萬昱原

內容提要：實施預算績效管理改革以來，全國各地市改革成效顯著，財政績效評價范圍不斷擴展，工作基礎不斷夯實，管理體系不斷完善。但是，各地在預算績效管理的實踐中也存在法律依據長期缺失、預算管理與績效管理一定程度上脫節(jié)、指標體系還需完善、信息化建設有待加強等問題。本文以江西省南昌市預算績效管理工作實踐為例，介紹了該市的做法和成效，總結了各地績效工作中普遍遇到的困境和問題，并提出了具體建議。

一、引 言

近年來，我國財政支出規(guī)模不斷擴大，各項財政改革有序推進，取得了一定的成效，但財政資源配置效率不高、財政資金沉淀閑置等情況在各地普遍存在。正因如此，全國各地都在積極推進預算績效管理工作，有的還形成了不少好經驗、好做法。作為江西省會的南昌，也將此項工作作為財政改革的重要內容予以全力推行，經過多年的探索實踐，構建了較為完善的預算績效管理體系，打造了相對專業(yè)的預算績效管理隊伍，形成了比較健全的三元績效評價機制（即部門自評、財政重點評價、第三方機構評價），一批小、散、低效無效的財政項目或歸并或取消，一套具有南昌本地特色的預算績效管理模式已逐步成型，為現代化績效管理體系的建設奠定了良好基礎。

二、南昌市預算績效管理的實踐

按照“全面覆蓋、突出重點”的要求，南昌市不斷推動預算績效管理工作，全市各預算單位績效意識明顯增強，部門低效支出需求被抑制，財政資金使用效益有效提升。

（一）不斷夯實工作基礎，預算績效管理實現平穩(wěn)運行

2018年，南昌市預算績效管理基本實現了部門、項目雙覆蓋。在實踐中，已形成“主管部門為第一責任主體，預算單位為實施責任主體，財政部門為監(jiān)督責任主體”的管理理念。在制度上，陸續(xù)出臺績效評價管理辦法、行業(yè)績效評價指標匯編、第三方機構管理辦法、專家管理辦法等多個指導性文件，并且被多地借鑒學習。在隊伍建設上，全市各預算單位相繼成立專門的工作小組或領導辦公室，負責本單位預算績效管理相關工作事宜；與此同時，市財政局通過政府公開招標，建立了一支以會計師事務所、資產評估管理機構、公共咨詢調研機構為主體的第三方機構評價隊伍和一個170余人的績效評價專家?guī)欤ㄊ芷笇＜宜鶑氖碌墓ぷ骱w了教育、醫(yī)療、農業(yè)、城建、法律、造價、生態(tài)環(huán)保等多個領域）。

（二）不斷引入外部力量，著力構建預算績效管理大格局

經過實踐探索，南昌市初步建立了市委市政府高層領導、市人大市政協深度介入、市紀委督查督辦、財政部門居中調度以及各預算單位具體落實的運行協調機制。一是各方面支持。從2017年起，南昌市財政局每年都會撰寫年度項目重點績效評價總報告，并以專報的形式上報至市長、市紀委書記及市人大相關領導，爭取各方面對預算績效管理的支持。二是人大、政協深度介入。積極推動市人大、市政協介入預算績效管理工作，近年來，市人大新設專項支出績效評價結果匯報議題，在對部門預、決算草案集中審核會議上聽取財政部門項目績效評價情況匯報，并對主管部門項目績效實現情況現場質詢。2017年，市人大代表、市政協委員正式參加項目績效目標專家評價會，在會議現場對項目資金績效目標不合理的地方進行質詢，并直接對資金量與工作量不匹配的專項提出核減建議。三是市紀委助力?？紤]到預算績效管理工作的艱巨性，市財政局不斷加強與市紀委的聯系，及時匯報全市重點項目績效評價情況。2017年市委常委、市紀委書記親自作出批示，指定專人對于一些預算績效管理不力單位進行督查，在全市預算單位形成了強烈反響，預算績效管理工作得到有力推進。

（三）不斷強化教育培訓，促進預算績效管理深入人心

通過多場次、分主題培訓，全方位、多角度宣傳，自評報告公開等手段推動，有力地強化了各預算單位的預算績效管理理念。教育方面：市財政局先后組織50余次績效管理工作培訓會，講解政策，指導業(yè)務操作及注意事項。宣傳方面：堅持以宣傳預算績效管理工作為主線，以電視、網站、紙媒、微信、微博等為載體，著力構建宣傳大格局。僅2018年，在《中國財經報》《江西日報》《南昌日報》等多個紙質媒體發(fā)表過10余篇重量級文章，省市電視臺還對此進行了多次專題報道，在全市上下逐步形成抓好預算績效管理的良好氛圍。信息公開方面：2017年開始，南昌市財政局明確要求各預算單位必須在本單位官方網站上公開項目支出績效自評報告，同時還將公示的結果納入各預算單位的年度考核。通過這一措施，各預算單位自評報告的質量顯著提高，單位對預算績效管理工作也更加重視。2019年，全市78個項目自評為0分，占全市自評項目總數的9.4%，無自評滿分項目，自評結果越來越客觀。

（四）不斷理順應用機制，推動預算績效管理發(fā)揮實效

南昌市已初步構建了三個重要機制用于推動績效評價結果的應用。一是掛鉤機制。財政部門內部將各預算單位的績效評價信息進行共享，預算部門和各業(yè)務部門在編制預算或調整項目預算安排或支出結構時，將績效部門提供的年度項目重點績效評價報告作為重要依據。二是反饋機制。對于績效評價過程中查出問題的項目，財政部門以整改通知的形式下達至項目單位，項目單位須提供整改計劃書，限期完成整改，并提交整改總結報告。三是考核機制。市委市政府已經將財政預算績效管理工作列入市直部門年度績效考核，直接與干部的績效獎金掛鉤，并逐年提高了在目標考核中的權重占比，這一舉措有力地促進了各預算單位將預算績效管理作為必須做好的任務來看待。

三、地市預算績效管理面臨的主要問題和分析

（一）預算績效法律依據存在缺失

現階段，我國仍未出臺專門的預算績效管理方面的法律法規(guī)。2014年新修訂的《預算法》雖多處提及預算績效管理工作，但只是要求政府部門應當開展此項工作，并未對工作開展具體情況作出明確規(guī)定，更未涉及工作開展的法律問責情形，難以實現依法進行績效管理。而《關于全面實施預算績效管理的意見》在監(jiān)督主體、資金分配和責任追究等方面沒有明確規(guī)定，導致預算績效管理剛性約束不足，在具體實踐中仍存在一定盲區(qū)。各地市也未出臺相關的地方性法規(guī)對預算績效管理進行規(guī)定和明確，加上各預算單位對預算績效管理存在本能性的排斥，必然導致預算績效管理很難發(fā)揮應有“績效”。

（二）預算管理與績效管理存在脫節(jié)

首先，為抑制項目支出增長，當前我國大多地市采用事前核定各部門預算控制數的辦法，各部門根據預算控制數設置相應的績效目標，導致績效目標審核無法發(fā)揮真正效力。其次，預算控制數核定后，各部門將重心轉移到控制數以外項目資金的爭取上，以獲得更多的財政資源。因政策原因，一些項目資金即使績效評價結果較差，也必須保障相應預算，優(yōu)選項目無從談起，提升資金使用效益更難以實現，這與績效管理的目標背道而馳。第三，現實中各地市財政年中追加預算資金的情況比較普遍，由于預算單位績效意識不強、財政部門內部信息不對稱及管理制度不健全等原因，追加的預算資金更加容易逃脫績效管理。即使事后發(fā)現，但因為資金已經安排，此時績效目標的審核只能流于形式，無法真正發(fā)揮約束作用。因此，必須盡快扭轉預算和績效“兩張皮”的局面，將績效管理的方法與預算管理的實踐進行有機統一，切實推動預算績效一體化的實現。

（三）績效評價體系不夠完善

績效評價指標的設置是抓好預算績效管理的重中之重。由于我國尚未建立統一的績效評價指標體系，各地仍處于探索階段，指標體系仍是地市預算績效管理工作的一大難題。一是評價標準難以統一。財政支出范圍廣泛，涉及的行業(yè)領域各不相同，各單位在申報項目時無法套用已有的指標體系，指標設置能力又比較欠缺，導致評價標準千差萬別。即使財政部門組織專家進行逐一審核，專家也無法對各地績效評價指標的設置做到完全的統一、規(guī)范，導致很難形成統一的評價標準。二是評價準確度有待商榷。公共支出的績效表現多樣，在數量、質量等產出績效上較容易定量表述，但在經濟效益、社會效益等指標設置上，往往難以量化和細化，有些需要執(zhí)行多年之后才能看出結果效益，導致部分項目資金難以制定可衡量的評價指標，影響了績效評價的準確度。三是指標設置不規(guī)范。由于我國預算績效管理的實施歷史積淀不夠，不少專家沒有相應的實踐經驗，有的財政績效評價指標脫離實際。特別是在預算績效管理的初期，部分單位不得要領或敷衍了事，缺乏相應的論證分析，績效評價指標的設置隨意性強，往往存在各種缺陷，導致難以充分反映項目真實績效。

（四）績效管理信息化水平有待提升

通過對各地預算績效管理軟件平臺的了解，大多數軟件平臺功能不夠健全，系統管理過于簡單，甚至僅停留在數據的填報層面，缺少智能審核的功能，更無法對資金使用情況進行有效分析，對于滿足當前預算績效管理工作的需求仍有很大差距。目前，南昌市也未建立單獨的預算績效管理平臺，僅在部門預算編制審核平臺中增加了預算績效目標申報管理模塊，在績效監(jiān)控及績效評價環(huán)節(jié)的軟件化管理仍是空白，導致績效管理工作人員難以對自評材料進行全面審核，對于追加的項目資金也無法有效進行監(jiān)督，這也制約了預算績效管理工作的全面實施。

（五）績效評價結果應用難以深入

結果應用是預算績效管理的靈魂，也是全面深入推進預算績效管理的關鍵，否則，該項工作必然形同虛設。不少地市出臺的財政支出績效評價管理辦法只規(guī)定了評價結果較差的項目要核減預算安排或調整支出結構，并未涉及具體的實施細則，這也致使結果應用的實施存在不少困難。約束不足、懲處不夠的預算績效管理，得不到各單位的重視，長此以往，績效管理工作只能淪為文件里的工作。預算績效管理結果應用涉及面廣、影響范圍大，直接關系預算單位切身利益，同級財政部門推動力度不足，亟須上級財政部門加強頂層設計，在制度上對結果應用進行全面細化約束。

四、完善地市預算績效管理工作的對策和建議

（一）完善預算績效管理的法律體系

從各國實踐情況來看，在美、英、法、澳、韓等預算績效管理工作比較成熟的國家，普遍采用立法的形式推動預算績效管理工作深入實施，如美國1993年頒布的《政府績效成果法案》，將績效管理納入政府日常管理的重要內容，以立法的形式使績效管理制度化；法國2001年修訂的《財政組織法》，明確提出要建立以結果為導向的國家公共預算框架，并制定了法案實施的戰(zhàn)略任務和具體步驟；韓國2000年通過的《政府績效評價框架法》，明確了政府績效的原則、程序、評價機構及評價結果應用等。我國應盡快啟動預算績效管理方面的立法事宜，將預算績效管理工作上升到法律層面，通過法律約束，統一預算績效管理工作的相關原則和評價標準，明確預算績效管理工作的法律責任，進而規(guī)范各地預算績效管理行為，全面深入推動預算績效管理工作。同時，各地市也必須加快出臺相關辦法，解決預算績效管理的原則性問題；財政部門和預算單位以此制定相關的實施細則、操作規(guī)程，完善制度體系。

（二）理順預算績效管理的各種關系

績效評價結果應用直接關系到單位切身利益，如果處理不好，推行該工作的阻力會很大，因此財政部門必須理順各方面的關系。對上級部門，要積極爭取支持。加強與上級財政管理部門的溝通聯系，多方借鑒上級部門的好經驗、好做法，爭取其對地市財政預算績效管理的支持。對預算單位，要形成良性互動。預算單位的不主動配合是預算績效管理的一大難題，預算績效管理過程中需構建相應的互動機制，爭取單位的理解配合。對財政內部，要完善管理體系。將績效管理融入財政的日常管理工作之中，形成一套反饋、整改、提升的良性績效運行機制，力求做到績效評價結果與預算安排緊密掛鉤。

（三）規(guī)范預算績效管理的指標體系

地市預算績效管理工作之所以難以推動，一個重要原因就是評價指標體系的設置不科學和盲目性。從南昌市的實踐來看，預算績效評價指標體系經歷了從粗放到精細、從注重共性到注重個性的一個過程。在具體實踐中，各地市情況不同，精力有限，亟需各級財政部門加強溝通聯系，從上到下規(guī)范績效評價指標體系。一是財政部加強頂層設計。盡管各地財政支出內容存在一定差異，但是一些重大科技、教育、民生等支出均存在，因此財政部可出臺一套或幾套全國性具有普遍參考價值的指標體系和設置指標的綱領性文件。二是省級財政部門要把準指標要點?？紤]到我國各地市差異較大，省級財政部門可結合本省實際情況，進一步完善績效評價指標體系，規(guī)范全省績效評價設置標準及原則。三是地市財政部門要優(yōu)化指標設置。根據財政部和省財政廳統一的指標體系，按照相關性、經濟性、科學性、重要性、穩(wěn)定性等原則，研究制定符合地方特色的指標體系。四是各預算單位應建立指標體系。各預算單位應結合單位工作職能，研究制定本單位、本行業(yè)績效評價指標體系，實現逐級細化優(yōu)化，保障指標的合理性和規(guī)范性。

（四）強化預算績效管理的平臺建設

預算績效管理需要相應的工具，因此需要建設相應的信息化平臺。但是經過調研發(fā)現，目前我國大多數地市預算績效管理工作主要還是依靠人工完成，信息化軟件使用較少或者使用程度較低，這也導致各預算單位的工作效率大打折扣，阻滯了該項工作的全面實施。從南昌市實踐來看，雖然該工作的部分模塊也實現了信息化，但信息化程度總體較低。因此，必須盡快加強信息化建設。一是搭建平臺。財政部參照扶貧資金管理平臺，建設規(guī)范的預算績效管理平臺，收集全國范圍內的數據庫、指標庫、專家?guī)?、案例庫供各地市參考，解決各地市預算績效管理信息流不足的問題。二是完善模塊。各地市以國家建設的預算績效管理平臺為模板，再根據各地市的具體工作情況，逐步推進各個模塊的完善，實現績效目標、績效運行監(jiān)控及績效評價的全過程軟件化管理。三是互聯互通。通過預算績效管理的信息化平臺，財政部門將審核后的績效信息與預算編制、預算執(zhí)行信息在系統上進行聯結共享，有效提升預算績效信息數據抓取和對比分析能力，兩者之間相互融合，相互促進，從技術上實現預算績效一體化。

（五）加強預算績效管理的結果應用

預算績效管理的成效需要在預算績效評價結果應用中體現，由于評價結果的應用直接關系到預算單位的切身利益，因此必須建立有效的工作機制，才能真正推動預算績效管理的全面實施。一是建立報告機制。從南昌市的實踐來看，引入人大、政協、紀委等部門力量深度介入預算績效管理是推動績效評價結果應用的有效手段。建議定期可將評價結果共享給人大、政協、監(jiān)察、審計等相關部門，并定期將預算績效管理情況報送給市委、市政府及其他相關部門，爭取多方支持和理解。二是建立聯動機制。建議由市政府牽頭建立相關聯動機制，充分發(fā)揮部門合力。比如：人大部門可指導、幫助和督促各預算單位按照要求完成工作任務；政協部門可參與預算績效管理工作的監(jiān)督；監(jiān)察部門可根據評價結果對各預算單位工作進行重點監(jiān)督和檢查；組織人事部門可把評價結果作為對各單位年度考核和評議的重要依據；審計部門可聯合財政部門對重大項目進行績效審計，并監(jiān)督單位績效管理工作的開展情況。三是建立問責機制。建議出臺專門的預算績效管理問責辦法，從績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、實施績效評價、評價結果應用等各個環(huán)節(jié)對部門具體職責做出明確規(guī)定，尤其要對績效管理工作中面臨的問責情形做出詳細規(guī)定，以保證問責措施有效執(zhí)行。