中國財政科學研究院民營經(jīng)濟營商環(huán)境調研組
內(nèi)容提要:近幾年來,我國在優(yōu)化營商環(huán)境方面采取了一系列措施,取得了顯著成效。但仍存在制約民營經(jīng)濟營商環(huán)境優(yōu)化的諸多因素。下一階段,我國應突破狹義的行政管理能力提升,著重優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài),實現(xiàn)優(yōu)化民營經(jīng)濟營商環(huán)境重心的“四個轉向”,并完善相關的體制機制建設。
2016年8月,國務院印發(fā)《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案》(國發(fā)〔2016〕48號),系統(tǒng)推進降成本工作,并確立“3年左右使實體經(jīng)濟企業(yè)綜合成本合理下降,盈利能力較為明顯增強”的目標。2019年政府工作報告中指出要鞏固“三去一降一補”成果,增強微觀主體活力,提升產(chǎn)業(yè)鏈水平,暢通國民經(jīng)濟循環(huán),推動經(jīng)濟高質量發(fā)展。為此,2019年,中國財政科學研究院以“降成本與實體經(jīng)濟企業(yè)高質量發(fā)展”為主題繼續(xù)組織大型調研活動(以下簡稱“降成本”調研),以全面評估全國降成本實施效果。
中國財政科學研究院“降成本”民營經(jīng)濟營商環(huán)境課題組于2019年6月-7月,赴黑龍江、江蘇、貴州三省開展實地調研,發(fā)現(xiàn)各地因地制宜、積極作為、多措并舉,民營經(jīng)濟營商環(huán)境顯著改善。但審批部門管理能力和改革適應能力不足、法律規(guī)章滯后、體制機制不順暢、民營經(jīng)濟發(fā)育基礎等因素也制約了改革的深入以及紅利的釋放。
本報告主要分為五部分,第一部分總結了各地在優(yōu)化營商環(huán)境過程中的探索和成效,第二部分分析了當前營商環(huán)境改善過程中還存在的薄弱環(huán)節(jié)及潛在問題,第三部分認為世界銀行報告中的營商環(huán)境屬于狹義的概念,局限在行政管理能力提升的范疇,而基層部門和企業(yè)更加關注以產(chǎn)業(yè)能力、產(chǎn)業(yè)鏈和市場公平競爭為基礎的產(chǎn)業(yè)生態(tài)的構建,第四部分總結了優(yōu)化營商環(huán)境改革的總體思路與重心轉向,第五部分提出了優(yōu)化營商環(huán)境改革的具體建議。
營商環(huán)境是經(jīng)濟軟實力的重要方面,也是綜合競爭力的重要體現(xiàn)。優(yōu)化營商環(huán)境,對于激發(fā)市場主體活力,提升經(jīng)濟社會發(fā)展動力具有重要意義。各地積極探索優(yōu)化營商環(huán)境的路徑與方式,通過對標對表找差距、精準施策補短板,營商環(huán)境建設取得了較好成效。
制度性交易成本是營商環(huán)境優(yōu)化的首要內(nèi)容,各地切實深化放管服改革,通過規(guī)范行政審批事項、優(yōu)化審批流程、精簡審批資料、加強信息共享,著力提升行政效率,有效降低企業(yè)制度性交易成本。
1.持續(xù)推進簡政放權,行政審批事項進一步規(guī)范
簡政放權是政府職能轉變的重要突破口,其中下放或取消行政審批事項是其主要抓手。近年來,從中央到地方,一直都把簡政放權作為重點工作來抓。各地通過梳理涉企行政審批事項清單并向社會公開,做到該取消的取消,該下放的下放,為企業(yè)發(fā)展增添了活力和創(chuàng)造力。一是按照應取盡取、應放盡放的原則,取消和下放行政審批事項,減輕對市場主體的行政束縛。截至2019年1月,黑龍江省共取消和下放行政權力2402項,行政審批精簡率為72.8%、行政權力精簡率86%。行政審批的精簡,有力地促進了民營經(jīng)濟的發(fā)展。二是清理規(guī)范行政審批中介服務,促進中介服務市場健康發(fā)展。通過梳理行政審批中介服務項目,對行政審批中介服務事項清單實行常態(tài)化公開,并根據(jù)政策動態(tài)調整目錄清單。
目前,黑龍江省共清理規(guī)范行政權力中介服務事項超過300項,省市縣三級非行政許可審批和省級設立的涉企行政事業(yè)性收費全部取消。遵循機構分離、職能分離、資產(chǎn)財務分離、人員管理分離、黨建外事等事項分離原則,江蘇省昆山市158家行業(yè)協(xié)會商會在2017年底全部與行政主體脫鉤,涉審中介的市場化程度明顯提升。清理規(guī)范行政審批中介服務,一方面減輕了企業(yè)在中介服務方面的成本負擔,另一方面可實現(xiàn)對中介服務的有序監(jiān)管,促進其健康發(fā)展。
2.推行企業(yè)開辦制度改革,證照辦理時限明顯縮短
民營經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的重要組成部分,其貢獻了90%以上的企業(yè)數(shù)量。企業(yè)開辦手續(xù)繁瑣、審批時間長,多年來一直廣受詬病。近年來推行的企業(yè)開辦制度改革,各地通過優(yōu)化審批流程、精簡審批資料、加強部門間信息共享與協(xié)作,使得與企業(yè)開辦相關的證照辦理時間明顯縮短。
從調研的省份來看,江蘇省通過推動全程電子化登記,設置“企業(yè)開辦”一站式受理窗口,推廣在線刻制公章、在線申領發(fā)票、銀行電子開戶、取消企業(yè)基本存款賬戶開戶許可證核發(fā)等措施,打造企業(yè)開辦“全鏈通”平臺,將市場監(jiān)管、公安、銀行、稅務等四個涉企事項辦理部門的業(yè)務流程整合到“一網(wǎng)”,企業(yè)開辦時間得到較大幅度的壓縮。據(jù)統(tǒng)計,2019年5月江蘇省開辦企業(yè)平均時間已壓縮到2.39天,其中企業(yè)登記0.50天,銀行開戶0.82天,辦理涉稅事項0.57天,刻制公章0.50天,大大低于國務院關于企業(yè)開辦8.5天完成的工作目標。在商事領域,黑龍江省亦采取多種舉措推進企業(yè)開辦時間和注銷便利化改革。黑龍江全省企業(yè)開辦時間由原來的8個工作日壓縮到3個工作日,極大地提高了企業(yè)開辦審批事項的效率。
3.優(yōu)化行政審批流程,涉企辦事時效顯著改善
涉及部門多、資料交叉重復多、辦事來回跑得多、審批時間長,一直是涉企行政審批事項的痛點、堵點和難點。為有效改善涉企行政審批事項的辦事效率,各地多措并舉,結合地方實際積極探索破解涉企行政審批痛點的方式方法。
一是進行機構改革,成立行政審批局或營商建設監(jiān)督局,對行政審批事項進行統(tǒng)一劃轉、歸口管理,實現(xiàn)“一枚印章管審批”。原來需要多部門辦理的行政審批事項,由部門之間協(xié)調轉變成審批局內(nèi)部流轉,有效解決了行政審批“三多一長”問題,為“最多跑一次”“一窗式辦理”“一站式服務”等改革措施的落地夯實了基礎。
二是通過明確事項標準、優(yōu)化辦事流程、減少辦事材料,提高政府服務的質量和實效。黑龍江商務廳通過流程再造,修改調整流程圖、一次性告知單、權力清單、責任清單50余項,壓縮辦事環(huán)節(jié)5個,減少辦理時限240余天,顯著縮短了企業(yè)辦事時間,提高了服務效率。其中,權限內(nèi)外商投資企業(yè)變更審批辦理時間由最長的三個月,調整為10個工作日。江蘇省通過減少環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程、信息共享,不斷優(yōu)化“三證照”辦理流程,實現(xiàn)開辦企業(yè)3個工作日內(nèi)完成、不動產(chǎn)權證5個工作日內(nèi)完成、工業(yè)建設項目施工許可證50個工作日內(nèi)完成的“3550”改革目標。并培育了南京江北新區(qū)“區(qū)域評估”、南京江寧區(qū)模擬審批“代辦制”、常州市“多圖聯(lián)審”“五聯(lián)合一簡化”、鎮(zhèn)江市“多評合一”、南通市“證照聯(lián)辦”、蘇州工業(yè)園區(qū)“電子踏勘”、淮安市“電子白圖代替藍圖”等先進典型和經(jīng)驗。
除通過放管服改革有效促進制度性交易成本降低外,各地區(qū)全面落實減稅降費政策,多措并舉創(chuàng)新政策機制,有效降低企業(yè)稅費成本負擔。
1.全面落實減免優(yōu)惠政策,切實減輕企業(yè)稅費負擔
實施大規(guī)模減稅降費是黨中央、國務院做出的重大戰(zhàn)略部署,是優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力的重要舉措。全面推開營改增試點、小微企業(yè)免征增值稅、小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠、提高增值稅小規(guī)模納稅人起征點、降低增值稅稅率、降低社會保險費率、高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠、企業(yè)研發(fā)費用加計扣除等一系列減稅降費優(yōu)惠政策的有效落實,切實減輕了企業(yè)稅費負擔,使其能夠“輕裝上陣”,也激發(fā)了企業(yè)活力與創(chuàng)造力。
自營改增試點全面推開以來,黑龍江省原增值稅納稅人新增加抵扣減稅額從2016年的41.4億元增加到2018年的57.5億元。享受小微企業(yè)增值稅優(yōu)惠政策的納稅人,從2016年的67.6萬戶增加到2018年的87.7萬戶,三年累計免征增值稅84.4億元。2016年至2019年上半年,黑龍江省累計有17萬戶次企業(yè)享受小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策,共計減免企業(yè)所得稅21億元。黑龍江省企業(yè)所得稅實際稅負也呈逐年下降的趨勢,2016年企業(yè)所得稅實際稅負為23.75%,2018年下降到23.28%。2019年增值稅改革首月,江蘇省共實現(xiàn)減稅109.1億元,同時實現(xiàn)了所有行業(yè)稅負只減不增的改革要求。數(shù)據(jù)顯示,江蘇省增值稅一般納稅人涉及的19個行業(yè)門類全部實現(xiàn)減稅,當月申報的128.8萬戶增值稅一般納稅人中,有126萬戶實現(xiàn)減稅,政策受益面達97.6%。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的單位繳費比例從20%下調至16%,以及失業(yè)保險和工傷保險階段性降費率等政策的實施,有效減輕了企業(yè)支出成本負擔。就降低養(yǎng)老保險繳費比例而言,2019年黑龍江省預計可為企業(yè)減負43億元,江蘇省預計可為企業(yè)減輕社保繳費負擔超過320億元。
2.多措并舉創(chuàng)新政策機制,有效降低各類要素成本
降低企業(yè)各類要素成本,是優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容,也是助力實體經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。用工、用地、用能等各類生產(chǎn)要素成本以及物流、融資成本,直接影響企業(yè)的生存與發(fā)展。各地根據(jù)地方實際和經(jīng)濟環(huán)境的變化,遵循市場主導和政府引導相結合的原則,多措并舉創(chuàng)新政策機制,為有效降低各類要素成本,促進企業(yè)發(fā)展提供了堅實的保障。
江蘇省昆山市通過多元化拓展企業(yè)用工渠道,建立人力資源供需對接應急機制,加大人力資源開發(fā)儲備力度,精準幫扶解決企業(yè)用工存在的“結構性”和“時點性”矛盾。通過建立“昆山班”“冠名班”、開發(fā)人力資源合作基地、強化校企地合作、組織專線招聘等措施優(yōu)化人力保障舉措,保障企業(yè)用工。此外,昆山市通過降低一般工商業(yè)及其他用電類企業(yè)用電價格,持續(xù)擴大企業(yè)參與電力市場交易試點范圍,大力發(fā)展分布式光伏發(fā)電,實現(xiàn)降低企業(yè)用電成本的目標。貴州省貴安新區(qū)則通過采取嚴格落實電價優(yōu)惠政策、及時清退電費等措施,為企業(yè)降低用電成本。據(jù)現(xiàn)場抽查核實,貴安新區(qū)園區(qū)企業(yè)電價已降至0.634元每千瓦時。江蘇省蘇州市通過實施新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地優(yōu)惠,推行10—30年彈性年期出讓方式,改革工業(yè)用地供應方式,為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)節(jié)約用地成本。同時,蘇州市積極實施通行便利化措施,減免企業(yè)物流費用,2016年至2018年累計為企業(yè)減免物流費用14.53億元。
在解決企業(yè)融資難、融資貴方面,江蘇省采取“政銀合作”方式,立足發(fā)揮政府和金融機構資源優(yōu)勢,創(chuàng)新開展低門檻、低融資成本、高便利性的中小企業(yè)貸款業(yè)務,緩解融資難、融資貴問題。目前主要有“蘇微貸”和“蘇貿(mào)貸”兩款“政銀合作”產(chǎn)品。截至2019年5月底,“蘇微貸”余額99.9億元,累計投放7512筆貸款,累計貸款達到233.5億元,先后支持中小微企業(yè)3825戶,資金池平均使用杠桿倍數(shù)達6.78倍。“蘇貿(mào)貸”從2018年10月到2019年5月31日,累計授信600余戶,授信金額超過20億元,放款480余戶,放款近15億元。黑龍江省則通過引導金融機構創(chuàng)新貸款產(chǎn)品、擔保和還款方式,降低企業(yè)融資成本。2019年2月黑龍江省銀行機構貸款加權平均利率5.71%,同比下降0.41個百分點,低于全國平均水平0.26個百分點。
在企業(yè)直接經(jīng)營成本之外,各地創(chuàng)新政務服務方式,采取“互聯(lián)網(wǎng)+政務”模式并積極打造服務型政府,著眼于產(chǎn)業(yè)和人文環(huán)境建設,在提高政府行政效能的同時助力企業(yè)提質增效,打造更廣義的營商環(huán)境。
1.轉變傳統(tǒng)思維觀念,實現(xiàn)營商環(huán)境從“重物”到“重人”的轉變
政府職能轉變,營商環(huán)境優(yōu)化,其中思維觀念是其重要一環(huán)。過去營商環(huán)境優(yōu)化大多以行政審批、基礎設施等物化條件為主,而忽視了營商環(huán)境建設中人力資本的影響與作用。在各地簡政放權改革的大背景下,放管服工作的深入推進使得地區(qū)間在企業(yè)開辦、行政審批、涉企辦事時效以及企業(yè)稅費負擔方面的差距在逐步縮小,但人力資本方面仍存在較大差距。2017年平均受教育年限北京市最高為12.50年,西藏最低為5.62年,兩者相差6.88年。分區(qū)域來看,2017年東、中、西部平均受教育年限分別為10.03年、9.26年、8.57年,地區(qū)間差距明顯。近年來,優(yōu)化營商環(huán)境的思維觀念正逐步發(fā)生轉變,從過去“重物”逐步向“重人”方面轉變,這一轉變從2018年各地競相出臺的人才新政中可見一斑。此外,政府服務方面也從過去關注基礎設施建設向人文關懷方面轉變,開始注重工業(yè)園區(qū)、廠區(qū)的生活居住等方面條件的改善。政府部門在認識上也從過去單個產(chǎn)業(yè)的服務轉變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)的生態(tài)鏈打造,使企業(yè)能落得下、接得住、留得下。
2.推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務”模式,提高政府行政效能
服務效率是營商環(huán)境的重要內(nèi)容,服務效率的改善需要以政府行政效能的提升為支撐。通過推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務”模式,充分運用信息技術手段,特別是大數(shù)據(jù)、云計算的使用,使得行政審批、監(jiān)督執(zhí)法、政務服務更加便利、實時和有針對性。目前,各省基本完成網(wǎng)上政務平臺的搭建,將原來歸屬于各部門的行政審批事項統(tǒng)一搬到線上,實現(xiàn)“一網(wǎng)式”辦理。黑龍江省省級網(wǎng)上政務平臺進駐43個中省直部門的政務服務事項,2018年以來網(wǎng)上受理申請1.49萬件,辦結1.42萬件,辦結率95.37%,政務服務效率得到明顯提高。江蘇省90%以上的審批服務事項可以在網(wǎng)上辦理。其中,蘇州市依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務”推進辦稅便利化改革,整合線上流程,簡化申請表單,實施110項“全程網(wǎng)上辦”及16項“最多跑一次”辦稅事項清單,實現(xiàn)線上辦理率99.3%,2小時辦結率96.8%。昆山市通過實施標準化、規(guī)范化、品牌化和重大項目跟蹤特色服務制的“3+1”行動計劃,依托線下實體大廳和網(wǎng)上辦事大廳,實現(xiàn)了“一次告知、一套材料、一口受理、信息互通、全程監(jiān)管”政務服務新模式,審批速度提升33%。
隨著信息技術的廣泛運用,信息平臺的搭建使得經(jīng)濟行為主體之間的信息不對稱問題得以有效緩解。政府部門通過信息技術手段,建立線上信息共享平臺,從而大大提高了要素資源的市場配置效率。江蘇省通過推行“中介服務網(wǎng)上超市”,一方面可加強對涉審中介機構的動態(tài)監(jiān)管,另一方面也可方便企業(yè)和群眾對中介服務機構的選擇和使用。2018年昆山市行政審批局在網(wǎng)上服務大廳開設“中介服務網(wǎng)上超市”,目前共有160家中介機構入駐,提供36項服務項目,并在昆山政務服務網(wǎng)上依法依規(guī)發(fā)布涉審中介機構動態(tài)信息?!爸薪榉站W(wǎng)上超市”的開設,為企業(yè)提供了一個自由選擇涉審中介機構的平臺,也為完善涉審中介機構信用管理奠定了基礎。類似的“網(wǎng)上超市”還有金融、用工等,政府搭建線上信息共享平臺,企業(yè)在平臺上發(fā)布融資需求,金融機構在平臺發(fā)布融資產(chǎn)品信息,融資需求方與供給方雙向選擇、自行撮合,金融資源的配置效率得到有效改善。
3.打造“保姆式”服務型政府,助力企業(yè)提質增效
建設服務型政府是我國行政體制改革的基本方向和重要內(nèi)容,是提高政府治理能力和水平的重要載體。近年來,地方政府思維觀念有較大轉變,為企業(yè)服務的意識得到了增強。政府部門通過深入園區(qū)、企業(yè)一線,了解企業(yè)經(jīng)營發(fā)展中面臨的困難,實實在在地為企業(yè)解決實際問題,助力企業(yè)渡過難關、提質增效。黑龍江省大慶市通過實施“百企提質增量”行動計劃,推行“一企一策”“一企一人”“一企一檔”等幫扶措施,推動重點企業(yè)擴大總量、小微企業(yè)晉規(guī)升級、虧損企業(yè)扭虧增盈、停產(chǎn)企業(yè)啟動盤活,幫助企業(yè)破瓶頸、解難題、謀發(fā)展。通過深入企業(yè)調研,梳理出共性問題60余個。對選定的100戶企業(yè),從主要指標、存在問題、推進措施、形象進度、完成時限等多個維度建檔,數(shù)據(jù)化推進,確保企業(yè)情況明、進度清、對策實。通過堅持問題導向,精準施策發(fā)力,有效破解企業(yè)長期積累的、影響發(fā)展壯大的瓶頸性問題,做到讓政府服務“實”起來,民營經(jīng)濟“活”起來。
營商環(huán)境的優(yōu)化,政府十分重視自身能力建設。通過建機制、強基礎、抓落實等一系列行政改革舉措,政府治理能力大幅提升,過去企業(yè)面臨的“彈簧門”“玻璃門”“旋轉門”等問題也得到進一步解決。
1.強化制度建設和政策透明度,營造公平競爭市場環(huán)境
簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革是一場刀刃向內(nèi)的政府自身革命,是推動政府職能深刻轉變、極大激發(fā)市場活力的戰(zhàn)略舉措,其根本在于強化制度建設、提高政策透明度,營造公平競爭的市場環(huán)境。從各地的實踐來看,通過制度完善、主動接受公眾監(jiān)督,有利于優(yōu)化營商環(huán)境的各項改革措施不走樣、見實效。一是實行公正監(jiān)管,打造陽光執(zhí)法。在市場監(jiān)管領域,黑龍江省實現(xiàn)“雙隨機、一公開”全覆蓋,通過推進跨部門“雙隨機、一公開”監(jiān)管和民營企業(yè)信用建設,讓守信者通行天下。二是嚴格落實公平競爭審查制度。通過加強對現(xiàn)行政策措施的公平競爭審查,開展存量清理,廢除涉及地方保護、制定交易、市場壁壘等內(nèi)容,并強化新政策出臺前的內(nèi)部審查,防止出現(xiàn)新的排除限制競爭的政策措施。同時通過負面清單制,推進民營市場主體準入便利化。截至2019年1月,黑龍江省共清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各類文件4360件,極大地優(yōu)化了公平競爭的市場環(huán)境。
2.建立營商環(huán)境動態(tài)評估機制,以評促改精準施策
優(yōu)化營商環(huán)境作為促進經(jīng)濟高質量發(fā)展、應對復雜形勢的重要舉措,各地采取了諸多有力措施確保營商環(huán)境建設有實質性的改觀。目前,針對營商環(huán)境的評價工作也逐步開展,一方面檢驗營商環(huán)境政策的落實效果,另一方面查找營商環(huán)境建設中的短板和弱項。2018年9月,黑龍江省稅務局委托第三方中介機構對納稅人滿意度進行了評估。調查發(fā)現(xiàn),納稅申報時間由年初的60.90小時,縮減為12.34小時,縮短了79.7%。同時,通過調查也發(fā)現(xiàn)在政策咨詢宣傳、跨部門協(xié)作、信息化建設等方面仍需要不斷加強。2019年,黑龍江省組織開展全省營商環(huán)境評價,遵循“國際可比、對標世行、中國特色”的原則,首次對13個市(地)及哈爾濱新區(qū)進行“大體檢”,做到知短板、明弱項,提高了優(yōu)化營商環(huán)境工作的針對性。江蘇省則以集成式改革舉措,促進營商環(huán)境優(yōu)化提升。2018年12月,江蘇省在開辦企業(yè)、不動產(chǎn)交易登記、辦理施工許可、納稅、融資、通關便利化、信息共享、接電、接水、接氣等10個方面對標國際一流營商環(huán)境地區(qū),從精簡環(huán)節(jié)、減少材料、節(jié)省時間、再造流程、優(yōu)化服務等角度系統(tǒng)性推出改革舉措,營造穩(wěn)定公平透明可預期的營商環(huán)境。2019年5月,江蘇省提出39條措施,150項任務清單,聚焦企業(yè)關切,大力優(yōu)化營商環(huán)境。并對13個區(qū)市開展營商環(huán)境評價,將營商環(huán)境指數(shù)納入江蘇省高質量發(fā)展監(jiān)測考核體系,著力以評促改、以評促建,查找短板弱項,努力打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。
1.“壓縮時限”存在將工作環(huán)節(jié)刻意提前的情況
針對我國企業(yè)開辦時間已大幅壓減至22.9天的情況,國家規(guī)定2019年上半年企業(yè)開辦時間壓縮到8.5個工作日以內(nèi),五年內(nèi)壓縮到5個工作日以內(nèi)。對此,調研的各地政府不但積極落實全部壓縮至8.5個工作日以內(nèi),而且多數(shù)省市都在國家統(tǒng)一要求的基礎上,進一步壓縮了時限甚至已達到5個工作日內(nèi)。但在深入座談中發(fā)現(xiàn),有的部門為在審批流程中節(jié)省時間,將自己負責環(huán)節(jié)的工作提前準備,包括讓企業(yè)提供材料、填寫內(nèi)容以及檢查修改等,而提前準備工作不納入審批流程,花費時間也不計入企業(yè)辦理整個事項的時限。這種情況反映出個別部門由于過度追求時間縮短,已讓提高辦事效率落于形式。
2.有些部門存在缺乏服務意識、工作方式武斷等情況
在放管服改革過程中,規(guī)范審批程序、簡化工作流程、提升服務效能從而達到營造一流政務環(huán)境,是從服務理念到實際工作的系統(tǒng)性建設。但有些政府部門在面對企業(yè)或居民時,表現(xiàn)出服務意識不強、處事方式武斷的情況。例如,企業(yè)在報送審批事項時,如果出現(xiàn)資料不全或填寫等錯誤,立即讓企業(yè)回去補充或修改,一個錯誤回去一次甚至原因都沒交代清楚,反復多次都進入不到審批流程中。鑒于我國改革速度快、政務系統(tǒng)處于不斷完善的執(zhí)政環(huán)境,需要政府工作人員事先多學習熟悉業(yè)務,站在為企業(yè)服務的角度,努力尋找靈活的辦事方法,提供“柔性服務”。
3.中介等合謀侵害企業(yè)利益影響改革效果
目前,我國各地普遍存在用工緊張的情況,尤其在發(fā)達地區(qū),勞工緊缺成為制約企業(yè)發(fā)展的突出問題。在東部地區(qū)調研中,政府和企業(yè)反映了中介控制和擾亂勞動力市場的惡劣情形。對于中介幫助招聘的員工,企業(yè)需付給中介一定的費用,因此,有些地方出現(xiàn)中介與員工合謀鉆法律空子、損害企業(yè)的不法行為。例如,中介在拿到企業(yè)付給的報酬之后,策劃讓員工在試用期內(nèi)甚至拿到一個月的工資就辭職,而中介繼續(xù)將其派遣給其他企業(yè),不斷騙取企業(yè)付給的中介費和工資。因此造成非專業(yè)或非技術性員工的大量流動,已影響到企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營?,F(xiàn)行法律對中介的這種不法行為難以形成約束,地方政府對此也頗感頭疼。另外,國家一再出臺相關政策降低企業(yè)融資成本,但在中小企業(yè)申請銀行貸款時,依然常常受到銀行與中介合謀刻意提升融資成本的情況,例如,即使沒有防范風險的必要,銀行也要求企業(yè)提供中介擔保,中小企業(yè)面對銀行沒有話語權,從而讓銀行和中介額外賺取了擔保資金。
在全國深化“放管服”改革中,“流程簡化”是加快辦事進度、提升工作效率的重要舉措。目前,一方面通過取消、精簡和壓縮行政權力事項的方式進行,另一方面,推進“承諾制”改革,通過投資項目備案的方式,包括信用承諾、先建后審、寬進嚴管等縮短項目審批時間。但“流程簡化”之后,國家層面的法律制度沒及時調整或制定,導致執(zhí)行過程中缺乏充分的法律保障,特別是事中事后監(jiān)管,現(xiàn)在很多措施只是改革文件,法律約束力不強。以調研中某省的許可證改革為例,目前,除危險化學品等特別規(guī)定外,當?shù)貙⒃S可決定的時限壓至10天以內(nèi),結合承諾制用時最短的企業(yè)從受理到發(fā)證僅用2天。但在企業(yè)開工經(jīng)營之后,政府工作人員一直擔心企業(yè)生產(chǎn)過程中出現(xiàn)事故或產(chǎn)品出現(xiàn)問題,因為相關責任界定不清晰,甚至沒有明確的法律規(guī)章可依。而在涉及地震安全性等區(qū)域評審方面,由于國家層面的管理辦法目前尚未改變,盡管有些地方政府為節(jié)約企業(yè)綜合評估成本,根據(jù)當?shù)貙嵡槌雠_了相應的管理辦法,依然無法為企業(yè)行為提供有力的法律保障。
1.“信息孤島”問題突出
我國“放管服”改革力度大、推進快,全國各地都抓緊落實“一個窗口”“一次辦成”等“一站式”服務。但由于現(xiàn)行體制的原因,在共享平臺建設中遇到了“信息孤島”“數(shù)據(jù)壁壘”等部門阻隔和制度藩籬。一是戶籍、民政、稅務、社保、住建等部門業(yè)務系統(tǒng)由國家部委或省直廳局垂直管理,部門內(nèi)部縱向貫通,但部門之間相互獨立,因此,在市級層面構建橫向開放的統(tǒng)一平臺時,面臨信息接通困難的情況,導致信息共享、證照調用、材料互通等工作難以進行;二是海關、公安及金融系統(tǒng)等部門的數(shù)據(jù)涉及到管理和法律等特殊規(guī)定,地方政府一般領域的業(yè)務難以協(xié)調和使用這些數(shù)據(jù),亟待中央和省級出臺相關制度解決政務數(shù)據(jù)分散問題,從而推動從中央到地方各級政務平臺信息互通、共享。
2.運行機制有待重塑
“放管服”改革“自上而下”運行機制還不夠健全。一是事項梳理和取消方面,按照職權法定原則,行政權力事項目標的梳理編制應由國家、省級以及具備立法權限的市州統(tǒng)籌,市縣鄉(xiāng)三級執(zhí)行上級統(tǒng)一發(fā)布的事項目錄,但現(xiàn)在尤其市級,自行梳理的情況比較普遍。二是事中事后監(jiān)管領域,行政事項取消或劃轉后,地方政府在實際工作中找不到開展監(jiān)管工作的有效手段和方法,缺少行之有效的監(jiān)督考評和責任追究機制。而且隨著“放管服”改革的推進,行政事權不斷簡化和剝離,中介服務范圍及收費額度空前加大,幾乎涉及各級政府有審批職能的所有部門。審批項目類型多、數(shù)量大,無論服務類型劃分還是收費額度確定都存在較大難度,而目前的市場監(jiān)督管理局等部門新成立或調整后不久,監(jiān)管力量明顯不足。
1.個別“事項取消”有顧此失彼之嫌
近年來,各級政府在事項取消方面執(zhí)行力度大,通過“取消、暫停、下放、轉出”方式,多數(shù)部門現(xiàn)存行權事項已減少二分之一以上甚至所剩無幾。但調研中,企業(yè)、會計師事務所及地方政府部門普遍反映,現(xiàn)在國家改革力度大,政策調整多,新政策出臺快,而且涉及大量的減費降稅等專業(yè)性較強的內(nèi)容,很多企業(yè)理解不了,導致優(yōu)惠政策享受不到。其中,對會計資格證取消的反映比較突出。由于我國現(xiàn)在大量民營企業(yè)是中小微企業(yè),企業(yè)規(guī)模較小,財務管理難以達到制度化要求,會計資格證取消之后,一些企業(yè)為節(jié)省成本雇用一般人員甚至自己做財務,財務報表的規(guī)范化都難以達到,更沒有能力操作“降低稅率”“加計扣除”等高難度的業(yè)務,而且據(jù)各地會計師事務所反映,這種情況對小企業(yè)來說大量存在。因此,國家在一些資格證和審查制度等取消時,不應僅從降低收費角度考慮,還應加大對當前我國市場主體的知識水平、認識能力等多方面考察。
2.有些辦事系統(tǒng)的設置不夠合理
我國持續(xù)深化“放管服”改革過程,也是各級政務系統(tǒng)不斷優(yōu)化和完善的過程。作為轉變政府職能、改善營商環(huán)境的重要載體,政務系統(tǒng)的建設直接影響到辦事流程和效率。調研中,政府和企業(yè)反映了現(xiàn)行政務系統(tǒng)中一些設置不合理的環(huán)節(jié)。例如,目前退稅系統(tǒng)只能給注冊企業(yè),如果期間注銷則無法領取,需要再次恢復,由于運行成本太高,企業(yè)無法也不去領這些退還資金,致使有些退稅資金長期滯留在賬面環(huán)節(jié)無法落實。另外,海關系統(tǒng)在接受填報之后,會對完成的項目自動歸類保存,一旦發(fā)生錯誤即使人工在后續(xù)資金交納時糾正,也無法消除系統(tǒng)留痕,從而形成企業(yè)永久的不良記錄。對于改革過程中出現(xiàn)細節(jié)的問題,政府和企業(yè)都表示理解,但希望國家有關部門盡快對其調整和進一步完善。
全國各地積極優(yōu)化營商環(huán)境,實施“放管服”改革,然而,當前關注的營商環(huán)境主要在行政管理能力提升層面,改革措施多基于政府治理能力提升的需求而非企業(yè)等市場主體的直接關切。如果要直面市場主體的需求,營商環(huán)境改善應該不僅僅基于行政管理能力提升,還應改善市場主體關切的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。
2019年8月26日,習近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第五次會議,研究推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局、提升產(chǎn)業(yè)基礎能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平問題。在產(chǎn)業(yè)轉型升級的關鍵節(jié)點,營商環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟布局、產(chǎn)業(yè)基礎能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平之間存在何種關聯(lián)?如何將營商環(huán)境改善與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟布局有效結合?只有回答了這些問題,改善營商環(huán)境才不會陷入行政管理和單純的技術改善,才能在產(chǎn)業(yè)轉型升級的大背景下助力宏觀經(jīng)濟的長遠和可持續(xù)發(fā)展。
各地如火如荼地開展“放管服”和優(yōu)化營商環(huán)境改革過程中,均對標世界銀行營商環(huán)境報告提出的框架,行政審批、政府服務和市場監(jiān)管效率顯著提升。這期間,行政管理層面的營商環(huán)境優(yōu)化也并沒有帶來大規(guī)模產(chǎn)業(yè)轉移和民營經(jīng)營主體的迅速發(fā)展,即,營商環(huán)境改善并不必然帶來民營經(jīng)濟的發(fā)展。為什么營商環(huán)境與民營經(jīng)濟發(fā)展沒有必然的聯(lián)系?輿論和政策語境中的“營商環(huán)境”能代表民營經(jīng)濟營商環(huán)境嗎?
1.狹義的營商環(huán)境與市場實際需求之間還存在“隔閡”
對標世界銀行營商環(huán)境框架,我國營商環(huán)境質量顯著提升。世界銀行《2019年營商環(huán)境報告》為了協(xié)助各國政府改善國內(nèi)商業(yè)監(jiān)管環(huán)境,收集并發(fā)布了各國在開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)的相關監(jiān)管數(shù)據(jù),并進行營商便利度排名。世界銀行提出的營商環(huán)境因素對于企業(yè)開辦和事項審批至關重要,基于這一測量框架,中國各級政府也大力推行“放管服”,優(yōu)化行政審批和監(jiān)管流程。我國著力減少政府微觀管理、直接干預,激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力,加強與國際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接,從縮減市場準入負面清單、“證照分離”改革、政務服務“一張網(wǎng)”、最多“跑一次”等具體可抓的微觀“小切口”入手,取得了營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化、市場和企業(yè)活力進一步釋放、國際競爭力不斷提高的大成效。當前全國在推行的“一站式服務”“一網(wǎng)通辦”等行政審批改革提升了基層政府的服務意識、行政水平,從企業(yè)開辦到注銷更加便捷,企業(yè)與政府對接的制度性交易成本大大降低。
但世界銀行在《2019年營商環(huán)境報告》中也承認營商環(huán)境框架有明顯的局限性,僅靠報告的數(shù)據(jù)不足以評估一個經(jīng)濟體的整體競爭力和外國投資前景,另外,報告也沒有評估市場規(guī)模、金融市場穩(wěn)健性和深度、宏觀經(jīng)濟狀況、外國投資、安全或政治穩(wěn)定性。我國各地開展的“放管服”優(yōu)化營商環(huán)境改革中,參考世界銀行的評估框架,已經(jīng)從監(jiān)管、審批流程的“質”的改變,轉變?yōu)樽非笮姓徟?、業(yè)務辦理時間和繳費的“量”的邊際調整。從政府角度來看,這種“量”的邊際改進有助于體現(xiàn)“放管服”改革的力度和成效,但市場主體并不關心當前“量”的邊際調整和優(yōu)化,他們更希望得到成長型的市場環(huán)境,例如,2014年7月,國務院經(jīng)濟形勢座談會上,民營企業(yè)家董明珠建議:“我們不需要政府的補貼政策,政府最需要做的就是為企業(yè)營造一個公平公正的市場環(huán)境”。
世界銀行營商環(huán)境報告關注民營企業(yè)全生命周期的政府監(jiān)管政策與效率,屬于狹義的營商環(huán)境,既沒有考慮宏觀經(jīng)濟環(huán)境,也沒有考慮市場競爭結構與發(fā)育水平。顯然,廣義的營商環(huán)境涵蓋了政府、市場與社會,各要素相互聯(lián)系、互為因果,是一個系統(tǒng)性的影響過程。民營企業(yè)內(nèi)生增長和成長動力也需要宏觀經(jīng)濟環(huán)境和市場發(fā)育水平,也就是說,民營經(jīng)濟營商環(huán)境改善不是政府單方面推動的結果,而是產(chǎn)業(yè)、市場要素與政府服務形成良性互動,民營經(jīng)濟自發(fā)且內(nèi)生增長的系統(tǒng)性過程。
2.行政管理與民營經(jīng)濟發(fā)展既不同步也無必然聯(lián)系
行政管理審批改革促進了狹義營商環(huán)境的改善,行政管理質量提升無法直接改變區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境、市場競爭結構,也很難直接塑造和優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎。以黑龍江省大慶市為例,當?shù)匾試惺推髽I(yè)為主,整個生產(chǎn)環(huán)節(jié)計劃經(jīng)濟的氛圍十分濃厚,生產(chǎn)加工高度專業(yè)化,并且在上下游產(chǎn)業(yè)鏈上,設備采購和產(chǎn)品銷售都立足全國性市場。大慶油田每年有300多億的采購需求,當?shù)夭糠置駹I企業(yè)只能依靠社會關系“打入”石油生產(chǎn)鏈條,絕大多數(shù)的民營經(jīng)濟很難融入其中。因此,當?shù)氐拿駹I企業(yè)不是積累型和生產(chǎn)性的,大多是生活消費性的服務業(yè)。江浙地區(qū)的很多民營企業(yè)形成了產(chǎn)業(yè)協(xié)同,全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)數(shù)量多,且競爭充分。然而,大慶當?shù)氐闹鼗I(yè)產(chǎn)業(yè)鏈都需要技術含量高的中間產(chǎn)品和服務,本地民營企業(yè)沒有能力也缺少機會參與其中,協(xié)同合作和產(chǎn)業(yè)集群也就無從談起。另外,由于沒有形成產(chǎn)業(yè)集群,資本、勞動力等投入要素的投入成本高、風險大,例如,可供高技能勞動力選擇的企業(yè)數(shù)量有限,離職后跳到另外一家企業(yè)的可能性小、風險高,而在民營企業(yè)集聚的地區(qū),“良禽擇木而棲”,“跳槽”后職場選擇范圍寬、機會多,就業(yè)轉換的成本小,因此,人才也更愿意在當?shù)匕布抑脴I(yè),逐漸形成良性發(fā)展循環(huán)。顯然,狹義的營商環(huán)境改善并不必然推動民營經(jīng)濟的發(fā)展。
從2016年以來我國就通過“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境。簡政放權,界定政府、市場、社會之間的邊界,補缺位、糾錯位、控越位,激發(fā)市場活力和市場創(chuàng)造力;放管結合,優(yōu)化政府管理體制、部門職責,利用新技術新體制加強監(jiān)管體制創(chuàng)新;優(yōu)化服務,減少政府對市場干預和過多的審批,降低市場主體運行的制度交易成本。一系列的“放管服”改革措施實施以來,各地民營經(jīng)濟的表現(xiàn)也差異顯著。通過考察2013-2017年的固定資產(chǎn)投資中不同主體的占比情況,可以大致了解不同經(jīng)營主體的投資活躍度。國有經(jīng)濟主體投資中,除遼寧的比例在2017年略有提升,東北三省、江浙兩省均呈現(xiàn)出不同程度的“國退”趨勢。排除股份制和港澳臺、外資等經(jīng)營主體后,東北三省的私營個體投資占比在波動中不斷下降,而江浙兩省呈穩(wěn)定增加趨勢。從措施和執(zhí)行力度上,各地區(qū)在“放管服”等優(yōu)化營商環(huán)境改革中“賣力吆喝”“大干快上”,但從結果來看,“民進”的效果卻差異顯著,江浙等民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)私營個體投資活躍度不斷提升,而東北地區(qū)卻依然徘徊不前。
為什么狹義的營商環(huán)境改善并沒有必然地推動民營經(jīng)濟的發(fā)展?因為政策和輿論語境中的“營商環(huán)境”并不能完全代表民營經(jīng)濟的營商環(huán)境,制約民營經(jīng)濟發(fā)展的因素遠遠超出現(xiàn)有營商環(huán)境要素框架。
表1 2013-2017年固定資產(chǎn)投資中不同主體投資規(guī)模占比 單位:%
2019年6月11日,“降成本”營商環(huán)境調研組對黑龍江省大慶市的營商環(huán)境狀況開展調研。大慶市營商環(huán)境局負責人談了對以黑龍江為代表的東北地區(qū)營商環(huán)境的理解:行政流程操作層面的營商環(huán)境在不斷改善,這關乎企業(yè)的生成和生存,但民營經(jīng)濟是否愿意在東北地區(qū)扎根取決于能否成長壯大,這卻與地區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)息息相關。
當前,很多地方政府單方面推動行政審批服務等“放管服”改革,但是忽視了市場的訴求和力量。政府主動作為和高效服務是引導性因素,其實際作用的發(fā)揮還有賴于產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng),而后者是營商環(huán)境改善的重點和難點。從各地的發(fā)展實踐來看,產(chǎn)業(yè)生態(tài)具有先導性,是經(jīng)濟基礎,經(jīng)濟基礎決定上層建筑,會進一步促進行政管理方式的調整、適應和改革。
政府服務是民營企業(yè)發(fā)展的輔助性因素,而決定民營經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展的是產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)育水平。2019年8月26日的中央財經(jīng)委員會第五次會議對產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化提出了明確的目標:推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局,提升產(chǎn)業(yè)基礎能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平。
1.民營經(jīng)濟的社會服務體系在區(qū)域間差距顯著
上文介紹了全國部分省市、調研地在營商環(huán)境建設方面的積極作為,但從工商業(yè)社會服務體系來看,各地差異依然顯著。與東北三省相比,江浙地區(qū)的社會公共服務水平更高,工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會等企業(yè)組織更發(fā)達。為經(jīng)濟發(fā)展配套相對完備健全的社會公共服務和設施,例如先進的教育醫(yī)療服務、穩(wěn)健有力的社會保障以及高效銜接市場與政府的社會組織,這些都成為吸引人才和投資的有利條件。工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會等社會組織積極收集民營企業(yè)家的意見建議,并形成了運行有效的利益表達和反饋機制。
表2 2017年部分地區(qū)工商業(yè)服務體系基本狀況
2.企業(yè)關注產(chǎn)業(yè)鏈和市場競爭結構
“獨木不成林”,產(chǎn)業(yè)集群是民營經(jīng)濟營商環(huán)境的基礎。發(fā)展到一定集群的企業(yè)能夠享受基礎設施服務的規(guī)模效益,而且還可以通過行業(yè)協(xié)會反映利益訴求,爭取更多政府政策支持。產(chǎn)業(yè)集群能夠形成產(chǎn)業(yè)鏈,各產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系更加緊密,地區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)更加穩(wěn)定,當面臨市場行情等沖擊時,企業(yè)依然可以通過整合產(chǎn)業(yè)鏈資源,保持盈利和發(fā)展能力。
行業(yè)投資分布越齊全和均衡,反映產(chǎn)業(yè)鏈也更完善,集群效果更好。投資主體構成也可以反映出民營企業(yè)行業(yè)市場準入的困難程度以及形成產(chǎn)業(yè)集群的情況。行業(yè)投資中民營成分占比越高,行業(yè)準入的障礙越低,在產(chǎn)業(yè)鏈中民營經(jīng)濟也能主導某一個環(huán)節(jié)。表3中,在所有制造業(yè)中,我們排除了兩省投資來源結構占比類似的細分行業(yè),可以看到,除了煙草制品業(yè)之外,江蘇省私人控股主導了所有的制造業(yè)類型,并且門類齊全。
突破行政管理等狹義的營商環(huán)境,廣義的營商環(huán)境關注產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng),從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗來看,產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)就是要構建因地制宜、優(yōu)勢互補的區(qū)域化產(chǎn)業(yè)集群。在整合產(chǎn)業(yè)鏈構建產(chǎn)業(yè)集群時,在競爭的市場機制下,民營企業(yè)會發(fā)展壯大,提高了民營經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性,民營企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈中也具備更大的話語權,也能從企業(yè)自身實際需求出發(fā)對政府服務提出針對性的要求。
表3 制造業(yè)固定資產(chǎn)投資的來源及占比 單位:%
近年來,打造產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)成為建設區(qū)域產(chǎn)業(yè)生態(tài)的重要內(nèi)容。2013年,十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“推動整機加零部件垂直整合一體化的方式,在內(nèi)陸開展加工貿(mào)易”。以重慶為例①“經(jīng)濟增長領跑全國,重慶的秘訣是什么”,《中國經(jīng)濟周刊》,2016年第4期。,2008年以后,重慶市先后引進惠普、富士康,為了增強產(chǎn)業(yè)的協(xié)同效應,又將分散在中國沿海各省份的宏碁、華碩、思科、東芝等五大品牌商,廣達、英業(yè)達、仁寶、緯創(chuàng)、和碩等六大整機商,以及860多家零部件廠商陸續(xù)引入。重慶由此形成了三個集群:零部件、原材料、整機上中下游產(chǎn)業(yè)鏈形成集群;同類項產(chǎn)品、同類企業(yè)形成了集群;物流運輸、銷售結算等生產(chǎn)性服務業(yè)與制造業(yè)形成集群。2018年,江蘇省率先出臺了《關于加快培育先進制造業(yè)集群的指導意見》②江蘇省《關于加快培育先進制造業(yè)集群的指導意見》,http://www.jiangsu.gov.cn/art/2018/7/13/art_46143_7741932.html。,提出要“重點培育13個先進制造業(yè)集群,力爭到2025年,培育4個綜合影響力達到世界一流水平的先進制造業(yè)集群”,“力爭打造‘拆不散、搬不走、壓不垮’的新型產(chǎn)業(yè)‘航空母艦’,增強全省經(jīng)濟競爭力”。
打造產(chǎn)業(yè)集群、優(yōu)化民營經(jīng)濟營商環(huán)境過程中,不同地區(qū)也積極發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢,因地制宜地促進民營企業(yè)發(fā)展。表3中說明江蘇的民營經(jīng)濟具備完整的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,并且成為投資發(fā)展主力,但在表4中,江浙兩省在信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)中卻差異顯著,江蘇省民營企業(yè)是投資經(jīng)營主體,而浙江則主要以港澳臺、外資企業(yè)為主,顯然,兩地在優(yōu)化營商環(huán)境服務時需要從產(chǎn)業(yè)結構特征出發(fā),因勢利導,辨證施策。
表4 江浙兩省信息服務業(yè)固定資產(chǎn)投資的來源及占比 單位:%
針對當前營商環(huán)境中存在的突出問題,今后優(yōu)化營商環(huán)境的總體思路是:立足營商環(huán)境發(fā)展的階段,堅持系統(tǒng)論、整體觀,在推動放管服改革向縱深協(xié)調發(fā)展、繼續(xù)提升行政效率的基礎上,根據(jù)各地實際,圍繞各地產(chǎn)業(yè)特征和區(qū)域優(yōu)勢,實現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境重心變化,在培育產(chǎn)業(yè)鏈上下功夫,著力破除制約營商環(huán)境的深層體制機制因素,為民營經(jīng)濟發(fā)展提供一個法治、公平的環(huán)境,增強國民經(jīng)濟活力,穩(wěn)定經(jīng)濟增長。
進一步提升優(yōu)化營商環(huán)境的政策效果,需要實現(xiàn)重心的四個轉向:
1.由著眼于單個企業(yè)點轉向整個產(chǎn)業(yè)鏈
在優(yōu)化營商環(huán)境的初始階段,針對單個企業(yè)在營商中的“痛點”,著力解決其發(fā)展中的問題,可能會起到較好、較快的效果。隨著政府相關部門采取放管服等諸多服務措施的推進,著眼于單個企業(yè)點的優(yōu)化措施的效果就會下降。此時,應該實施推動優(yōu)化營商環(huán)境思路和政策的轉型升級。從前一階段的實踐來看,我國各地采取的優(yōu)化營商環(huán)境的措施主要是著眼于單個企業(yè)點,的確取得一定的成效,但改革紅利也在逐漸遞減。下一階段,優(yōu)化政策應轉向根據(jù)各地實際,打造和提升產(chǎn)業(yè)鏈。通過打造和提升產(chǎn)業(yè)鏈,使產(chǎn)業(yè)聚集和效率提升,為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
2.由權力模式轉向服務模式
由權力模式轉向服務模式,實質上是解決人的因素對營商環(huán)境的制約問題,轉變?nèi)说乃枷牒陀^念。權力模式主要是政府相關部門及人員在優(yōu)化營商環(huán)境時,認為是給予企業(yè)的一種“恩賜”,而不是一種服務。因此,在權力模式下,盡管可能在政府審批等工作流程得以優(yōu)化,但在執(zhí)行中就會打折扣。在中西部一些經(jīng)濟較為落后的地區(qū),在優(yōu)化營商環(huán)境時,往往有意或無意處于這一模式中,而東部一些發(fā)達地區(qū)則更側重的是政府提供的一種服務。這是東部與中西部在優(yōu)化營商環(huán)境時的一個顯著差別,也是兩者營商環(huán)境效果差異的一個重要原因。由權力模式轉向服務模式實際上是人的思想觀念和行為方式的轉變,有助于提升優(yōu)化營商環(huán)境的效果。
3.由各自發(fā)力轉向形成系統(tǒng)合力
相關部門在營商環(huán)境方面都在各自發(fā)力,大部分地區(qū)取得了積極效果,但在系統(tǒng)論下,各自發(fā)力并不能產(chǎn)生政策的最佳效果,有的甚至出現(xiàn)政策打架或掣肘,影響營商環(huán)境的改善。例如,在審批制度中,每個部門看似都在各自的環(huán)節(jié)做了簡化、放權工作,但從整體而言,可能出現(xiàn)監(jiān)管弱化的問題。再如,在信息處理方面也是如此。每個部門都是依據(jù)自己系統(tǒng)的信息資源制定相關制度和政策,由于信息在部門之間難以共享,出現(xiàn)了“信息孤島”,這也可能出現(xiàn)合成謬誤,影響營商環(huán)境的效果。為此,應注重優(yōu)化營商環(huán)境的整體設計,統(tǒng)一協(xié)調相關部門及其政策制定、執(zhí)行,提升政策之間的協(xié)調性和互補性,形成系統(tǒng)合力。
4.由提升行政效率轉向解決影響競爭公平的深層因素
從前段時間,各地優(yōu)化營商環(huán)境的進展來看,絕大部分都將重心放到了提升行政效率上,通過優(yōu)化審批等工作流程、一站式服務等方式,取得了一些成效,節(jié)約了企業(yè)的制度交易成本。有的地方為了節(jié)約審批時間,甚至做得過了頭,產(chǎn)生了負面影響。從繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的空間來看,這方面確實還存在諸多有待提高的地方,但不應成為下一階段工作的重心,而應將提升行政效率為重心,轉向以解決影響競爭公平的深層因素,從法制、資源配置等方面著手,解決影響企業(yè)競爭的實質不公平問題。
針對當前存在的突出問題,按照優(yōu)化民營經(jīng)濟營商環(huán)境的總體思路和重心轉向,著力抓好以下幾個方面:
1.切實轉變觀念,提升改革實效
優(yōu)化營商環(huán)境“件項壓時”改革力度非常大,但營商環(huán)境的改善是需要人來推動和落實的。思想觀念決定行為方式。人的思想觀念是改善營商環(huán)境的基礎和前提。沒有思想觀念的轉變,很難在營商環(huán)境改善上取得實質性效果。切實轉變觀念,就是要求政府相關部門及工作人員由權力思維轉向服務思維,將服務于企業(yè)和改善營商環(huán)境作為自身的一項職責,放棄權力思維和意識,扎扎實實地為企業(yè)做實事,解決人員能力跟不上改革要求的問題,杜絕在審批環(huán)節(jié)前端的“消極審批”或“人為設租”情況。因此,下一步優(yōu)化營商環(huán)境需要開展思想教育,并設立外部和內(nèi)部評價等機制,促使政府相關部門及工作人員的思想觀念轉變,提升改革實效。
2.消除相關障礙,深化審批改革
一是完善頂層立法要求,賦予地方更大優(yōu)化營商環(huán)境自主權。地方在推進合并評審的探索中,將抗震評審等由單個企業(yè)評審變?yōu)閰^(qū)域一次性評審即可,意在降低企業(yè)評審等費用。但是,行業(yè)的抗震評審等法律仍有要求項目中評審,使得地方面臨比較尷尬的境地,主觀上想優(yōu)化流程減負,但限于法律又顧慮重重,導致看準的有明顯效果和改革空間的舉措不能落地。深化營商環(huán)境改革,需梳理并改革相關法律的頂層要求,賦予地方相應的權限,使地方在優(yōu)化營商環(huán)境中將有效的有空間的改革落到實處。
二是實行并聯(lián)檢查。在地方并聯(lián)審批改革效果做實的基礎上,實行相關職能部門對企業(yè)檢查采取并聯(lián)方式,降低企業(yè)的制度交易成本。凡是針對同一市場主體的多個檢查事項,原則上能夠一次性完成的,可以合并審批,從根本上避免對市場活動的過度干預和過頻檢查,防止干擾企業(yè)的正常經(jīng)營活動。
三是明確付費邊界,減少企業(yè)評審費用,降低企業(yè)運行成本。經(jīng)過近些年的減稅降費,政府部門收取的各項稅費降幅較大,增強了企業(yè)的獲得感。但是在審批環(huán)節(jié)中,政府召集的有關項目的評審,有的地方讓企業(yè)負擔,增加了企業(yè)的運行成本。為此,對于為行政審批提供服務的收費,應采取“誰委托、誰付費”的原則,減少企業(yè)評審費用。同時,整治國家部委制定的審批事項服務項目涉及中介收費的情況,從源頭上解決問題。
四是推進市縣審批層級一體化改革,提升審批效率。對于必要的審批事項,應根據(jù)審批事項的具體特點,合理確定審批主體。賦予縣級更多的經(jīng)濟社會管理權限,減少審批層次。對于直接面向基層、量大面廣、由基層實施更方便有效的審批事項,下放給基層政府實施。對于中央和省市出臺的一些簡政放權措施,則要制定相關的實施細則,加強部門之間的聯(lián)動,確保把簡政放權落到實處。
3.基于流程優(yōu)化,健全責任界定
進一步優(yōu)化一站式審批、并聯(lián)審批、網(wǎng)上審批等審批方式的流程,明確并細化相關審批主體的權限和責任,尤其要明確該由誰做、該怎么做、什么不該做、出現(xiàn)問題的責任以及相應的處罰機制和措施等。調研中地方反映先證后核的審批改革過程中,發(fā)證后即可生產(chǎn),但是產(chǎn)品的安全性審核需要一定的時間,調研企業(yè)反映需要一個月,這一個月期間的產(chǎn)品安全責任誰來負,需要法律制度同步明確,打消改革者的顧慮;同樣,在審批的承諾制改革中,也有后續(xù)出現(xiàn)問題的責任界定問題,都需要緊隨改革同步明確。
1.著眼市場議價,切實降低融資成本
早在2013年我國就已經(jīng)全面放開金融機構貸款利率管制。放開貸款利率管制,企業(yè)獲得貸款的方式變成議價制,有利于降低好的企業(yè)的融資成本。但由于政策利率錨定不清晰、利率市場化不足、政策利率向市場利率傳導不順暢等因素,制約了市場議價機制作用的發(fā)揮。為此,需要針對上述三方面主要因素,采取相關制度建設,擴大議價空間,使市場議價機制充分發(fā)揮其應有的作用,并著力提升中小企業(yè)的市場議價能力。加強信用建設和信息系統(tǒng)建設,解決信息不對稱、風險識別等導致中小企業(yè)融資難融資貴的瓶頸制約因素。同時,通過相關機制建設,著力消除信貸等資源配置上的所有制差異,在信貸資源配置中真正實現(xiàn)競爭中性,解決影響營商環(huán)境的深層因素。
2.打擊用工欺詐行為,優(yōu)化民營企業(yè)用工環(huán)境
當前,勞動力市場上存在一些利用勞動合同及《勞動合同法》的部分條款與現(xiàn)實沖突的漏洞,進行惡意索賠,或者是產(chǎn)生了帶有欺詐性質的勞動糾紛,給企業(yè)帶來額外的用工成本。為此,應對《勞動合同法》的部分條款進行修改完善,既要保護勞動者的合法權益,也要打擊欺詐行為,保護用人單位的合法權益。
3.避免互為條件,落實優(yōu)惠政策到位
為了改善營商環(huán)境,促進企業(yè)發(fā)展,我國制定了包括稅收政策在內(nèi)的諸多優(yōu)惠政策,然而許多企業(yè)不愿申請優(yōu)惠政策,導致一些政策并沒有發(fā)揮應有的效果。其中一個重要原因就是設置的條件過多,或是受惠金額過小。如若企業(yè)享受這些政策,就要付出應對檢查等其他經(jīng)濟和時間成本。特別是有些情況構成互為條件的死結,比如調研中一個企業(yè)退稅問題,企業(yè)因經(jīng)營困難已經(jīng)注銷,但是后續(xù)到位的退稅,需要企業(yè)恢復注冊并提供完稅證明才能享受退稅,導致退稅落不到位。為此,需要完善政策規(guī)定,避免互為條件,實現(xiàn)政策初衷,使企業(yè)愿意并能夠簡便享受到優(yōu)惠政策。
1.完善產(chǎn)業(yè)鏈群,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)
產(chǎn)業(yè)鏈群能夠實現(xiàn)優(yōu)質的人才和要素的集聚,并使產(chǎn)業(yè)分工和要素的集聚有機結合,有利于提升企業(yè)的資源利用便利度,享受技術外溢等產(chǎn)業(yè)鏈群紅利,增加企業(yè)的發(fā)展機遇,降低企業(yè)的運行成本。因此,完善產(chǎn)業(yè)鏈群,成為優(yōu)化營商環(huán)境的一個重要舉措。各地應避免同質化的支持政策,需要依據(jù)本地的產(chǎn)業(yè)特點、資源稟賦情況以及經(jīng)濟發(fā)展的階段,量身定制支持產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展的政策,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài),實現(xiàn)差異化發(fā)展。
2.強化人文關懷,打造新型產(chǎn)業(yè)環(huán)境
隨著時代的變遷和人們生活質量的提高,企業(yè)員工越來越注重生活品質的提升,創(chuàng)造一個良好的營商環(huán)境需要適應這方面的變化,強化人文關懷,使企業(yè)生產(chǎn)和職工生活有機結合起來,使都市化的生活方式與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合,打造產(chǎn)業(yè)社區(qū),構建產(chǎn)業(yè)形態(tài)與自然城市生態(tài)相協(xié)調、宜商與宜居環(huán)境共生、經(jīng)濟繁榮與社會和諧相統(tǒng)一的社會經(jīng)濟形態(tài)。
3.流程觀念同變,協(xié)同提升效果
在生態(tài)理念中,需要各部分形成一個有機的整體。同樣,營商環(huán)境也是如此。政府審批和工作流程的優(yōu)化并不必然帶來營商環(huán)境的優(yōu)化。在調研中,我們發(fā)現(xiàn)許多地方的政府審批和工作流程都做了較大改進,然而在實踐中的效果并不是很好,其根本原因就在于雖然審批和工作流程優(yōu)化了,但是審批和工作流程中的操作者的素質和觀念沒有變,制約了營商環(huán)境的改善。因此,在改善營商環(huán)境中,既需要優(yōu)化流程,也需要通過體制機制建設,改變?nèi)说挠^念,實現(xiàn)流程觀念同變,才能取得較好的效果。
4.優(yōu)化國有資源配置,擴大民企資源空間
依據(jù)國有經(jīng)濟的性質,調整國有經(jīng)濟結構,尤其要適當壓縮地方國有企業(yè)的規(guī)模,提高國有經(jīng)濟資源的配置效率。在調整國有經(jīng)濟布局的基礎上,引導信貸、土地等經(jīng)濟資源流向效率較高的民營經(jīng)濟部門。同時,根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和財力狀況,采取債務化、處置資產(chǎn)、轉換股權、資產(chǎn)證券化、信托等方式消化存量債務,壓縮地方政府存量債務規(guī)模,擴大民企資源空間,改善其生存和發(fā)展環(huán)境。
1.保護私有產(chǎn)權,穩(wěn)定民營企業(yè)預期和信心
預期不穩(wěn),既是經(jīng)濟下行壓力加大的一個重要原因,也是制約營商環(huán)境提升的一個重要因素。而在預期當中,最為核心的因素則是對產(chǎn)權保護不力的擔憂,這制約了民營企業(yè)家投資建廠的信心。因此,不僅要加快法制建設,拓寬對私有財產(chǎn)權的保護范圍,完善關于保護私有產(chǎn)權的法律規(guī)定,包括憲法、民法、行政法等對保護私有產(chǎn)權的規(guī)定,完善行政征收和征用以及補償制度,構建完善的私人財產(chǎn)法律體系,而且還要在事實上平等保護合法私有財產(chǎn)權,打擊侵犯私有產(chǎn)權的違法行為。
2.修改《公司法》等制約企業(yè)開辦、經(jīng)營和退出的法律規(guī)定
為了優(yōu)化營商環(huán)境,我國各地都在審批權、方便企業(yè)開辦和退出等方面做了一些規(guī)定,但這些規(guī)定又往往與《公司法》中涉及企業(yè)開辦、經(jīng)營和退出的法律規(guī)定不完全相符,甚至出現(xiàn)沖突。這在《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》等法規(guī)中也存在,與一些地方出臺的放管服改革有所沖突。因此,應修改《公司法》《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》等法律法規(guī),為優(yōu)化營商環(huán)境提供法律支撐。
3.嚴肅法律執(zhí)行,維護市場主體的合法權利和利益
市場環(huán)境是營商環(huán)境的核心。良好的法制、健全的交易制度、明確的交易準則以及市場主體權利的保障,既是一個良好的營商環(huán)境的必備要件,也是市場有效發(fā)揮激勵和配置作用的前提。但是,無論法制的建立與完善,還是慣例、契約精神的培育,絕非一朝一夕能完成,而是一個較長的制度與文化的構造過程。在此過程中,不僅需要繼續(xù)完善制度,削弱市場機制內(nèi)在的局限性,而且還要加大懲戒力度,打擊各類違法、不正當?shù)氖袌鲂袨?,維護市場公正和社會誠信。特別是要進一步加大打擊侵權及假冒偽劣商品的力度,加大扶持企業(yè)品牌建設,建立公平有序的市場競爭環(huán)境。加強知識產(chǎn)權保護,注重對企業(yè)專利申請的資助,加大知識產(chǎn)權違法行為處罰力度,保護專利、知名品牌免受非法侵害,保護企業(yè)尤其是高新技術企業(yè)的創(chuàng)新積極性。
4.完善相關法律法規(guī)
一是完善放管服改革后的相關環(huán)節(jié)的責任界定條款,使改革中的相關責任匹配清楚、界定明確;二是完善相關領域的行業(yè)管理頂層法律法規(guī),比如抗震評估中單個企業(yè)評估向區(qū)域評估改革的過程中,要盡快完善相關法律條款,賦予地方相應的自主權,以便地方優(yōu)化審批流程,進一步開拓降低企業(yè)成本的空間;三是在項目審批過程中“一圖一表”和圖表電子化改革,應有效促進企業(yè)節(jié)省成本,仍有相關領域的法律規(guī)定要提交書面的“圖表”,會阻礙“一圖一表”及圖表電子化改革的推進??傊?,在放管服改革的過程,應該盡快完善相關的法律法規(guī),為深化改革進一步打開空間,促進改革收到實效。
1.加快信息化建設,實現(xiàn)信息共享,消除信息壁壘
各部門各條線信息化系統(tǒng)繁多,但存在數(shù)據(jù)不互通、信息不共享等“信息孤島”問題,既不符合信息化發(fā)展的要求,也不利于減輕企業(yè)負擔、提高行政審批效率。不僅企業(yè)和個人要重復提交材料,部門審核也要多次錄入,產(chǎn)生了大量重復勞動,而且因信息不能共享,導致前后有關聯(lián)的環(huán)節(jié)中某一環(huán)節(jié)發(fā)生變化時,其他環(huán)節(jié)的審批部門因無法及時知曉相關信息而做出相應處理。為此,應著力建設以橫向聯(lián)結為重心的信息化建設,進一步完善數(shù)據(jù)平臺及工作流程,實現(xiàn)后臺數(shù)據(jù)信息共享,并及時將相關信息推送、傳遞到相關部門和人員。
2.強化監(jiān)管,增強放管服的協(xié)調性
加大“管服”方面改革的力度,提升“放管服”改革的協(xié)調性?!胺殴芊笔且豁椣到y(tǒng)性改革,不能重“放”而輕“管服”,只有將二者有機結合起來,才能給企業(yè)增加活力、為公眾提供便利,從而達到改革的目標。加大“管服”方面改革的力度,實際上就是要提升政府的服務能力,解決放權之后如何更為有效促進市場運轉的問題,以能力的提升降低制度性交易成本。此外,還應加快監(jiān)管機制改革,尤其在審批事項下放之后,要明確相關主體的監(jiān)管責任。
3.著力解決區(qū)域營商環(huán)境均衡發(fā)展問題
國家層面出臺政策促進區(qū)域均衡發(fā)展。對區(qū)域營商環(huán)境分化格局既定但僅憑地方之力難以解決的資源、人才環(huán)境等分化加劇的問題,需要國家層面通過資源布局、生態(tài)環(huán)境補償、轉移支付等制度加以調節(jié),托底區(qū)域發(fā)展的環(huán)境公平。