劉 利

內(nèi)容提要：縣域經(jīng)濟作為國家經(jīng)濟的重要組成部分，是衡量一個區(qū)域經(jīng)濟實力和增長潛力的重要標準。川南民族地區(qū)在精準扶貧背景下實現(xiàn)了縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展，但縣域體制機制不夠合理等問題制約了川南民族地區(qū)縣域經(jīng)濟的發(fā)展。產(chǎn)生問題的原因主要有縣域政府職能轉(zhuǎn)變滯后、人才資源供給不足、縣域?qū)ν忾_放水平不高等，川南民族地區(qū)應改革縣域行政管理體制，建立完善縣域經(jīng)濟體制、財政體制、社會管理體制、投融資機制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制、知識產(chǎn)權保護機制、人才培養(yǎng)機制等，創(chuàng)新縣域體制機制，實現(xiàn)川南民族地區(qū)在精準扶貧背景下又好又快發(fā)展和縣域經(jīng)濟的繁榮。

一、引 言

縣域經(jīng)濟作為國家經(jīng)濟的重要組成部分，在實現(xiàn)全面建設小康社會目標中發(fā)揮著重要的作用，國家高度重視縣域經(jīng)濟的發(fā)展。黨的十六大第一次提出了“縣域”概念，十七大進一步明確了壯大縣域經(jīng)濟的發(fā)展目標，正式將縣域經(jīng)濟納入國民經(jīng)濟范疇。縣域經(jīng)濟的發(fā)展水平是衡量一個區(qū)域經(jīng)濟實力和增長潛力的重要指標，川南民族地區(qū)（包含涼山彝族自治州、攀枝花市、宜賓市、瀘州市以及各自下屬區(qū)縣中的民族聚居區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）作為四川民族聚居的區(qū)域，是我國經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的地區(qū)，導致川南民族地區(qū)與其它地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)生差距的一個重要原因是縣域經(jīng)濟落后，其中最根本的原因是縣域體制機制的滯后和創(chuàng)新不足，因此，創(chuàng)新縣域體制機制是實現(xiàn)川南民族地區(qū)縣域經(jīng)濟又好又快發(fā)展的關鍵舉措。新形勢下，川南民族地區(qū)作為《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》精準扶貧工作中的重點對象，給川南民族地區(qū)的縣域體制機制創(chuàng)新帶來了更多的機遇。

“縣域”最早出現(xiàn)在黨的十六大報告中，隨著國家高度重視縣域經(jīng)濟的發(fā)展，十七大進一步強調(diào)“要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟”，發(fā)展縣域經(jīng)濟成為了大勢所趨。國內(nèi)學者主要集中于縣域體制機制的研究，耿黎[1]以遼寧省為例，著力分析了制約遼寧省縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要體制機制問題，并針對性地提出了縣域體制機制創(chuàng)新的對策建議。丁國華[2]從改革行政管理體制、產(chǎn)業(yè)提升體制、社會管理體制、保障機制方面提出了縣域體制機制創(chuàng)新的政策建議。朱建中[3]分析了中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢和制約縣域體制機制創(chuàng)新的因素，認為應通過改革開放和市場經(jīng)濟的辦法，加快體制機制創(chuàng)新。已有的研究為本文研究提供了借鑒，但有關民族地區(qū)縣域體制機制創(chuàng)新的研究較少，基于精準扶貧背景下研究民族地區(qū)的縣域體制機制創(chuàng)新的文獻更少。因此，本文在分析川南民族地區(qū)精準扶貧背景下縣域體制機制創(chuàng)新存在的問題基礎上，提出針對性的政策建議，從而促進川南民族地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展，縮小川南民族地區(qū)與其他地區(qū)的經(jīng)濟差距，為川南民族地區(qū)的精準扶貧工作提供更好的支持。

二、川南民族地區(qū)在精準扶貧背景下縣域體制機制存在的問題

（一）縣域經(jīng)濟管理體制不夠合理

一是川南民族地區(qū)縣域經(jīng)濟管理部門和機構的設置與專業(yè)、復雜的縣域經(jīng)濟管理還不太適應。由于地理位置和民族聚居等因素，川南民族地區(qū)沒有設置專門負責縣域經(jīng)濟發(fā)展的主管部門，缺乏研究縣域經(jīng)濟的管理人才、缺乏經(jīng)濟管理手段等，不利于協(xié)調(diào)精準扶貧背景下川南民族地區(qū)的縣域經(jīng)濟管理。二是縣域經(jīng)濟考核體系不是很合理。川南民族地區(qū)至今尚未形成統(tǒng)一標準的縣域經(jīng)濟考核指標，對GDP、財政收入等宏觀指標賦予權重過大，出現(xiàn)部分地區(qū)盲目追求GDP增長和弄虛作假等現(xiàn)象。而對于農(nóng)業(yè)、生態(tài)等部分領域，經(jīng)濟考核指標“一刀切”現(xiàn)象嚴重，對于如涼山以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)有失公平。

（二）縣域行政管理體制比較滯后

川南民族地區(qū)現(xiàn)行的縣域行政管理體制相對滯后，制約了精準扶貧背景下縣域體制機制的改革創(chuàng)新。一是地方層級設置過多帶來的弊端?，F(xiàn)行的地方行政層級是四級制，相較而言，地方行政層級設置較多，由于層層對上負責和對口機構設置，不利于提高行政管理效率，增加了行政管理成本。二是市級政府對縣財力支持不足。一般市級政府傾向于財權上移而事權下移，導致市級政府財政困難，對于縣域經(jīng)濟發(fā)展支持不夠，發(fā)展縣域經(jīng)濟的動力不足。三是“市管縣”體制下市壓縣現(xiàn)象還很嚴重?，F(xiàn)行“市管縣”體制設計的初衷是為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，但制度在現(xiàn)實運行過程中出現(xiàn)“市壓縣”“市卡縣”“市擠縣”或“市刮縣”等局面，尤其是川南民族地區(qū)的地級市自身經(jīng)濟發(fā)展和增長潛力就不足，很難帶動現(xiàn)有縣域經(jīng)濟的發(fā)展和促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（三）縣域財稅管理體制不夠順暢

一是縣級主體稅源缺乏，財政困難問題突出。川南民族地區(qū)長期受傳統(tǒng)粗放型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)低水平發(fā)展影響，縣級財政收入來源結(jié)構單一，主要以零星小稅種為主，缺乏主體稅源，縣鄉(xiāng)稅基小和征收成本高導致縣級財政收入來源不穩(wěn)定。省市縣稅收分成、財力上解和要求配套下移的分層配套方式加劇了縣級財政困難。

二是財權上移、事權下移造成財力支出和支出責任不夠?qū)ΨQ。省市下劃收入執(zhí)行上解政策，而事權下移到縣鄉(xiāng)政府，導致縣鄉(xiāng)在公共服務、衛(wèi)生醫(yī)療、基礎設施等方面支出責任與財力支出不符，限制了縣鄉(xiāng)政府職能的發(fā)揮。川南民族地區(qū)縣域經(jīng)濟的發(fā)展，需要縣鄉(xiāng)政府不斷增強社會管理職能和擴大公共服務范圍，這造成了財力支出不足與縣鄉(xiāng)支出迅速增長的現(xiàn)實矛盾。

三是縣級財政收入虛高現(xiàn)象還比較突出。由于縣鄉(xiāng)財政收入實行上解政策，縣鄉(xiāng)收到省市下劃的財政收入會在數(shù)字上壯大縣域經(jīng)濟總量，造成縣鄉(xiāng)財政收入虛高現(xiàn)象。經(jīng)濟考核指標的不太完善和不太標準，導致部分地區(qū)弄虛作假政績，虛增收入。

四是轉(zhuǎn)移支付制度不夠合理。近年來，雖然中央和省級政府加大了對川南民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，但在結(jié)構上存在不合理現(xiàn)象。在財政轉(zhuǎn)移支付資金中，一般性補助比例小、增幅慢，專項性補助所占比例較高、增幅快，且種類多、項目廣，但專項性補助明確規(guī)定了使用范圍，一定程度上限定了縣鄉(xiāng)資金的使用范圍，不利于資金統(tǒng)籌整合。

（四）縣域融資體制不太通暢

隨著國有銀行將投資重點轉(zhuǎn)移到大城市、大企業(yè)項目，縮小了縣域一級的信貸業(yè)務，加之大多數(shù)中小民營企業(yè)的評級征信體系還不完善，使得縣域經(jīng)濟的主力軍中小企業(yè)普遍出現(xiàn)融資難、貸款難等問題，尤其是川南民族地區(qū)地處我國西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，金融信貸機構數(shù)量更少。在貸款結(jié)構上，縣域的信貸業(yè)務主要側(cè)重于農(nóng)業(yè)的政策扶持，工業(yè)貸款比重較低，貸款結(jié)構的不合理不利于縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展。

三、川南民族地區(qū)精準扶貧背景下縣域體制機制存在問題的原因

新形勢下，國家將民族地區(qū)作為精準扶貧的重點對象，川南民族地區(qū)作為民族聚居的區(qū)域，享有精準扶貧政策的大力支持。精準扶貧背景下，川南民族地區(qū)的縣域經(jīng)濟得到了大力發(fā)展，但現(xiàn)有的縣域體制機制對經(jīng)濟發(fā)展造成了制度障礙，而產(chǎn)生的原因是多方面的。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變相對滯后

精準扶貧背景下，川南民族地區(qū)的縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，但縣域政府職能轉(zhuǎn)變落后于縣域經(jīng)濟發(fā)展水平。部分鄉(xiāng)縣政府沒有明確職能定位和劃清責任界限，導致出現(xiàn)責任空白區(qū)和重疊區(qū)。政企、政資、政事、政府與市場中介組織越位、錯位現(xiàn)象還比較嚴重，增加了政府部門職責任務，也模糊了政府管理的重點，使得社會管理和公共服務職能薄弱。由于行政管理部門獎罰體系不明確，部分地區(qū)的主管部門和干部存在不思進取、法紀淡薄、濫用職權、因循守舊等問題。

（二）縣域產(chǎn)業(yè)缺乏銜接發(fā)展機制

川南民族地區(qū)縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構層次偏低，第一產(chǎn)業(yè)在縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構中所占比重較大，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，且以勞動密集型和資源加工型產(chǎn)業(yè)為主。攀枝花作為傳統(tǒng)的重工業(yè)基地，過度依賴第二產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)型升級壓力大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構單一；涼山彝族自治州受地形和氣候影響，以農(nóng)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)層次較低。三次產(chǎn)業(yè)之間缺乏銜接機制，不能將川南民族地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為縣域經(jīng)濟優(yōu)勢。在產(chǎn)業(yè)布局上，川南民族地區(qū)四市的工業(yè)相對集中于機械、食品、酒業(yè)、化工行業(yè)，縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構同質(zhì)化嚴重。其中，瀘州和宜賓兩個城市擁有相似的區(qū)位條件和天然氣資源，在酒業(yè)、煤化工、能源支柱產(chǎn)業(yè)上存在重疊，且都以天然氣化工產(chǎn)業(yè)為重點培育產(chǎn)業(yè)，導致兩地的化工產(chǎn)品趨同嚴重。

（三）縣域人才資源供給不足

川南民族地區(qū)縣域受體制機制、工作條件和地理位置偏遠等因素影響，整個縣域人才文化素質(zhì)較低，受經(jīng)濟發(fā)展水平不高和缺乏人才激勵機制影響，知識分子回縣率低，優(yōu)秀人才流失嚴重。對于縣級干部沒有制定明確的干部晉升渠道，工作強度大和薪酬低之間的矛盾降低了縣鄉(xiāng)干部工作的積極性。經(jīng)濟發(fā)展離不開人才的智力支持，川南民族地區(qū)人才資源供給不足和文化教育落后阻礙了川南民族地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展。

（四）縣域交通基礎設施有待完善

川南民族地區(qū)地理位置偏遠、高原山谷山地交錯、地勢起伏較大，導致陸路交通修建難度大，成本高，交通基礎設施薄弱。水路交通上，川南民族地區(qū)地處長江上游，地勢高低落差大，導致通航能力較弱和安全保障能力較低。從川南民族地區(qū)的交通體系來看，綜合交通運輸銜接不暢，不同的交通方式之間缺乏有效對接，多式聯(lián)運發(fā)展緩慢。良好的交通基礎設施是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎，川南民族地區(qū)需要加大基礎設施建設力度。

（五）縣域?qū)ν忾_放合作水平有待提高

川南民族地區(qū)地處四川南部、成渝經(jīng)濟圈和昆明貴陽經(jīng)濟圈的重要節(jié)點處，具有優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢，但川南民族地區(qū)的對外開放水平還不高，對外貿(mào)易和外資投資規(guī)模較小，外需拉動經(jīng)濟增長作用不明顯。同時，開放合作和區(qū)域競爭的矛盾有待解決，川南民族地區(qū)尚未建立利益共享機制，一體化水平較低，四市在重大項目的招商引資上競爭大于合作，且川南民族地區(qū)與天府新區(qū)、成德綿創(chuàng)新改革核心區(qū)、重慶都市圈還存在政策爭取、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接的博弈與競爭，對外開放合作水平有待提高。

四、川南民族地區(qū)精準扶貧背景下縣域體制機制創(chuàng)新的政策建議

川南民族地區(qū)只有從根本上創(chuàng)新縣域體制機制，才能促進川南民族地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展，才能在精準扶貧背景下，緊緊抓住政策優(yōu)勢，為川南民族地區(qū)的經(jīng)濟增長和繁榮創(chuàng)造良好的環(huán)境。川南民族地區(qū)的縣域體制機制創(chuàng)新關鍵是健全縣域經(jīng)濟發(fā)展體制，改革行政體制，完善財稅體制、社會管理體制、保障機制等，穩(wěn)步推進各個機制協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）健全縣域經(jīng)濟發(fā)展體制

1.加緊出臺促進縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)提升的政策文件

川南民族地區(qū)要立足當?shù)貙嶋H情況，通過實地調(diào)研、專家研討、公開采集意見制定適合川南民族地區(qū)的縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策性文件。如《加快推進經(jīng)濟發(fā)展方式經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的實施意見》《關于加快推進農(nóng)村改革發(fā)展的實施意見》等，縣域各個職能部門應聯(lián)合制定區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、高新技術產(chǎn)業(yè)研發(fā)、現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的配套文件。

2.加快完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級發(fā)展機制

川南民族地區(qū)要堅持因地制宜、揚長避短原則，抓住新一輪的經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整機遇，編制全縣域工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃，確立以工業(yè)發(fā)展為主導、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標的產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整大方向，充分發(fā)揮縣域的比較優(yōu)勢，促進縣域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。涼山彝族自治州應改變依靠農(nóng)業(yè)的單一產(chǎn)業(yè)模式，大力挖掘旅游資源，發(fā)展民族特色旅游業(yè)。攀枝花應升級轉(zhuǎn)型依靠資源的發(fā)展模式，引進先進技術，提升資源利用效率和轉(zhuǎn)化率。

3.加快推進創(chuàng)新特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制

川南民族地區(qū)各縣市要找準自身優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，打造特色品牌，通過完善創(chuàng)新“政府引導+市場導向+專業(yè)合作社”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制，提升縣域經(jīng)濟水平。瀘州酒業(yè)應聯(lián)合五糧液工業(yè)園區(qū)、二郎名酒名鎮(zhèn)，打造“中國白酒金三角”核心區(qū)，提升白酒品牌知名度。宜賓應利用充足的自然資源和便利的交通優(yōu)勢，大力發(fā)展裝備制造產(chǎn)業(yè)，加快推進傳統(tǒng)機械制造向智能制造和服務型制造轉(zhuǎn)型升級，推動工業(yè)化與信息化深度融合，促進生產(chǎn)設備數(shù)字化自動化、制造過程智能化、制造體系網(wǎng)絡化，推動個性化定制與規(guī)?；a(chǎn)相結(jié)合。宜賓市的筠連、古敘，作為國家礦區(qū)規(guī)劃重點，應加快建設礦區(qū)資源綜合協(xié)調(diào)開發(fā)利用示范區(qū)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，積極發(fā)展太陽能、水能、風能等清潔能源和可再生能源。涼山彝族自治州要充分利用民族特色優(yōu)勢，發(fā)展旅游業(yè)。

4.盡快制定合理的產(chǎn)業(yè)引導政策

川南民族地區(qū)在精準扶貧背景下要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)對接和招商投資，通過制定合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和引導政策，實現(xiàn)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、項目、交通基礎設施有效對接等，使區(qū)域分散產(chǎn)業(yè)朝集聚化、規(guī)模化方向發(fā)展。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好招商投資，建立合理的利益分配制度，防止區(qū)域內(nèi)部的惡性競爭。

5.加快改革縣域經(jīng)濟的考核評價體系

川南民族地區(qū)應根據(jù)內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異實行分類分群考核，對考核指標賦予不同的權重進行綜合評分，兩次排名。對于瀘州、宜賓工業(yè)集群的縣域，應采取工業(yè)化城鎮(zhèn)水平優(yōu)先的績效評價指標，主要將經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、吸納人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、資源消耗、環(huán)境保護、外來人口公共服務覆蓋面以及耕地和基本農(nóng)田保護等指標納入考核體系。對于涼山彝族自治州以農(nóng)業(yè)集群的縣域，應采取農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績效評價指標，將農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)等指標納入考核體系。

（二）深化行政管理體制改革

1.加快推進政府職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新

川南民族地區(qū)縣域政府要加快職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，堅持持權由法定，依法理順政府與市場、與社會的關系，依法明確政府職能，建設有限又有為的服務型政府。政府要發(fā)揮市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等職能，給予市場更多的自主權，實現(xiàn)政府“有形之手”和市場“無形之手”規(guī)范、有效對握。川南民族地區(qū)的縣域政府還應完善公共服務職能履行、強化精準扶貧職能履行，著重于基層政府的“執(zhí)行性”改革，為縣域經(jīng)濟的發(fā)展提供更好的服務。

2.進一步完善政府管理制度

政府要不斷深化改革，適當下放權力，減少地方行政層級，賦予縣更多的自主權，按照“職能整合，上下對口”原則，調(diào)整改革省、市、縣行政機構，使縣與地級市擁有相同的經(jīng)濟社會管理權限和相應的責任，提高行政效率，推動縣域經(jīng)濟更快的發(fā)展。政府要加快建立高效服務體系，大力推進行政審批制度改革創(chuàng)新，全域推行“審批事項進駐行政服務中心”“部門審批科室集中于行政服務中心”“一個行政機關的審批職能集中于一個科室”。建立一個科室辦理、領導分管和窗口對外的行政審批機制及“政府委托、部門代辦、上級備案”的并聯(lián)審批制度。要創(chuàng)新行政管理方式，明確界定市場與政府、社會的權責邊界，通過改革行政審批制度簡政放權，給予企業(yè)更多的自由權。進一步改革行政考核評價制度，完善川南民族地區(qū)縣域經(jīng)濟水平評價指標體系。

3.建立公正合理的決策體系

川南民族地區(qū)要建立以預告、公示、聽證等形式為主的決策前論證制和以責任追究、引咎辭職、罷免為主體的決策后責任制，要完善以民主集中制為原則的議事決策制。同時，要建立崗位目標責任制，通過崗位責任制、承諾制、公示制、公開評議制、失職追究制來明確工作職責、明確服務要求、推行政務公平、強化民主監(jiān)督、嚴肅工作紀律。用決策程序和議事規(guī)則來建立合理、公正的決策機制和決策體系，形成縣級集體議事、集體討論、集體決策的重大決策機制，為縣域經(jīng)濟發(fā)展指明方向。

4.建立健全政績評價和干部激勵體制機制

川南民族地區(qū)縣域政府在精準扶貧背景下要緊緊圍繞《科學發(fā)展評價指標體系》建立以政績評價、黨建工作為主要內(nèi)容的綜合評價機制，建立縣人大代表評議、組織部干部評議、政協(xié)委員評議、宣傳部“指數(shù)測評”、縣紀委民主評議的“五評合一”的綜合評議機制。對于領導干部，要建立科學的干部考核體系，均衡考核評價體系中發(fā)展指標的總量指標、質(zhì)量指標和速度指標的權重，尤其是川南民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，縣域經(jīng)濟發(fā)展難度更高，更應將干部的付出納入考核體系中去。要建立干部激勵機制和完善干部晉升渠道，盡量減少基層干部的頻繁調(diào)動，實行職務與職級分開，對于政績優(yōu)秀的干部給予待遇上傾斜。

（三）完善縣域財政體制機制

1.建立健全縣級政府支出模式

川南民族地區(qū)應以現(xiàn)有事權格局為基礎，根據(jù)性質(zhì)、等級和規(guī)模將財政支出分為一般支出和重點支出，分別確定兩種不同的保障模式。對于用于基本日常運轉(zhuǎn)和公共服務的經(jīng)常性基本支出，建立以縣為主的支出體制；對于涉及衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障、基礎設施等民生相關的重點支出，應充分考慮人均收入水平、財政收入規(guī)模和供養(yǎng)系數(shù)，增加省市政府和中央政府的責任，建立縣級管理為主、省級統(tǒng)籌、分級投入的支出體制。

2.完善精準扶貧背景下財政轉(zhuǎn)移支付制度

一是要優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構。提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例和規(guī)模，要逐步整合和規(guī)范零星分散的財政專項轉(zhuǎn)移支付，減少專項支付的比例和規(guī)模。要加大財政支出向民族聚居地區(qū)、公共服務、基層和民生項目傾斜的力度，提升民族地區(qū)的財政保障能力和縣鄉(xiāng)政府履行基層公共服務的能力。

二是要建立引導財力下移的激勵機制。要按照城鄉(xiāng)和工農(nóng)相互促進、相輔相成的要求，增強省市政府省市內(nèi)財力差異統(tǒng)籌調(diào)節(jié)的能力和責任，增強省市政府對縣鄉(xiāng)的財力支持和轉(zhuǎn)移支付力度，鞏固、保障縣鄉(xiāng)財源的穩(wěn)定性；要擴大縣域發(fā)展自主權，增強縣鄉(xiāng)經(jīng)濟活力。

3.建立縣級財政收入穩(wěn)定保障機制

一是保證省市政府與縣鄉(xiāng)政府的事權與財權均衡。川南民族地區(qū)要按照事權與財權相匹配的原則，財權由事權和責任定，充分考慮縣域公共服務的范圍和社會管理的效率，逐年增加省對縣級財政支付的資金規(guī)模，并合理劃分省、市、縣的支出責任，建立事權和財權相匹配的財政收入分配制度。

二是完善縣級地方稅體系。中央政府在保證財政收入和來源相對穩(wěn)定的情況下，按照稅種的規(guī)模、功能和征收征管效率的差異合理劃分中央與地方的財政收入。川南民族地區(qū)可根據(jù)縣域經(jīng)濟的發(fā)展狀況和財政收入水平情況，將流動性小、收入穩(wěn)定和稅基大的稅種作為縣級政府的重要稅種和主體稅種，將契稅、印花稅、耕地占用稅、土地增值稅等稅種收入留給縣鄉(xiāng)政府，改排污費、礦產(chǎn)資源補償費、水資源費等收費項目為地方稅，將其固化為地方政府固定收入，確保鄉(xiāng)縣財政收入的穩(wěn)定與增長，提升縣域經(jīng)濟發(fā)展的活力。

4.深入推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革

為了減少財政管理層次、中間環(huán)節(jié)，節(jié)約行政成本和提升行政效率，川南民族地區(qū)縣域要深入推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理體制改革。應在川南民族地區(qū)全域積極推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的改革試點，大力提升公共財政資金的使用效果和運行效率，減少域內(nèi)政府財政預算科目和預算層級，重點改革財力不穩(wěn)定、基礎薄弱的農(nóng)業(yè)大縣，加大對基層財政的補貼力度等，構建規(guī)范合理、高效運行的財政體制。

（四）全域健全社會管理體制

1.建立健全創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵體系

川南民族地區(qū)政府要推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，發(fā)揮政府對促進創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的作用，大力出臺鼓勵域內(nèi)，尤其是經(jīng)濟落后地區(qū)的全民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的文件，建立新形勢下的協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督機制、反饋機制和咨詢機制。要深入推進“智力回引工程”，積極實施企業(yè)家和科技人才培養(yǎng)計劃，放寬政策、放開領域、放低門檻、放手發(fā)展，大力形成社會為創(chuàng)業(yè)提供環(huán)境支持，企業(yè)為創(chuàng)業(yè)提供資金、技術和平臺支持，勞動者為創(chuàng)業(yè)提供智力支持，政府為創(chuàng)業(yè)提供政策支持的新體系。

2.積極建立健全創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展機制和制度體系

川南民族地區(qū)要強力完善以商業(yè)保險、社會支持、慈善事業(yè)為補充，社會福利、社會救助、社會保險為支柱和基礎的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，完善以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障為重點的社會保障制度，加快推進現(xiàn)代職業(yè)教育、師資隊伍建設，進一步完善教育質(zhì)量評價制度，完善重大疾病防控體系和應急體系，創(chuàng)新醫(yī)療機構運行機制，提高群眾醫(yī)療保險參保率。

（五）建立高效、完善的縣域投融資機制

一是根據(jù)川南民族地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展水平因地制宜地建立和引進一批不同種類的金融機構，積極鼓勵股份制銀行、政策性金融機構“開展業(yè)務”“提供服務”，提高營業(yè)網(wǎng)點在域內(nèi)鄉(xiāng)縣的覆蓋率。二是健全客戶信用評估、風險約束和資產(chǎn)評級制度，對優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)建立激勵機制，提升精準扶貧背景下川南民族地區(qū)信貸服務水平和信貸管理水平。三是豐富和完善資本市場種類和結(jié)構，提升銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度，促進資本市場金融機構朝著多元化方向發(fā)展。四是加大財政對農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村商業(yè)銀行的支持力度，給予地方金融機構稅收優(yōu)惠和政策支持，強化地方金融機構在縣域的主力軍作用。五是鼓勵政策性和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險共同發(fā)展，一方面發(fā)揮政策優(yōu)勢，積極開展依靠政策支持的政策性農(nóng)業(yè)保險試點；另一方面，通過鼓勵商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司在縣域積極開展業(yè)務、加大政府對農(nóng)業(yè)保險的補貼強度和力度、建立農(nóng)業(yè)保險補貼基金和保險基金，為縣域的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供保障。

（六）完善縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制

川南民族地區(qū)要堅持深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套支持改革，健全完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學發(fā)展體制機制，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌、基礎設施統(tǒng)籌、公共服務、社會管理統(tǒng)籌，堅定不移地走區(qū)域中心城市、小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化之路。一是加快區(qū)域中心城市發(fā)展。川南民族地區(qū)要加快瀘州、宜賓、攀枝花、涼山彝族自治州四個中心城市建設。瀘州要以裝備制造、能源化工、商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)等為重點，宜賓要重點發(fā)展白酒、文化旅游和高新技術產(chǎn)業(yè)，著力把瀘州、宜賓建設成為現(xiàn)代港口城市、區(qū)域綜合交通樞紐和物流商貿(mào)中心。攀枝花要利用資源優(yōu)勢發(fā)展能源化工、釩鈦材料產(chǎn)業(yè)集群，涼山要著力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工和醫(yī)藥制劑。二是著力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。川南民族地區(qū)要緊緊圍繞國家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略因地制宜地制定科學系統(tǒng)、前瞻性、有層次的鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃、分區(qū)域分領域規(guī)劃和詳盡的實施規(guī)劃，以深度貧困地區(qū)和衰退重點區(qū)域為突破口，做好精準扶貧脫貧工作，加大鄉(xiāng)村治理，建設生態(tài)美麗宜居村莊。

（七）完善縣域知識產(chǎn)權保護機制

精準扶貧背景下，川南民族地區(qū)要以此為契機繼續(xù)完善縣域知識產(chǎn)權保護機制，加大對專利技術的保護力度，加大對地方企業(yè)自主創(chuàng)新能力的支持力度，提升縣域企業(yè)的核心能力和核心競爭力。一是鼓勵企業(yè)成立專門的知識產(chǎn)權管理部門和聘請專業(yè)知識產(chǎn)權保護法律顧問，通過制定專利、商標等知識產(chǎn)權管理制度，保障自身合法權益。二是企業(yè)要建立專利和信息查詢利用機制，吸收借鑒國內(nèi)外先進技術和經(jīng)驗，進行技術創(chuàng)新，推動知識產(chǎn)權戰(zhàn)略和企業(yè)技術創(chuàng)新管理融合，將產(chǎn)權優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為企業(yè)競爭力，提高企業(yè)在市場競爭中的主動性。三是支持企業(yè)與高等院校、科研院所開展產(chǎn)學研合作，建立高?？蒲谐晒D(zhuǎn)化為實際技術的激勵體系，加大對科研成果的保護力度和完善專利保護制度。四是加強知識產(chǎn)權執(zhí)法保護，通過建立知識產(chǎn)權行政執(zhí)法隊伍和行業(yè)協(xié)會、商會等各種工商組織，加大對侵犯知識產(chǎn)權行為的懲罰力度，引導企業(yè)主動采取措施自主調(diào)節(jié)各類知識產(chǎn)權糾紛，化解矛盾，營造良好的創(chuàng)新環(huán)境。

（八）健全人才培養(yǎng)機制

優(yōu)秀人才能為縣域經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展提供智力支持和人才儲備，川南民族地區(qū)要健全人才培養(yǎng)機制。一是縣域政府部門要加大實施人才強縣的戰(zhàn)略，充分考慮不同行業(yè)、不同領域、不同層次的人才需求，在生活待遇、財政補貼、就業(yè)指導、創(chuàng)業(yè)幫扶等方面提供資金支持和政策支持。二是要加大對重點行業(yè)、重點企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的配套支持力度，通過建立縣域技術分享和服務平臺，提升企業(yè)風險管控、技術研發(fā)能力，縮小企業(yè)的研發(fā)周期和成本，增強企業(yè)技術創(chuàng)新能力。

（九）健全政策保障機制

川南民族地區(qū)要在利用好“精準扶貧”和“壯大縣域經(jīng)濟”的基礎上，研究國家投資政策、消費政策、產(chǎn)業(yè)政策等，爭取縣域項目資金，刺激社會需求，提高補貼標準和居民收入，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，建立科學的財稅政策和信用擔保機制。

（十）建立健全生態(tài)環(huán)境保護機制

川南民族地區(qū)受氣候、地勢、地理位置等因素影響，生態(tài)環(huán)境脆弱，川南民族地區(qū)要建立健全生態(tài)環(huán)境保護機制，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。一是要將生態(tài)文明理念充分融入縣域發(fā)展戰(zhàn)略，綜合考慮人民群眾的幸福指數(shù)、生活質(zhì)量、生存環(huán)境等軟指標，建設精準扶貧背景下具有民族縣域特色的社會主義生態(tài)文明。二是精準扶貧背景下縣域產(chǎn)業(yè)要開展綠色、低碳、零污染、低耗能、資源循環(huán)利用的生態(tài)發(fā)展模式。三是縣域要制定科學合理的規(guī)劃，對城鄉(xiāng)的道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生設施、管道網(wǎng)絡等進行標準化建設，提升縣域城鎮(zhèn)的宜居度。四是推進鄉(xiāng)村治理建設。川南民族地區(qū)的農(nóng)村要加快推進山、水、林、田、房綜合治理工程的進程，因地制宜地將農(nóng)村建設成生態(tài)美麗村莊。

五、結(jié) 語

縣域經(jīng)濟是一個區(qū)域的基礎經(jīng)濟，精準扶貧背景下，川南民族地區(qū)的縣域經(jīng)濟得到了快速的發(fā)展，但是縣域體制機制還存在許多問題，成為了制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的根本因素。川南民族地區(qū)應充分把握精準扶貧的機遇，推進縣域經(jīng)濟體制、行政體制、財政體制、社會管理體制等改革與創(chuàng)新，為縣域經(jīng)濟的發(fā)展掃清制度障礙。