思路，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、江蘇推進預(yù)算績效管理經(jīng)驗做法

（一）加強績效目標編制

第一，開展績效目標論證。選擇資金量大且惠及民生的重點項目實行績效目標管理，建立重點公共項目績效目標管理項目庫，編制重點項目的績效目標，組織專家實行事前績效評估，采取專家組與項目單位面對面交流的方式，設(shè)置“會前預(yù)審、陳述、質(zhì)詢、評分、出具評審意見”等環(huán)節(jié)，由項目單位介紹部門預(yù)算項目基本情況，績效管理部門介紹項目預(yù)算績效核查情況，專家組圍繞績效目標編制、項目預(yù)算執(zhí)行情況進行提問，專家組對項目單位編制績效目標的完整性、相關(guān)性、可行性及項目資金和項目績效目標的匹配性等進行評審，并對項目預(yù)算績效目標編制的基本內(nèi)容、指標設(shè)置、預(yù)算資金使用的合理性等方面給出論證意見，通過專家評審，加強預(yù)算績效目標管理，優(yōu)化財政資金安排，強化財政資金使用績效，提高預(yù)算單位績效理念。

第二，建立預(yù)算績效目標管理信息化系統(tǒng)。預(yù)算績效目標涵蓋重點民生、經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、轉(zhuǎn)移支付等各個重點工作領(lǐng)域的重點支出，主要內(nèi)容包括項目基本信息、項目績效目標、項目主要績效指標，將預(yù)算績效目標編制嵌入到部門預(yù)算編制系統(tǒng)中，通過簡易審核、專家評審、績效前評價三個環(huán)節(jié)對績效目標進行評價，根據(jù)評價結(jié)果決定項目下一步安排，增強了目標評審的時效性、必要性和權(quán)威性，做到“一上、一下”“二上、二下”預(yù)算編制與績效目標申報審核同步，實現(xiàn)預(yù)算績效信息化管理后，績效目標編制出現(xiàn)應(yīng)報未報或?qū)徍宋赐ㄟ^的情況，系統(tǒng)將無法進入到下一步預(yù)算編審流程，預(yù)算部門項目預(yù)算也將無法申報，同時將績效目標編制規(guī)范化納入部門預(yù)算管理績效考核，強化預(yù)算績效管理的約束力。

（二）規(guī)范第三方機構(gòu)管理

第一，規(guī)范政府購買第三方績效評價服務(wù)。制訂政府購買評價服務(wù)規(guī)范性文件，建立市場準入機制，對近三年受到省財政廳、省注協(xié)處罰的會計師事務(wù)所、注冊會計師建立“黑名單”，實施一票否決制；制訂購買評價服務(wù)工作實施方案，科學制訂招標文件，面向全社會公開招投標，評標委員會從報價、投標人資信、業(yè)績、底稿質(zhì)量、報告質(zhì)量、人員配備、指標研發(fā)、調(diào)研材料等多個方面進行評標；財政部門與第三方評價機構(gòu)簽訂服務(wù)合同，明確服務(wù)提供時間、評價人員及執(zhí)業(yè)資格要求、服務(wù)范圍和內(nèi)容、質(zhì)量考核標準和違約責任等內(nèi)容，并強化對第三方評價的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和質(zhì)量考評，建立第三方績效評價服務(wù)驗收、考核、第三方機構(gòu)法人代表約談等制度，逐步培育一批熟悉政策、精通業(yè)務(wù)、執(zhí)業(yè)規(guī)范、信譽良好的專業(yè)機構(gòu)隊伍。

第二，規(guī)范第三方機構(gòu)績效評價工作規(guī)程。制定委托第三方機構(gòu)參與財政績效評價工作的管理制度，著重分析績效評價工作程序中的注意點，明確績效評價工作、績效評價指標的設(shè)計思路和方法，規(guī)定了所聘用第三方機構(gòu)協(xié)助開展預(yù)算績效管理的職責、權(quán)利和義務(wù)，包括第三方機構(gòu)在評價工作中的紀律、廉政建設(shè)和信息保密要求，對第三方機構(gòu)工作質(zhì)量進行考評和監(jiān)管等方面作出說明，在績效評價報告初稿完成后，組織專家對報告質(zhì)量進行評審，對第三方績效評價報告質(zhì)量進行再監(jiān)督、再評估，提出修改完善的意見建議，堅持評價指標、評價標準、評價體系全覆蓋，綜合分析，全面評價，保證績效評價報告內(nèi)容符合財政管理需要，推動預(yù)算資金與績效目標執(zhí)行同步下達、相互匹配。

（三）績效評價與預(yù)算管理相結(jié)合

第一，探索開展部門整體支出績效評價。以部門預(yù)算資金收支管理情況為主線，按照部門投入、部門管理、部門績效三個維度，對部門目標設(shè)定、預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、履職盡責、履職效益等方面，設(shè)計出三公經(jīng)費、支付進度、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、政府采購、資產(chǎn)管理、預(yù)決算信息公開、重點支出、工作完成情況、履職效益、社會公眾滿意度等指標，并賦予相應(yīng)的權(quán)重，進行百分制評價；先由預(yù)算部門開展自評，對設(shè)定指標進行數(shù)據(jù)資料收集整理打分，形成部門整體支出自評報告，再由財政成立部門整體支出報告評價工作組，通過召開座談會，查閱、核實有關(guān)數(shù)據(jù)資料方式，對預(yù)算部門自評的整體支出績效評價報告進行綜合評審。

第二，將績效評價結(jié)果輔助預(yù)算調(diào)整。從加強預(yù)算管理的角度，增強績效評價結(jié)果的科學性和可用性，對出臺相關(guān)政策的全過程和整體社會經(jīng)濟效益開展績效評價，將評價結(jié)果作為政策終止、調(diào)整完善的重要參考依據(jù)。預(yù)算單位充分發(fā)揮績效結(jié)果的導(dǎo)向作用，提高結(jié)果運用的有效性和約束力，同時積極探索績效評價結(jié)果應(yīng)用方式。完善績效問責制度，促進預(yù)算績效管理工作發(fā)揮實效。所有財政重點評價結(jié)果均上報地方政府作為決策參考，報送地方人大作為強化預(yù)算監(jiān)督的依據(jù)，同時反饋相關(guān)部門對照整改，不斷提升財政管理的科學性、準確性。

第三，將績效評價結(jié)果列入部門年度績效考核內(nèi)容。制定績效管理量化考評細則，作為附加分計入機關(guān)績效考評總分；將建設(shè)項目的財務(wù)審核責任歸位于主管部門，擴大授權(quán)支付范圍，健全預(yù)算支出標準化體系；推進項目管理、執(zhí)行和績效評價的標準化，控制和減少預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整事項；明確項目主管部門是績效評價的主體，在編制項目方案時明確績效評價要求，項目完工后對項目實施的內(nèi)容和績效同時進行驗收；對招投標、政府采購等程序不規(guī)范的問題，做到及時宣講政策，防患于未然，對項目實施進度慢的問題，要求查明原因，列出工期計劃，督促部門聯(lián)合推進。

二、實施預(yù)算績效管理工作中存在的不足

江蘇各地預(yù)算績效管理工作近年來取得了一定進展，但從實際工作情況看，仍存在一些亟需解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，績效目標與結(jié)果反饋關(guān)聯(lián)性不強。部分地區(qū)績效目標批復(fù)與預(yù)算批復(fù)沒有做到同步下達，雖然能圍繞績效目標的完整性、適當性、相關(guān)性、可行性等方面開展評審，但仍有必要進一步擴大預(yù)算評審范圍及評審內(nèi)容；此外，當前尚未形成目標設(shè)置、監(jiān)控、評價、反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)，有必要加快運用電子信息化技術(shù)和手段，改變預(yù)算績效目標管理游離在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、決算等財政業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)之外的現(xiàn)狀，推進目標申報、跟蹤監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用等管理過程全對接，及時糾正績效目標中的偏差。

第二，績效評價結(jié)果應(yīng)用程度不高?？冃гu價結(jié)果與支出管理在實際工作中結(jié)合不夠緊密，盡管根據(jù)重點評價報告提出的問題和建議對相關(guān)單位提出整改意見，但是并沒有追蹤相關(guān)單位的整改舉措，也沒有對整改情況進行再檢查、再核實，以至于一些項目雖然資金使用績效不佳，但是財政資金仍需繼續(xù)安排；預(yù)算單位是預(yù)算績效管理的責任主體，沒有預(yù)算單位的積極協(xié)調(diào)配合，改革工作無法有效順利推進，因而只有架構(gòu)起財政部門與預(yù)算單位的協(xié)調(diào)機制，破除部門利益的困擾，才能使改革工作有效推進。

第三，績效目標設(shè)置科學性不足?？冃繕耸穷A(yù)算績效管理中的一項核心要素，但由于設(shè)定和審核績效目標工作的開展時間還比較短，各單位在預(yù)算編制過程中設(shè)定的績效目標普遍比較籠統(tǒng)，定性描述的多，定量細化的少，不利于后續(xù)績效評價工作的開展，需要對績效目標的形式性審核轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)性審核；同時，由于績效評價的對象既包括一般性項目、大額專項資金、部門整體支出等，又包括各部門、各行業(yè)的資金，雖然出臺了針對項目支出、部門支出和財政管理績效評價管理辦法，但這些辦法都相對宏觀，屬于比較原則性的規(guī)定，而不同領(lǐng)域的資金使用，其績效指標和評價指標有一定的差別，還需要出臺教育、科技、體育、農(nóng)業(yè)等細分領(lǐng)域的指引。

第四，預(yù)算單位主體責任意識不強。傳統(tǒng)預(yù)算管理思想對部分預(yù)算單位的影響很深，編制項目目標與實施計劃大而化之，項目預(yù)算總額與使用方式根據(jù)政府政策和工作經(jīng)驗進行簡單估算，依據(jù)績效目標和指標體系來申報和編制預(yù)算的績效管理理念沒有得到足夠重視，前評價工作推進緩慢；同時，主管預(yù)算單位對績效管理工作本身理解不足，將績效管理簡單地等同于監(jiān)督檢查和審計，對績效管理中的效率和效益性分析關(guān)注不夠，導(dǎo)致其無法有效開展績效管理工作，難以很好地開展績效跟蹤與自評價工作。

第五，部分第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)能力不強。由于預(yù)算績效管理屬于新興業(yè)務(wù)，社會中介機構(gòu)從事預(yù)算績效管理工作的人員數(shù)量和工作能力普遍不能滿足實際需求，績效評價報告質(zhì)量偏低，尤其是對中長期階段性評價和政策績效評價理解不夠，難以對項目整體績效情況進行有效把握，績效與問題分析浮在表面，評價建議可行性不足，難以依據(jù)評價結(jié)果推動預(yù)算分配的相應(yīng)調(diào)整；同時，預(yù)算績效管理工作涉及項目多，業(yè)務(wù)復(fù)雜，要求從事預(yù)算績效管理工作的人員具備一定的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)，特別是現(xiàn)在隨著預(yù)算績效管理工作的不斷深入推進，對專業(yè)素質(zhì)要求越來越高，而第三方力量還難以全面掌握不同項目的運作和績效知識，與績效管理精細化的要求還有一定的距離。

三、推進預(yù)算績效管理改革的對策建議

為進一步提高江蘇省預(yù)算績效管理工作質(zhì)量，深化績效評價結(jié)果應(yīng)用，更好地貫徹十九大全面實施績效管理的要求，需要進一步明確相應(yīng)工作的主體責任，引導(dǎo)全社會構(gòu)建起績效文化，推動傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變，更加注重結(jié)果導(dǎo)向。

第一，規(guī)范績效目標設(shè)置。支持預(yù)算單位履行構(gòu)建本部門績效指標體系的主體責任，協(xié)助從多維視角推進預(yù)算績效指標體系建設(shè)，可以現(xiàn)有績效指標體系為依托，參照預(yù)算科目分類方式，匯總梳理預(yù)算單位歷年項目績效目標和整體績效目標，篩選反映部門主要職能和專項資金使用方向的核心指標，從而體現(xiàn)行業(yè)特點；同時，以增強績效指標體系的實用性為落腳點，主動對接預(yù)算單位，廣泛征求部門意見，推進績效指標體系共建共享；此外，還應(yīng)結(jié)合地方預(yù)算績效管理工作實際，參照財政部指標體系模版搭建績效指標體系框架，學習借鑒先進地區(qū)指標體系建設(shè)經(jīng)驗，選取各行業(yè)領(lǐng)域的績效指標直接服務(wù)于部門預(yù)算績效目標編制和實施績效評價，提高預(yù)算單位績效指標編制水平。

第二，加強績效目標審核管理。對預(yù)算單位申報的部門整體支出和所有項目支出，從申報資料完整性、項目可行性、預(yù)算績效目標設(shè)置是否明確、預(yù)算績效指標內(nèi)容是否充分細化、項目預(yù)期產(chǎn)生的效益等多方面進行審核，并針對審核過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行梳理、匯總，提出績效目標審核的具體意見，提升部門預(yù)算績效目標編制的質(zhì)量，為部門編制預(yù)算、開展績效評價等工作提供依據(jù)。同時，將預(yù)算績效目標審核納入預(yù)算編制審核流程，預(yù)算單位報送的項目只有績效部門審核通過后才能提交預(yù)算部門審核，對績效目標審核不通過的項目，一律不列入預(yù)算，推動績效目標由“形式審核”向“實質(zhì)審核”轉(zhuǎn)變，績效目標審核確定后，隨同部門預(yù)算一同批復(fù)，作為部門績效目標評價的依據(jù)。

第三，加快績效管理系統(tǒng)建設(shè)。在原有的預(yù)算編制系統(tǒng)中嵌入預(yù)算績效管理系統(tǒng)，推動預(yù)算績效目標全覆蓋，管理過程全對接，預(yù)算編制和績效管理全融合，績效管理系統(tǒng)設(shè)置目標編制管理、日?？冃Ч芾?、重點績效管理三大模塊，通過在關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)設(shè)置必要條件實現(xiàn)納入預(yù)算管理的項目預(yù)算績效目標全覆蓋，預(yù)算單位在編制預(yù)算時必須在系統(tǒng)內(nèi)填報部門整體項目支出預(yù)算績效目標；目標申報、跟蹤監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用等模塊環(huán)環(huán)相扣，目標申報填報的項目投入、產(chǎn)出、效益等內(nèi)容關(guān)系到下一階段的跟蹤監(jiān)控和績效評價，績效評價結(jié)果將流入到結(jié)果應(yīng)用模塊，形成目標設(shè)置、監(jiān)控、評價、反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)，使事前、事中、事后的績效管理環(huán)節(jié)都得以體現(xiàn)，預(yù)算單位和財政部門均可通過預(yù)算績效管理系統(tǒng)進行查閱，為下年度預(yù)算安排提供參考。

第四，加強預(yù)算績效信息化管理。利用信息系統(tǒng)進行自評價，評價結(jié)果相對客觀，系統(tǒng)可以根據(jù)項目資金用途不同，設(shè)置不同側(cè)重點的分值權(quán)重，如基建工程類注重項目的投入和管理，則投入與管理類指標分值權(quán)重可以設(shè)置較大；事業(yè)類注重項目產(chǎn)出與效果，產(chǎn)出與效果類指標分值權(quán)重可以設(shè)置較大。同時還要獲取其他多方面、多渠道的支持數(shù)據(jù)，建立配套的績效管理輔助數(shù)據(jù)庫，如指標庫、問卷庫、項目庫、關(guān)鍵詞庫等，與績效管理信息有機結(jié)合，充分利用各種資源輔助科學管理及決策，有助于解決績效業(yè)務(wù)開展和管理過程中面臨的工作量大、涉及面廣、數(shù)據(jù)統(tǒng)計難等問題，也可以支撐評價單位內(nèi)部、各政府部門單位和其他渠道的績效大數(shù)據(jù)采集來源架構(gòu)，實現(xiàn)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享和內(nèi)外數(shù)據(jù)融合，為數(shù)據(jù)挖掘及數(shù)據(jù)在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用建立規(guī)范和基礎(chǔ)，全面服務(wù)于績效管理。

第五，加強第三方機構(gòu)管理。對第三方參與績效評價的準入條件、工作內(nèi)容、評價程序、委托協(xié)議、委托費用、回避制度、后續(xù)培訓(xùn)教育、退出機制等方面作出可操作性強的明確規(guī)定，讓第三方參與績效評價工作有章可循；建立第三方組織質(zhì)量監(jiān)控機制，定期實施績效評價報告質(zhì)量的評審、考核和通報，建立第三方評價組織信譽檔案，記錄第三方評價組織的業(yè)績和失誤、錯誤，可公開查閱，從而對第三方組織形成一定約束，促使其形成良性競爭；構(gòu)建第三方服務(wù)平臺，建設(shè)內(nèi)容包括第三方機構(gòu)和專家注冊、遴選、質(zhì)量控制等管理，系統(tǒng)需支持第三方內(nèi)部項目管理，第三方評價方案的撰寫，評價表和基礎(chǔ)表的關(guān)聯(lián)，配置數(shù)據(jù)分析模型，在線社會調(diào)查，自動生成評分結(jié)論和評價報告，支持專家全過程參與第三方評價，以及委托方的專家在線評審工作。

第六，加強績效評價成果應(yīng)用。加強重大項目的評價跟蹤，完善績效管理成果應(yīng)用相關(guān)制度配套，建立績效管理成果整改反饋機制、向黨委政府報告機制、人大監(jiān)督機制、向社會公開機制等，將評價結(jié)果作為以后年度預(yù)算部門預(yù)算資金安排和調(diào)整的基本依據(jù)，對項目資金進行整合、調(diào)整，指導(dǎo)下年度預(yù)算安排，并對相關(guān)財政政策的存廢、修改和完善提出相應(yīng)的建議，進一步提高資金管理水平和使用效益。同時將績效評價結(jié)果反饋至各相關(guān)預(yù)算部門，要求主管部門和相關(guān)單位對存在的問題進行整改，促進預(yù)算部門提高預(yù)算績效管理理念，提升部門預(yù)算管理水平。

第七，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和理念培育。加大預(yù)算績效管理培訓(xùn)力度，注重培訓(xùn)實效，從全面解讀預(yù)算績效管理、財政績效評價政策解讀、預(yù)算績效管理的國際經(jīng)驗及借鑒、預(yù)算績效管理操作實務(wù)及預(yù)算績效管理案例分析等方面加以培訓(xùn)，增強預(yù)算績效管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高預(yù)算績效管理的工作水平；充分利用各類新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺等，積極宣傳預(yù)算績效管理理念，強化預(yù)算績效意識，培育績效管理文化，擴大預(yù)算績效管理的社會影響，增強部門單位的預(yù)算績效管理理念和主體責任意識，推動預(yù)算單位內(nèi)部業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的工作融合，將績效理念和管理方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，強化預(yù)算單位績效管理的組織保障，為推進預(yù)算績效管理創(chuàng)造良好的思想基礎(chǔ)和輿論環(huán)境。