●譚 靜 張學(xué)升

一、引言

黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，“多元共治”成為多方關(guān)注的焦點，社會組織是“多元共治”的重要“一元”，是參與國家治理的重要主體?！吧鐣M織”作為一個官方概念始現(xiàn)于2006年中共十六屆六中全會，2007年中共十七大正式確認(rèn)了 “社會組織”這一概念，2017年第十二屆全國人大五次會議通過的《民法總則》將社會組織界定為非營利性法人，社會組織的法人地位得以明確。

近十年以來，社會組織規(guī)模數(shù)量以及社會組織資金規(guī)模依然在不斷增加。截至2017年底，全國社會組織共計76.2萬個，同比增長8.4%;社會組織吸納社會就業(yè)人員共計864.7萬人，同比增長13.2%。全國社會團(tuán)體共有35.5萬個，同比增長5.6%，全國各類基金會共有6307個，同比增長13.5%，全國民辦非企業(yè)單位共有40.0萬個，同比增長11.0%?！爸袊鐣M織經(jīng)濟(jì)規(guī)模測算研究”課題組的研究成果顯示，2016年全年社會組織增加值總量約為2789億元，在第三產(chǎn)業(yè)增加值中占比為0.73%，在GDP中占比為0.37%。而同年全國社會組織總支出約6373億元人民幣，在GDP中占比約為0.86%，在當(dāng)年第三產(chǎn)業(yè)增加值中占比約為1.66%。社會組織支出項目中，社會團(tuán)體總支出約972億，服務(wù)機(jī)構(gòu)的總支出約5140億，基金會總支出約261億。

社會組織數(shù)量的不斷增加，在公共服務(wù)提供、社會糾紛化解、互動平臺搭建等方面起到了重要的橋梁作用，作為國家治理主體的作用越發(fā)凸顯。但是，社會組織資產(chǎn)管理中的資產(chǎn)管理制度未建立、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理混亂、財務(wù)會計制度不完善、信息披露透明度低等問題也進(jìn)一步凸顯。因此，加強(qiáng)對社會組織資產(chǎn)管理的國外經(jīng)驗借鑒并不斷深化我國當(dāng)下社會組織資產(chǎn)管理改革是極其必要的。

二、國外社會組織資產(chǎn)管理的研究綜述

學(xué)者對國外社會組織的研究較集中于社會組織的法律監(jiān)管以及社會組織自身的發(fā)展等層面，對社會組織資產(chǎn)的研究較少。對現(xiàn)有的文獻(xiàn)進(jìn)行分類整合后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的國外社會組織資產(chǎn)管理研究集中于四個維度：第一，社會組織資產(chǎn)來源；第二，以內(nèi)部控制為主的內(nèi)部管理機(jī)制；第三，以法律監(jiān)管、政府監(jiān)管、社會監(jiān)管構(gòu)成的外部監(jiān)管體系；第四，政府在社會組織資產(chǎn)管理中的職能實現(xiàn)。

（一）社會組織資產(chǎn)來源研究

社會組織的發(fā)展和壯大需要資產(chǎn)支持，但由于社會組織提供的公共物品和公共服務(wù)有較強(qiáng)的外部性，無法通過市場機(jī)制來彌補(bǔ)成本。同時，由于社會組織并非具有強(qiáng)制力的公共部門，因而也無法通過稅收等方式來籌措資金。因此，積極開拓資產(chǎn)來源，促進(jìn)資產(chǎn)來源的穩(wěn)定性和多樣性，是社會組織面臨的重大發(fā)展事項。

學(xué)界對國外社會組織的資產(chǎn)來源達(dá)成了共識，私人捐贈、服務(wù)收費以及政府補(bǔ)貼是社會組織資產(chǎn)來源的三個主要渠道。私人對社會組織進(jìn)行捐贈的動機(jī)，其一可能源于純利他主義，其二可能源于非純利他主義，使命感與責(zé)任感也可能構(gòu)成私人捐助的動機(jī)來源 （黃賢玲、柯思揚，2017）。從某種意義上講，私人捐助是最好的社會組織資產(chǎn)來源方式，因為社會組織可以充分按照自己意愿自主地對私人捐助資金進(jìn)行分配以及開展活動（石楓，2015）。約翰·霍普金斯政策研究所研究也佐證了這一點，他們的研究結(jié)果表明了社會捐助不僅不是非營利收入的主要來源，間接說明了私人捐助的重要性。目前，國外越來越多社會組織以混合型組織結(jié)構(gòu)提供公共服務(wù)，這使得這類公共物品與公共服務(wù)帶有公共、非營利性和部分營利性的混合特征，日漸成為世界各國社會組織獲取資產(chǎn)的重要方式（王名、孫偉林，2015）。

（二）社會組織資產(chǎn)管理的內(nèi)部機(jī)制研究

由于各國的社會組織具有明顯非營利性的特點，資產(chǎn)最終均投向公益性事項，不存在一個擁有完整社會組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體，致使社會組織資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)不同。雖然不同國家有不同的資產(chǎn)管理實踐，但相同的是，沒有任何組織與個人可以獨自完全占有完整的社會組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)也是分離的（王姝雯，2013）?；诖?，加強(qiáng)對社會組織資產(chǎn)的內(nèi)部控制也就顯得尤為重要，只有形成完整的資產(chǎn)內(nèi)部控制機(jī)制，才能減少社會組織資產(chǎn)的不必要流失（王軻，2018）。

國外傾向于在社會組織內(nèi)部設(shè)立會員大會、理事會以及監(jiān)事會，并在組織章程中將各自職責(zé)明確下來，在社會組織資產(chǎn)運作過程中切實承擔(dān)其各自的職責(zé)，相互配合，相互制約。概括來說，國外在社會組織資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制上多傾向于公司治理形式，完整的公司組織結(jié)構(gòu)可以加強(qiáng)對社會組織資產(chǎn)的控制，確保資產(chǎn)安全（毛暉、謝李娜，2016）。

（三）社會組織資產(chǎn)管理的外部機(jī)制研究

學(xué)者對國外社會組織資產(chǎn)的外部監(jiān)管體系的探討相對完善，法律監(jiān)管、政府監(jiān)管、同業(yè)組織監(jiān)管和社會監(jiān)管構(gòu)成社會組織資產(chǎn)管理的外部機(jī)制。薩拉蒙曾指出：“對大多數(shù)國家而言，《非營利法》是決定非營活動及程度的最重要因素之一?！蓖ㄟ^立法明確社會組織資產(chǎn)性質(zhì)，對社會組織資產(chǎn)運行流程進(jìn)行規(guī)范性規(guī)定與管理是世界上的多數(shù)國家的常用舉措。雖然各國在社會組織資產(chǎn)管理上的法律體系側(cè)重點不同，但其作用均是賦予社會組織更大生存空間，明確社會組織法人地位，維護(hù)社會組織的獨立性、自主性，保障合法權(quán)益（朱劭涵，2011），強(qiáng)化社會組織對自身資產(chǎn)的適用流程，確保社會組織及其資產(chǎn)運用的合法性、自治性、自主性（吳文潔，2007）。

近年來，社會監(jiān)管在國外社會組織資產(chǎn)監(jiān)管方面發(fā)揮的作用越來越大，社會公眾通過對社會組織披露的資產(chǎn)情況進(jìn)行查閱質(zhì)詢，對社會組織完善其自身資產(chǎn)管理機(jī)制有重要意義。社會監(jiān)管在外部監(jiān)管機(jī)制中發(fā)揮的作用日漸增大，也從側(cè)面反映了公眾對社會組織的關(guān)注（朱劭涵，2011；岳金柱、宋珊，2012）。

（四）政府在社會組織資產(chǎn)管理中的職能實現(xiàn)

國外政府對社會組織資產(chǎn)既有監(jiān)管職責(zé)，又需要提供相應(yīng)的服務(wù)，其職能定位在社會組織發(fā)展過程中不斷調(diào)整，雙方博弈過程中，國外政府在社會組織管理中的角色定位更加明晰，采取對社會組織資產(chǎn)管理的經(jīng)驗較成熟，通過法人登記平臺，政府對社會組織進(jìn)行初步審查與監(jiān)管（劉丹，2017）。國外還實行免稅登記制，政府可以利用這一經(jīng)濟(jì)激勵規(guī)范引導(dǎo)社會組織發(fā)展以及完善社會組織資產(chǎn)管理機(jī)制。政府還通過強(qiáng)化登記管理、加強(qiáng)稅務(wù)與審計監(jiān)督、完善檢察司法監(jiān)督機(jī)制等形式，全面構(gòu)建對社會組織資產(chǎn)運行管理的多元監(jiān)管格局。值得說明的是，政府利用稅收優(yōu)惠與財政直接撥款直接調(diào)控社會組織資產(chǎn)，通過政府購買公共服務(wù)制度，建立起政府對社會組織發(fā)展的戰(zhàn)略支持框架體系，綜合服務(wù)于社會組織的發(fā)展 （龍寧麗，2011）。

政府還重視培養(yǎng)社會組織的自主發(fā)展能力，采取提供資金、設(shè)施、信息等條件的方式，讓社會組織一開始就發(fā)揮主動性，處理好政府支持與獨立發(fā)展的關(guān)系，使社會組織形成完善的資產(chǎn)管理機(jī)制，形成完備的資產(chǎn)運行鏈條，在機(jī)制成熟后使得社會組織具有獨立承擔(dān)服務(wù)的能力（王光榮，2014）。

三、國外社會組織的發(fā)展及資產(chǎn)管理實踐

國外社會組織實踐較早，不同國家的社會組織具有不同特征，國家在社會組織發(fā)展中扮演著不同的角色。通過分析國家與社會組織的交互關(guān)系，本文將社會組織分為三大類：社會組織自由主義、社會組織協(xié)同主義以及社會組織國家主義。社會組織自由主義的特點在于國家和社會自由發(fā)展，國家在社會組織發(fā)展過程中并不施加過多干預(yù)，保持了二者相對穩(wěn)定的邊界，這類社會組織形態(tài)以美國為典型代表；社會組織協(xié)同主義的特點在于國家與社會協(xié)同互動，雙向交互性強(qiáng)，國家的民主性極大的依賴于社會組織的發(fā)展，這類社會組織形態(tài)以德國為典型代表；社會組織國家主義的特點在于國家對社會組織的發(fā)展有較多的干預(yù)，社會組織的架構(gòu)大都受到國家的管制，日本是此類社會中組織的典型代表。本部分就三種類型的社會組織，分別選擇美國、德國、日本為案例分析對象，介紹其社會組織發(fā)展概況，概述其社會組織資產(chǎn)管理實踐，分析其成功經(jīng)驗，為后續(xù)提出進(jìn)一步提升我國社會組織資產(chǎn)管理提供啟示。

（一）美國社會組織的發(fā)展及資產(chǎn)管理實踐

1、美國社會組織發(fā)展概況。美國社會組織發(fā)跡較早，殖民地時期就有了民間組織的雛形，發(fā)展至現(xiàn)在，各類社會組織相當(dāng)發(fā)達(dá)，美國社會組織的數(shù)量已經(jīng)由1950年的5萬個增到了2008年的151萬個，發(fā)展之迅速，世界領(lǐng)先。美國社會組織以研究所、商會、學(xué)會和教會等多元化形式存在，主要存在形式是基金會。美國有高度發(fā)達(dá)的基金會體系，數(shù)量眾多的基金會為美國發(fā)展提供了必要的資金，基金會在美國社會生活過程中扮演了重要角色。

美國社會組織在開始之初僅僅是公民參與社會生活的途徑，發(fā)展至今，許多社會組織已經(jīng)與政府形成了千絲萬縷的關(guān)系，不僅在公共服務(wù)提供層面發(fā)揮了重要作用，而且日益成為國家和地方治理的重要參與者與建設(shè)者，聯(lián)邦政府和州政府通過合同形式購買公共服務(wù)，初步估計，美國社會組織所提供的服務(wù)中大約40%來自政府購買服務(wù)，公共服務(wù)類型涉及到醫(yī)療衛(wèi)生與保健、社會福利與救助等多方面。將公共服務(wù)委托給社會組織，可以提高政府的公共決策水平，提升社會監(jiān)督力度。

2、美國社會組織資產(chǎn)管理實踐。美國模式下，社會組織資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，一般包括會員大會、董事會以及執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)。其中，會員大會是社會組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，組織的重大資產(chǎn)變動事項都由會員大會表決通過。大多數(shù)情況下，社會組織召開會員大會，須有2/3以上的會員出席。社會組織通過資產(chǎn)變動事項應(yīng)該由到會會員的一半表決同意方可。董事會是社會組織的法定代表機(jī)關(guān)與最高決策機(jī)關(guān)，承擔(dān)著法人資產(chǎn)管理事務(wù)，具體資產(chǎn)管理方案由董事會決定。社會組織董事會構(gòu)成的方式在美國聯(lián)邦法律中并沒有具體涉及，但是各州法律對董事會的成員及構(gòu)成有較為詳細(xì)的規(guī)定。執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)主要的職責(zé)是執(zhí)行董事會通過關(guān)于社會組織資產(chǎn)管理方案，具體包括資金的籌集、項目的運行、資產(chǎn)的日常管理等。

美國對社會組織資產(chǎn)的外部監(jiān)管，主要是通過聯(lián)邦政府和州政府頒布一系列與稅收相關(guān)的法令規(guī)定來實現(xiàn)。聯(lián)邦稅法對社會組織的內(nèi)部管理架構(gòu)與資產(chǎn)管理模式有相關(guān)規(guī)定，社會組織想要獲得稅收優(yōu)惠必須按照規(guī)定對資產(chǎn)運行進(jìn)行內(nèi)部控制。各州在管理社會組織上擁有獨立的職權(quán)，可以根據(jù)轄區(qū)實際情況制定本轄區(qū)社會組織資產(chǎn)法律。美國對社會組織資產(chǎn)外部監(jiān)管機(jī)制中重要的還有政府監(jiān)管，政府有權(quán)對違規(guī)處分資產(chǎn)的社會組織進(jìn)行懲罰，直接罰款、懲罰性稅收是經(jīng)常用的經(jīng)濟(jì)制裁手段，而更換社會社會組織理事或者強(qiáng)制性解散社會組織等是政府直接處置社會組織的方法，另外，也可以吊銷社會組織的執(zhí)照。

（二）德國社會組織的發(fā)展及資產(chǎn)管理實踐

1、德國社會組織發(fā)展概況。德國的社會組織起源較早，在社會組織發(fā)展過程中不斷形成了領(lǐng)先世界的結(jié)社制度，也培育了非常適合社會組織發(fā)展的法律環(huán)境，德國的社會組織數(shù)量領(lǐng)先于世界其他國家，堪稱“結(jié)社之邦”。早在19世紀(jì)，德國社會組織就已經(jīng)實現(xiàn)了快速發(fā)展，但在二戰(zhàn)期間，社會組織的發(fā)展受到重創(chuàng)，至20世紀(jì)50年代開始恢復(fù)，教會組織、宗教組織、娛樂組織及其他協(xié)會大量涌現(xiàn)，德國的公民社會的發(fā)展也為社會組織的發(fā)展提供了肥沃的土壤，德國社會組織不斷發(fā)展壯大。德國注冊協(xié)會數(shù)量與志愿者數(shù)量隨之不斷增加，社會組織在德國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中扮演著越來越重要的角色，是德國民主制度的五大組成部分之一。

值得提及的是，除了基金會和社團(tuán)以外，部分符合公益條件的獨資公司、合資公司、有限公司也被看做是社會組織并且享受公益組織的稅收減免待遇。

20世紀(jì)初，德國政府在財政收支矛盾突出的情形下思考如何有效提供公共服務(wù)，并率先意識到社會組織的非營利性以及公益性對于公共服務(wù)的提供有優(yōu)勢，于是出臺政策鼓勵社會組織參與到公共服務(wù)的提供領(lǐng)域中來。根據(jù)《非營利部門國際比較研究項目》的數(shù)據(jù)測算，在德國，39%的社會組織集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，大大高于西歐國家27%的平均水平。社會組織的發(fā)展得到了德國政府大力支持，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，社會組織提供的物品和服務(wù)中60%以上源于政府購買。

2、德國社會組織資產(chǎn)管理實踐。德國在社會組織資產(chǎn)權(quán)屬劃分較為明確，極具借鑒意義。德國《民法典》明確規(guī)定，完整意義上的社會組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不被任何社會組織和個人獨自占有。社會捐贈或個人捐贈是社會組織資產(chǎn)來源的重要途徑，但一旦捐贈者將所捐資產(chǎn)所有權(quán)移轉(zhuǎn)給社會組織時，社會組織便獲得了完整的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，捐贈者對所捐資產(chǎn)不再擁有所有者權(quán)利束中任何一項權(quán)利。德國明確區(qū)分了社會組織資產(chǎn)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，并將二者分離，剩余控制權(quán)由社會組織部分享有，而剩余索取權(quán)只歸屬于社會組織自身，其他任何個人和組織都不擁有社會組織資產(chǎn)剩余索取權(quán)。

在社會組織資產(chǎn)管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)因社會組織的類型不同而有所差異。根據(jù)德國《民法典》的規(guī)定，設(shè)立社團(tuán)總會和理事會是成立社團(tuán)法人必備條件；而對財團(tuán)法人來說，《民法典》只規(guī)定了其必須設(shè)立理事會。《民法典》同時規(guī)定，社會組織章程中必須明確社團(tuán)總會與理事會的架構(gòu)安排。與美國的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相類似，德國的社團(tuán)總會是社會組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，決定社會組織資產(chǎn)變動的重大事項，有投票權(quán)的總會成員有權(quán)提出具體的資產(chǎn)管理建議，由總會表決通過。理事會對社會組織資產(chǎn)的處分決定進(jìn)行執(zhí)行，并且必須向社團(tuán)總會報告社會組織資產(chǎn)管理的具體開展情況。

德國鼓勵社會組織參與公共服務(wù)提供，政府也參與了社會組織資產(chǎn)的監(jiān)管過程。德國財政對民生福利領(lǐng)域的社會組織投入了大量資金，因此政府比較關(guān)注這些資金及受資助項目的執(zhí)行狀況。尤其是基金會這種形式的社會組織，政府對其監(jiān)管更加嚴(yán)格，以確保基金會對資產(chǎn)使用符合社會公益。

（三）日本社會組織的發(fā)展及資產(chǎn)管理實踐

1、日本社會組織發(fā)展概況。社會組織在日本一般被稱為非營利組織（NPO），日本社會組織的發(fā)展可以從關(guān)于社會組織的相關(guān)立法上窺探。于1896年頒布的日本《民法》對非營利組織進(jìn)行了最早的規(guī)定，明確了社會組織享有的權(quán)利和管理中應(yīng)該遵循的原則?；诖?，由日本上層推動的第一批社會組織逐漸設(shè)立，可以說日本的社會組織一開始就與官方有著天然的聯(lián)系。1998年是日本社會組織發(fā)展的第二個標(biāo)志性時間，是年 《特定非營利活動促進(jìn)法》（NPO法）頒布，并與2003年與2011年兩度修訂，這一法律的出臺對日本社會組織大發(fā)展起了極大推動作用。社會組織的作用在1995年阪神大地震的救援中得到了充分體現(xiàn)，130多萬名志愿者有序參與了救援行動，發(fā)揮了政府與企業(yè)無法替代的作用，從此，社會組織在日本的地位日漸重要。發(fā)展至今，日本形成了“政府—企業(yè)—社會組織”三者并行的格局。

2、日本社會組織資產(chǎn)管理實踐。日本社會組織資產(chǎn)來源分為直接來源于間接來源兩大類。由于日本社會組織發(fā)跡較晚，其組織實力并不強(qiáng)，因此，單靠社會組織自發(fā)籌集資金難度較大，社會組織的發(fā)展對直接財政撥款依賴較大。日本中央政府與地方各級政府都以財政補(bǔ)助的形式對社會組織進(jìn)行援助，且財政補(bǔ)助在政府預(yù)算中都予以明確，財政補(bǔ)助分為無償資金援助和事業(yè)補(bǔ)助金兩種。政府對不同類型的社會組織實施不同的財稅政策，這實現(xiàn)了日本政府對不同社會組織的不同引導(dǎo)意圖，加大了政府對社會組織的管理，使社會組織朝著政府規(guī)定的模式前進(jìn)。而間接的支持資金是除了財政補(bǔ)助和政府委托資金外的其他資金來源，具體包括神奈川縣志愿者活動推進(jìn)基金以及千葉縣市川市的1%支援資金。間接資金在推動日本社會組織減少對政府的依賴，實現(xiàn)獨立自主發(fā)展有重要作用。

日本對社會組織資產(chǎn)監(jiān)管的特點在于形成了完備的社會組織法律體系。日本《民法典》對社會組織資產(chǎn)作了原則性規(guī)定：登記的社會組織必須將資產(chǎn)管理架構(gòu)明確寫在組織章程中，并報登記部門審批。除此之外，針對不同類型的非營利組織，日本還制定了不同的法律法規(guī)，其中比較重要的是《特定非營利活動促進(jìn)法》、《商公會議所法》、《宗教法人法》等。

四、國外社會組織資產(chǎn)管理的特點與經(jīng)驗借鑒

我國社會組織的形成有獨特的歷程，早期為了實現(xiàn)簡政放權(quán)，原來的政府職能由社會組織承接，社會組織大都由政府出資設(shè)立，這一階段的社會組織具有明顯的“官辦”色彩，其資金來源于財政資金或者劃撥的國有資產(chǎn)，還有少量的社會捐助或者會員會費；隨著改革開放的縱深發(fā)展，人們可以自發(fā)設(shè)立社會組織，這部分社會組織大多依托于社會資本和捐助而形成，具有典型的“民辦”色彩，資金構(gòu)成中財政出資比例就大大減少，其資金主要來源于社會捐助和會員會費，少部分社會組織會得到財政資金的支持。因而，我國社會組織的資產(chǎn)形成是極其復(fù)雜和多樣的。

通過對美德日三國的社會組織及其資產(chǎn)管理方式的梳理，可以看出各國對社會組織資產(chǎn)的權(quán)屬界定相對明確，各方不享有社會組織資產(chǎn)的剩余索取權(quán)。三國對社會組織資產(chǎn)的內(nèi)外監(jiān)管依據(jù)社會組織類型不同，也各有側(cè)重。社會組織資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，大多偏向于借鑒公司治理結(jié)構(gòu)模式。社會組織資產(chǎn)的外部監(jiān)管體系，則主要由法律監(jiān)管、政府監(jiān)管和社會監(jiān)管構(gòu)成，參與者多，覆蓋面廣，促進(jìn)了社會組織的規(guī)范運行。

（一）明確社會組織資產(chǎn)性質(zhì)劃分與權(quán)屬界定

我國社會組織的形成有特定的歷史背景，其資產(chǎn)來源極其復(fù)雜，但由于當(dāng)時條件的限制，有些資產(chǎn)未能明確出資人和所有權(quán)人。同時，大部分的官辦社會組織冠以原單位甚至國家、省市政府的名稱，并以此為基礎(chǔ)開展業(yè)務(wù)。經(jīng)過多年的發(fā)展這些社會組織的資產(chǎn)規(guī)模快速擴(kuò)大，尤其是無形資產(chǎn)占比極高。但由于相關(guān)的評估和確認(rèn)制度并不完善，社會組織資產(chǎn)難以確定權(quán)屬。

從三個國家具體情況來看，完整的社會組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不歸屬于任何組織與個人。捐贈者完成了捐贈，也就將資產(chǎn)所有權(quán)全部轉(zhuǎn)移給社會組織，同時放棄了剩余索取權(quán)，如果捐贈者限定了資金用途，那么部分資金控制權(quán)賦予了捐贈者。另一方面，社會組織代理運作自有資產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權(quán)，在法律、章程以及委托方的限制下，對資產(chǎn)進(jìn)行獨立的處分與經(jīng)營管理。但是，由于社會組織的非營利性特征，剩余利潤不能進(jìn)行分配，社會組織內(nèi)外的任何個人對社會組織運行中產(chǎn)生的任何剩余，都不擁有剩余索取權(quán)。

因此，應(yīng)該明確我國社會組織的資產(chǎn)的社會屬性和公共屬性，其資產(chǎn)來源是多元的，但是其又不同于混合所有制的市場主體，不可進(jìn)行利潤分配。從法律上看，這類資產(chǎn)與集體資產(chǎn)都屬于集體產(chǎn)權(quán)或俱樂部產(chǎn)權(quán)，但是這類資產(chǎn)又區(qū)別于憲法意義上的勞動群眾集體所有的財產(chǎn)。因此，可以把這類資產(chǎn)界定為“社會公共資產(chǎn)”，與國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)共同構(gòu)成社會主義公共財產(chǎn)的完整體系。出資人對其資產(chǎn)擁有所有權(quán)，但當(dāng)資產(chǎn)投入社會組織后，資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織的法人財產(chǎn)。又因為社會組織的特殊性，其資產(chǎn)投入者也不擁有剩余索取權(quán)以保障其投入資產(chǎn)的所有權(quán)。資產(chǎn)投入者的資產(chǎn)所有權(quán)的保護(hù)必須依賴于政府對社會公共資產(chǎn)的管理和社會組織資產(chǎn)處置權(quán)的限制以及社會公眾對社會組織資產(chǎn)的監(jiān)督。

（二）完善社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立資產(chǎn)信息披露平臺

社會組織的公益性要求其具有較強(qiáng)的公信力，而公信力來源于完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和公開透明的信息披露機(jī)制。社會組織的治理結(jié)構(gòu)完善與否對社會組織現(xiàn)代化程度起到了決定性作用，完善的社會組織治理結(jié)構(gòu)有利于經(jīng)營管理自主權(quán)的實現(xiàn)，也有利于自我管理、自我發(fā)展、自我約束機(jī)制的實現(xiàn)。社會組織的資產(chǎn)屬于其法人財產(chǎn)但涉及多方利益，政府部門、捐贈人、社會公眾等都密切關(guān)注其活動開展和財務(wù)變動，都希望了解其“錢從哪來、花到哪去、效果如何”的信息，這是相關(guān)利益主體增加對社會組織信任的重要基礎(chǔ)。但就我國而言，由于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，加之信息披露具有典型“公共產(chǎn)品”的屬性，披露成本高昂，“搭便車”問題嚴(yán)重，這些導(dǎo)致了社會組織信息披露力度減弱的現(xiàn)實。

從美德日三國的具體實踐來看，社會組織均擁有完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。具體而言，社會組織資產(chǎn)管理的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)依據(jù)社團(tuán)法人與財團(tuán)法人的分類而異。對于社團(tuán)法人資產(chǎn)管理來說，會員大會、董事會和理事會都應(yīng)該建立且發(fā)揮作用；財團(tuán)法人資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，則應(yīng)該包括會員大會、理事會和監(jiān)事會。各種內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的建立，應(yīng)該在組織章程予以體現(xiàn)和確認(rèn)，并在日常資產(chǎn)管理實踐中各司其職，協(xié)調(diào)發(fā)揮內(nèi)部機(jī)制對社會組織資產(chǎn)管理的作用。在國外，資產(chǎn)信息披露力度相對較大，為社會公眾加強(qiáng)社會組織資產(chǎn)監(jiān)督搭建了平臺。社會組織的財務(wù)信息公開使得諸如捐贈者監(jiān)督、信息披露和輿論監(jiān)督等多種監(jiān)管形式有效運行。

因此，我國也應(yīng)進(jìn)一步完善社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，三類社會組織應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有政策法規(guī)設(shè)定不同的內(nèi)部治理體系，并使其發(fā)揮日常管理監(jiān)督作用。另一方面，應(yīng)建立以社會組織財務(wù)資產(chǎn)信息為重點，以公開透明為核心的社會組織信息披露和監(jiān)督平臺，為實現(xiàn)社會組織資產(chǎn)管理框架中的“各方力量共同監(jiān)督”提供保障。通過廣泛有序的媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督，調(diào)動社會力量，實現(xiàn)對社會組織的有效監(jiān)督。

（三）構(gòu)建完善的社會組織資產(chǎn)管理法律體系

社會公共資產(chǎn)是社會主義公共財產(chǎn)的重要組織部分，我國對于其管理尚沒有形成完整規(guī)范的管理框架，相關(guān)法律和政策體系長期缺失。而社會組織資產(chǎn)是社會公共資產(chǎn)的重要構(gòu)成，所以應(yīng)當(dāng)探索搭建社會公共資產(chǎn)管理框架，優(yōu)化對社會組織資產(chǎn)管理的方案。

國外經(jīng)驗也表明，法律體系的構(gòu)建推動了社會組織資產(chǎn)管理的不斷完善，雖然不同國家的法律制度的具體構(gòu)建不同，但大多普遍建立起了與社會組織發(fā)展以及資產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)的法律制度，以期為社會組織發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。

基于以上分析，我國應(yīng)加快修訂相關(guān)的法律法規(guī)。首先，明確《憲法》第十二條“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”中的社會主義公共財產(chǎn)的概念，將社會公共資產(chǎn)和國有資產(chǎn)、集體所有資產(chǎn)一樣納入社會主義公共財政的范圍，以實現(xiàn)對其更高法律層次的保護(hù)；其次，制定專門法律法規(guī)，對社會公共資產(chǎn)的內(nèi)涵、特征、范圍、管理等問題進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)社會公共資產(chǎn)及其管理的頂層設(shè)計；最后，修訂和完善社會組織相關(guān)的法律法規(guī)，如《慈善法》《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《民間非營利組織會計制度》等，明確社會組織資產(chǎn)的性質(zhì)，一方面要明確其法人財產(chǎn)權(quán)，另一方面要明確其社會公共資產(chǎn)屬性。在此基礎(chǔ)上，通過系列配套政策，加強(qiáng)對社會組織資產(chǎn)作為社會公共資產(chǎn)而進(jìn)行的管理，完善相關(guān)的管理程序和方法。

（四）轉(zhuǎn)變對社會組織資產(chǎn)的政府監(jiān)管方式

目前，我國政府對社會組織的管理集中于剩余財產(chǎn)管理，出臺的相關(guān)規(guī)定較多，在最新公布的《民法總則》中也明確規(guī)定了“為公益目的成立的非營利法人終止時，不得向出資人、設(shè)立人或者會員分配剩余財產(chǎn)。剩余財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議用于公益目的；無法按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議處理的，由主管機(jī)關(guān)主持轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的法人，并向社會公告”，對圍繞社會組織資產(chǎn)進(jìn)行的審查管理、產(chǎn)權(quán)管理、規(guī)范管理、監(jiān)督管理力度較小，尚未構(gòu)建起系統(tǒng)規(guī)范的管理體系。

國外政府的監(jiān)管體系相對比較完善，普遍設(shè)立了社會組織專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對違規(guī)運營資產(chǎn)的社會組織進(jìn)行嚴(yán)格處罰，有力地促進(jìn)了社會組織運作的規(guī)范性。國外政府對社會組織的監(jiān)管傾向于宏觀層面的管理，并不過多涉及社會組織日常運營管理，保障社會組織的獨立法人地位的實現(xiàn)，賦予社會組織足夠的自主經(jīng)營權(quán)。社會組織是其法人財產(chǎn)權(quán)行使的主體，國外政府對其行為進(jìn)行規(guī)范和合規(guī)性監(jiān)管，重點在于社會組織財務(wù)資產(chǎn)管理的規(guī)范制定和合規(guī)性監(jiān)督。

因此，應(yīng)進(jìn)一步完善我國政府部門社會組織資產(chǎn)的管理框架，加快建立和完善相關(guān)規(guī)定，對投入社會組織的資源如何審查確保合法、對社會組織資產(chǎn)形成如何進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、登記、交易等進(jìn)行規(guī)定、對社會組織如何行使法人產(chǎn)權(quán)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督、對支持社會組織發(fā)展但并不轉(zhuǎn)移所有權(quán)的國有資產(chǎn)進(jìn)行專門管理確保安全等進(jìn)行明確，加快形成包括圍繞社會組織資產(chǎn)進(jìn)行的審查管理、產(chǎn)權(quán)管理、規(guī)范管理、監(jiān)督管理和剩余財產(chǎn)管理，以及圍繞和社會組織相關(guān)的國有資產(chǎn)而進(jìn)行的專門國有資產(chǎn)管理共六個方面的社會組織資產(chǎn)管理框架。

總之，分析國外非營利組織的資產(chǎn)管理經(jīng)驗，并梳理國內(nèi)社會組織資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，對我國社會組織尤其是脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會資產(chǎn)的管理具有重要的借鑒價值。應(yīng)該建立以社會組織財務(wù)資產(chǎn)信息為重點，以公開透明為核心的社會組織信息披露和監(jiān)督平臺，完善社會組織資產(chǎn)管理的法律體系，轉(zhuǎn)變政府在社會組織資產(chǎn)管理的職能。更重要的是，應(yīng)該明確社會組織資產(chǎn)的社會屬性，以社會組織資產(chǎn)管理為契機(jī)搭建社會公共資產(chǎn)管理的制度框架，并探索建立“政府部門綜合監(jiān)管、社會組織依法運營、各方力量共同監(jiān)督”的社會組織資產(chǎn)管理框架?！?/p>