傅志華 李成威

內(nèi)容提要：美式大國(guó)財(cái)政服務(wù)于美國(guó)戰(zhàn)略，扮演著主導(dǎo)全球資源配置、全球利益分配和主導(dǎo)全球貿(mào)易的職能。美國(guó)發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”正是美大國(guó)財(cái)政戰(zhàn)略的體現(xiàn)，體現(xiàn)為劍指“中國(guó)制造2025”，為美國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展化解風(fēng)險(xiǎn)；大國(guó)財(cái)政特別重視風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，不惜手段化解本國(guó)風(fēng)險(xiǎn)；逼迫中國(guó)進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，強(qiáng)化對(duì)中國(guó)市場(chǎng)和要素的控制；打亂中國(guó)的全球戰(zhàn)略，使之屈從于美國(guó)大國(guó)財(cái)政規(guī)則。應(yīng)對(duì)“貿(mào)易戰(zhàn)”，不能局限于貿(mào)易領(lǐng)域，而是要有大國(guó)財(cái)政思維，用中國(guó)式大國(guó)財(cái)政予以化解。

本文提到的“大國(guó)財(cái)政”，并非是指一個(gè)大國(guó)的財(cái)政水平或財(cái)政能力，而是指“建立在大國(guó)實(shí)力基礎(chǔ)上的，通過(guò)參與全球資源配置，承擔(dān)全球風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)全球利益分配，化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)”的財(cái)政作用的發(fā)揮①劉尚希等著：《大國(guó)財(cái)政》，人民出版社2016年版。?！按髧?guó)財(cái)政”的本質(zhì)是以大國(guó)為主體的全球利益分配和風(fēng)險(xiǎn)配置關(guān)系。當(dāng)然，不同導(dǎo)向的“大國(guó)財(cái)政”所導(dǎo)致的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)配置結(jié)果是不一樣的：有追求自我利益和規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)為主的自利型“大國(guó)財(cái)政”（例如美國(guó)）；也有追求利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的命運(yùn)共同體型“大國(guó)財(cái)政”（例如中國(guó)）。

2018年3月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署“針對(duì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的總統(tǒng)備忘錄”，內(nèi)容包括對(duì)總值500億美元規(guī)模的自中國(guó)進(jìn)口商品加征關(guān)稅，征收的關(guān)稅總額每年高達(dá)600億美元。4月初，美國(guó)公布了擬加征關(guān)稅中國(guó)商品清單。特朗普甚至揚(yáng)言要對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的額外1000億美元商品加征關(guān)稅。美國(guó)對(duì)中國(guó)，表面看來(lái)是發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)“貿(mào)易戰(zhàn)”，但是透過(guò)這場(chǎng)“貿(mào)易戰(zhàn)”的本質(zhì)，事情并非那么簡(jiǎn)單。如果僅是一場(chǎng)“貿(mào)易戰(zhàn)”，并不值得緊張和大動(dòng)干戈。值得高度關(guān)注的是美國(guó)發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”背后反映的是美國(guó)式大國(guó)財(cái)政思維和大國(guó)財(cái)政戰(zhàn)略?；饷绹?guó)“貿(mào)易戰(zhàn)”等對(duì)中國(guó)的影響，絕不能局限于貿(mào)易領(lǐng)域應(yīng)對(duì)，而必須盡快推動(dòng)中國(guó)風(fēng)格的大國(guó)財(cái)政的構(gòu)建和完善。

一、美發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”是美式大國(guó)財(cái)政思維的體現(xiàn)

如前所述，美式大國(guó)財(cái)政是追求自我利益和規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)的自利型大國(guó)財(cái)政，這在此次美發(fā)動(dòng)的“貿(mào)易戰(zhàn)”中得到充分體現(xiàn)。

此次美發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”的依據(jù)是“301條款”。“301條款”是美國(guó)《1974年貿(mào)易法》第301條的俗稱(chēng)，一般而言，“301條款”是美國(guó)貿(mào)易法中有關(guān)對(duì)外國(guó)立法或行政上違反協(xié)定、損害美國(guó)利益的行為采取單邊行動(dòng)的立法授權(quán)條款。根據(jù)“一般301條款”，當(dāng)有任何利害關(guān)系人申訴外國(guó)的做法損害了美國(guó)在貿(mào)易協(xié)定下的利益或其他不公正、不合理或歧視性行為給美國(guó)商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或障礙時(shí)，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）可進(jìn)行調(diào)查，決定采取撤消貿(mào)易減讓或優(yōu)惠條件等制裁措施①美國(guó)《1974年貿(mào)易法》。。美國(guó)的“301條款”表面上是美國(guó)保護(hù)貿(mào)易的一項(xiàng)措施，但實(shí)質(zhì)是美式大國(guó)財(cái)政的一項(xiàng)重要武器。不深刻理解美式大國(guó)財(cái)政，就難以準(zhǔn)確把握“301條款”的作用，也難以把握當(dāng)前所謂“貿(mào)易戰(zhàn)”的實(shí)質(zhì)。

美國(guó)的聯(lián)邦財(cái)政在聯(lián)邦政府中具有重要的地位。對(duì)內(nèi)來(lái)看，美國(guó)財(cái)政在日常運(yùn)行中主要有管理聯(lián)邦財(cái)政、收稅、生產(chǎn)郵票、貨幣、管理美國(guó)政府賬戶(hù)和美國(guó)國(guó)債等八大職能。對(duì)外來(lái)看，美國(guó)財(cái)政是世界超級(jí)財(cái)政，是始終為其全球經(jīng)濟(jì)地位服務(wù)的，絕不止步于國(guó)內(nèi)制度運(yùn)行的成本和效率，而是切實(shí)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)、國(guó)際治理和國(guó)際貿(mào)易中扮演著絕對(duì)主導(dǎo)者的角色。

美式大國(guó)財(cái)政服務(wù)于美國(guó)戰(zhàn)略，扮演著以下職能：主導(dǎo)全球資源配置、主導(dǎo)全球投資、主導(dǎo)全球利益分配、主導(dǎo)全球貿(mào)易②劉尚希等著：《大國(guó)財(cái)政》，人民出版社2016年版。。美式大國(guó)財(cái)政有以下三個(gè)特點(diǎn)，而此次美發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”恰恰體現(xiàn)了這些特點(diǎn)：

第一，特別重視風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，不惜手段化解本國(guó)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)財(cái)政高水平的國(guó)際化是美國(guó)特別重視風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的主要表現(xiàn)，相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、體制機(jī)制是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)化解的有效路徑。美國(guó)大國(guó)財(cái)政重視風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)化解，但是美國(guó)關(guān)注的只是自己的風(fēng)險(xiǎn)，而不是全球風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)美國(guó)的現(xiàn)在和未來(lái)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)會(huì)不惜手段來(lái)化解。例如，此次所謂“貿(mào)易戰(zhàn)”就是美國(guó)預(yù)見(jiàn)到“中國(guó)制造2025”等給美國(guó)未來(lái)制造業(yè)發(fā)展可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)而主動(dòng)采取的手段。

第二，特別重視全球資源，不擇手段主導(dǎo)資源控制權(quán)。石油、黃金、糧食、鐵礦石、稀有金屬等大宗商品期貨都是美國(guó)的操控對(duì)象。通過(guò)操控大宗商品期貨價(jià)格，不但能夠獲得巨額的利潤(rùn)，還能夠打擊政治、軍事和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。美國(guó)的資本無(wú)論是在國(guó)內(nèi)還是在國(guó)外，都從事著最有利可圖的行業(yè)，而別國(guó)只能將手中的美元外匯存入美國(guó)銀行或購(gòu)買(mǎi)美國(guó)國(guó)債，獲取微薄的利息。美國(guó)對(duì)外直接投資回報(bào)率遠(yuǎn)高于外資在美國(guó)獲得的回報(bào)率。此次發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”實(shí)際上就是美國(guó)強(qiáng)化自身控制全球資源的手段之一。

第三，特別注重規(guī)則制定，不惜代價(jià)主導(dǎo)規(guī)則制定?，F(xiàn)今大部分的國(guó)際組織和國(guó)際規(guī)則都是在美國(guó)主導(dǎo)下建立的。在這些國(guó)際組織和國(guó)際規(guī)則之外，美國(guó)還可以制定單邊行動(dòng)規(guī)則。例如，“301條款”是美國(guó)的單邊行動(dòng)條款，也是美國(guó)在全球主導(dǎo)資源配置、投資、利益分配和貿(mào)易的重要手段，是服務(wù)于美國(guó)利益的大國(guó)財(cái)政手段。

二、美發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”背后的美式大國(guó)財(cái)政企圖

對(duì)于美國(guó)為什么要發(fā)動(dòng)此次“貿(mào)易戰(zhàn)”，很多人分析是美國(guó)想減少貿(mào)易逆差。美國(guó)對(duì)中國(guó)的貿(mào)易逆差已經(jīng)不是一天兩天，而且在國(guó)際分工中，“順差記在中國(guó)，利潤(rùn)落在歐美”的好事美國(guó)也不是不知情。所以說(shuō)美國(guó)發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”的目的是平衡美國(guó)貿(mào)易逆差的說(shuō)法不能有效解釋美發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”的企圖。而當(dāng)我們把美“貿(mào)易戰(zhàn)”放在美式大國(guó)財(cái)政思維背景下來(lái)考慮時(shí)，其企圖則非常明顯：

第一，劍指“中國(guó)制造2025”，為美國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展化解風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)為什么啟動(dòng)301調(diào)查并對(duì)中國(guó)商品加征關(guān)稅，美國(guó)財(cái)長(zhǎng)姆努欽在美財(cái)政部官方發(fā)表聲明時(shí)說(shuō)得很清楚，他稱(chēng)特朗普此舉是針對(duì)中國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、高技術(shù)政策和政府驅(qū)動(dòng)的投資等影響到了美國(guó)企業(yè)，損害了美國(guó)利益①Statement by Secretary Mnuchin on Presidential Memorandum on China’s Unfair Trade Practices，來(lái)源于美國(guó)財(cái)政部官網(wǎng)。。特朗普總統(tǒng)上臺(tái)以后，處處以美國(guó)為優(yōu)先，啟動(dòng)稅改、吸引海外資產(chǎn)和企業(yè)回流，大力發(fā)展美國(guó)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)。這些措施起到了一定效果，但并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的。相反，中國(guó)迅速發(fā)展的高科技領(lǐng)域，以及中國(guó)和美國(guó)在綜合國(guó)力和科技領(lǐng)域差距的縮小使美國(guó)在一定程度上感到焦慮。尤其是中國(guó)制定的“中國(guó)制造2025”刺激了美國(guó)的神經(jīng)，美國(guó)認(rèn)為此舉可能有中國(guó)政府的支持，這會(huì)對(duì)美國(guó)實(shí)體企業(yè)發(fā)展構(gòu)成壓力。這一點(diǎn)在美國(guó)公布的“301調(diào)查報(bào)告”中體現(xiàn)得很明顯。“301調(diào)查報(bào)告”用很大的篇幅對(duì)“中國(guó)制造2025”進(jìn)行了分析。同時(shí)，“301調(diào)查報(bào)告”還認(rèn)為，中國(guó)“政府主導(dǎo)的投資和管制政策使外國(guó)企業(yè)處于不利地位②Findings of the investigation into china’s acts，policies，and practices related to technology transfer，intellectual property，and innovation under section 301 of the trade act of 1974?！薄Ｍ瑫r(shí)，美國(guó)的懲罰性關(guān)稅也主要針對(duì)中國(guó)的高新技術(shù)領(lǐng)域，受此沖擊的中國(guó)產(chǎn)業(yè)主要包括新一代信息技術(shù)、高檔數(shù)控機(jī)床、工業(yè)機(jī)器人以及航空航天設(shè)備等。

第二，逼迫中國(guó)進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，強(qiáng)化對(duì)中國(guó)市場(chǎng)和要素的控制。此次“貿(mào)易戰(zhàn)”美國(guó)的要求包括逼迫中國(guó)降低汽車(chē)等領(lǐng)域關(guān)稅，進(jìn)一步開(kāi)放農(nóng)產(chǎn)品、能源等領(lǐng)域市場(chǎng)。從2017年中美“百日計(jì)劃”以來(lái)，美國(guó)液化天然氣輸華政策障礙開(kāi)始破冰，美國(guó)牛肉時(shí)隔14年后重返中國(guó)市場(chǎng)。但美國(guó)仍認(rèn)為中國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品、能源等領(lǐng)域還存在嚴(yán)重限制，希望中國(guó)進(jìn)一步增加農(nóng)產(chǎn)品、能源進(jìn)口。放開(kāi)市場(chǎng)還不是最主要的，更重要的是美國(guó)企圖逼迫中國(guó)消除金融等領(lǐng)域的投資壁壘，通過(guò)強(qiáng)化美企在中國(guó)的銀行、保險(xiǎn)、證券資產(chǎn)管理和其他金融服務(wù)等方面的控制，強(qiáng)化對(duì)中國(guó)要素的控制。

第三，打亂中國(guó)的全球戰(zhàn)略，使之屈從于美國(guó)大國(guó)財(cái)政規(guī)則。近年來(lái)，中國(guó)秉承習(xí)近平總書(shū)記提出的建設(shè)“人類(lèi)命運(yùn)共同體”思路，積極實(shí)施中國(guó)的全球戰(zhàn)略，取得了很好的成效?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的愿景與行動(dòng)文件已經(jīng)制定并開(kāi)始實(shí)施，亞投行和絲路基金順利啟動(dòng)，一批基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通項(xiàng)目正在穩(wěn)步推進(jìn)，中國(guó)“走出去”的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，資源利用的全球網(wǎng)絡(luò)布局進(jìn)一步改善。更為重要的是，中國(guó)提出“構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體”得到全球大多數(shù)國(guó)家響應(yīng)，并寫(xiě)入了聯(lián)合國(guó)決議。這些都與美國(guó)自利型大國(guó)財(cái)政規(guī)則格格不入，因此美國(guó)不惜利用“貿(mào)易戰(zhàn)”等手段，打亂中國(guó)的全球戰(zhàn)略，并使中國(guó)屈從于美國(guó)的規(guī)則。當(dāng)然后續(xù)還不排除會(huì)有“金融戰(zhàn)”和“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)”甚至局部擦槍走火的“實(shí)體戰(zhàn)”。

三、以中國(guó)風(fēng)格的大國(guó)財(cái)政化解“貿(mào)易戰(zhàn)”等風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”背后的大國(guó)財(cái)政企圖了解清楚之后，我們才能找對(duì)應(yīng)對(duì)的策略。

第一，短期的反制措施不能局限在貿(mào)易領(lǐng)域，要充分挖掘和統(tǒng)籌運(yùn)用財(cái)政貨幣工具。美國(guó)提出對(duì)中國(guó)的產(chǎn)品征收關(guān)稅之后，我們就宣布對(duì)其部分產(chǎn)品（主要集中在美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品）停止減稅。還有人提出要先打大豆，再打汽車(chē)和飛機(jī)等。以一定的貿(mào)易措施反制美國(guó)，也不是不可取。但我們一定要清楚，美所謂的“貿(mào)易戰(zhàn)”絕不僅是貿(mào)易領(lǐng)域的戰(zhàn)事，而是美式大國(guó)財(cái)政思維和大國(guó)財(cái)政戰(zhàn)略的體現(xiàn)。因此，在短期的反制措施中，一定不能局限在貿(mào)易領(lǐng)域，而是要有通盤(pán)考慮。同時(shí)，財(cái)政絕不能袖手旁觀，要加大研究挖掘財(cái)政領(lǐng)域的反制措施，找到美國(guó)的弱點(diǎn)，統(tǒng)籌運(yùn)用稅收、關(guān)稅、投資、匯率和國(guó)債等工具，對(duì)其予以精準(zhǔn)還擊。

第二，保持國(guó)際戰(zhàn)略定力，中國(guó)風(fēng)格的大國(guó)財(cái)政要主動(dòng)作為，推動(dòng)“人類(lèi)命運(yùn)共同體”構(gòu)建。中國(guó)構(gòu)建“人類(lèi)命運(yùn)共同體”的構(gòu)想已經(jīng)贏得了世界的共識(shí)，我們要保持這一定力，不能輕易被美國(guó)的挑釁打亂。要堅(jiān)信在快速發(fā)展的全球化進(jìn)程推動(dòng)下，在日益嚴(yán)重的全球問(wèn)題特別是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的倒逼下，自我中心主義的發(fā)展模式正步入“死胡同”，以“命運(yùn)共同體”思想為價(jià)值理念基礎(chǔ)的共生主義的發(fā)展模式必將勝利。從財(cái)政的角度來(lái)說(shuō)，命運(yùn)共同體強(qiáng)調(diào)的是一種更高形態(tài)的利益共同體，也就是說(shuō)，世界各國(guó)之所以能成為命運(yùn)共同體，關(guān)鍵在于各國(guó)之間具有共同利益，面臨共同的公共風(fēng)險(xiǎn)。致力于構(gòu)建新型大國(guó)關(guān)系，大國(guó)財(cái)政要主動(dòng)作為促進(jìn)形成命運(yùn)共同體，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)和財(cái)政金融問(wèn)題上尋求更廣泛的共識(shí)，通過(guò)合作共贏實(shí)現(xiàn)利益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化。

第三，以深化財(cái)政改革為基礎(chǔ)推動(dòng)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)，切實(shí)提高我國(guó)市場(chǎng)和社會(huì)主體應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)與危機(jī)的能力。中國(guó)目前是一個(gè)大國(guó)，但還不是一個(gè)現(xiàn)代化的強(qiáng)國(guó)，因此在跟美國(guó)這樣的強(qiáng)國(guó)抗衡的時(shí)候未免力不從心。應(yīng)對(duì)“貿(mào)易戰(zhàn)”等風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵還是要自身強(qiáng)大。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)。深化財(cái)政改革要致力于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系以及市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，充分激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)潛能。只有我們的企業(yè)和社會(huì)足夠強(qiáng)大的時(shí)候，我們對(duì)外放開(kāi)市場(chǎng)才不會(huì)被人控制、被人擊敗。

第四，以柔性思維貫穿大國(guó)財(cái)政建設(shè)，為現(xiàn)代化建設(shè)和民族復(fù)興保駕護(hù)航。中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)和民族復(fù)興會(huì)遇到各種挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，大國(guó)財(cái)政的使命就是要化解這些風(fēng)險(xiǎn)。如何從容應(yīng)對(duì)，其實(shí)我國(guó)古人提供了很好的思想和智慧，其中以柔克剛就是重要的法寶。在國(guó)際交往中要吸取中國(guó)古代以柔克剛和借力打力的智慧，通過(guò)交流與合作，提升自身影響力，同時(shí)在相互合作中提高全球治理水平。要發(fā)揮財(cái)政政策外溢性的影響力，把握主動(dòng)權(quán)，把這種政策外溢性產(chǎn)生的影響力變?yōu)榫S護(hù)國(guó)家利益的軟性工具。

第五，完善“大國(guó)財(cái)政”功能實(shí)現(xiàn)的體制機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政國(guó)際問(wèn)題的處置和研究能力。美國(guó)財(cái)政高水平的國(guó)際化是美國(guó)大國(guó)財(cái)政功能發(fā)揮的重要基礎(chǔ)，相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、體制機(jī)制是其實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)化解的有效路徑，因此能夠有效運(yùn)作，到處出擊。尤其在美國(guó)財(cái)政部，處理國(guó)際金融、反恐、情報(bào)、債務(wù)的機(jī)構(gòu)非常龐大，這對(duì)美國(guó)推行其國(guó)際戰(zhàn)略和秩序發(fā)揮了重大作用（例如，近日美國(guó)揚(yáng)言要調(diào)查中國(guó)在非投資，就說(shuō)明美國(guó)的大國(guó)財(cái)政工具之充分和行動(dòng)之迅速）。反觀中國(guó)，受到體制機(jī)制和機(jī)構(gòu)設(shè)置等影響，我們的“大國(guó)財(cái)政”功能在部門(mén)之間嚴(yán)重分散，職能被肢解和弱化，難以有效協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌行動(dòng)和靈活出擊。因此，必須盡快推動(dòng)“大國(guó)財(cái)政”功能實(shí)現(xiàn)的體制機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必要時(shí)從機(jī)構(gòu)優(yōu)化的角度對(duì)相關(guān)職責(zé)進(jìn)行整合。