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農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地（廣東、浙江等地區(qū)稱為“留用地”），指國家征收農(nóng)村集體土地后，按照一定標(biāo)準(zhǔn)留給被征地集體組織用于發(fā)展生產(chǎn)、開發(fā)經(jīng)營的建設(shè)用地，是對被征地農(nóng)民失去生產(chǎn)資料后進(jìn)行安置的一種措施。該制度最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代的深圳地區(qū)，并在廣東、浙江、江蘇、福建等地進(jìn)行了廣泛實(shí)踐。村集體組織利用發(fā)展用地進(jìn)行與城市功能相關(guān)的建設(shè)活動，由此帶來的經(jīng)濟(jì)效益給村民帶來了長久穩(wěn)定的收入，得到了村民的廣泛認(rèn)可，也一定程度上補(bǔ)齊了城市的設(shè)施短板，完善了城市功能體系。

關(guān)于留用地的政策與實(shí)踐成效，學(xué)者們做了大量的研究與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。以“留用地”為主題在中國知網(wǎng)上進(jìn)行搜索，共搜索到261篇文章，多是以廣東、浙江、江蘇等地區(qū)的實(shí)踐探索為例，在留用地的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、選址布局、建設(shè)指標(biāo)、產(chǎn)權(quán)管理、資金籌措等方面進(jìn)行了多樣化的嘗試與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；也有部分學(xué)者站在政府土地收益的角度，認(rèn)為留用地政策導(dǎo)致了土地市場供應(yīng)的多樣化，影響到城市政府土地收益的流失，提出廢除該政策；反之，也有學(xué)者認(rèn)為長期土地市場二元結(jié)構(gòu)對農(nóng)村發(fā)展的不公平性，應(yīng)該在新的發(fā)展階段保障失地農(nóng)民的生存與發(fā)展，讓農(nóng)民分享土地增值的效益。鑒于不同地區(qū)的留用地政策的適用性、建設(shè)成效存在較大差別，本文擬對廈門與廣州地區(qū)的留用地政策與實(shí)踐成效進(jìn)行詳細(xì)的比較與深入的分析，以期探索在不同地區(qū)的環(huán)境條件下留用地的政策完善機(jī)制與項(xiàng)目開發(fā)模式，促進(jìn)留用地適應(yīng)國土空間規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)土地效益最大化，切切實(shí)實(shí)保障這項(xiàng)政策能夠?yàn)閺V大失地民眾帶來獲得感、幸福感和安全感。

一、兩地留用地政策與實(shí)踐情況

（一）廣州地區(qū)的政策與實(shí)踐

簡泳茵等對廣東省地區(qū)的留用地政策進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，認(rèn)為基本可以分成三個(gè)階段：1992—1998年為試點(diǎn)階段，并在《廣州市土地管理規(guī)定》中將留用地做法從政府規(guī)范性文件上升為地方性法規(guī)；1998—2005年因國家《土地管理法》明確“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”而停止留用地政策；2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理決定的通知》提出“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”而全面恢復(fù)政策，并將其提升為社會保障措施。

筆者結(jié)合自身對廣州幾個(gè)地區(qū)的項(xiàng)目考察，從留用地的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)屬性質(zhì)、用地條件、開發(fā)用途、經(jīng)營模式等基本要素進(jìn)行分析。

1.蘿崗區(qū)東區(qū)街道火村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地：戶籍人口0.8萬，外來人口2.3萬；成立23個(gè)經(jīng)濟(jì)合作社，再形成社區(qū)級的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。2005年政府按照征地的8%～10%返還用地（950畝）給村集體（人均用地規(guī)模達(dá)到80平方米），村集體將部分用地（430畝）返租給政府建設(shè)企業(yè)加速器，50年后地上物及土地?zé)o償還給村集體；50年期間政府支付土地租金每月4.2元每平方米，每五年遞增0.2元；村民可在該園區(qū)內(nèi)承擔(dān)物業(yè)管理、保潔等工作；發(fā)展用地性質(zhì)為國有，產(chǎn)權(quán)在聯(lián)社；股權(quán)量化到個(gè)人，靜態(tài)管理（生不增死不減），可繼承；業(yè)態(tài)上鼓勵(lì)開發(fā)公寓，同時(shí)為保證公寓出租，嚴(yán)格要求企業(yè)地塊內(nèi)不得建設(shè)公寓、不得帶有廚房等。該方式的特點(diǎn)是從多方面保障社區(qū)發(fā)展用地能夠擁有長期穩(wěn)定的收益。

2.劉村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地：社區(qū)戶籍人口0.6萬，外來人口1.6萬。項(xiàng)目采用“返購經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地”的模式，即社區(qū)與區(qū)土地儲備交易中心簽訂返購協(xié)議，由區(qū)政府出資回購并統(tǒng)籌開發(fā)。區(qū)政府以50年的租賃價(jià)格為基數(shù)確定土地回購價(jià)格，采取分期付款并給予一定利息補(bǔ)貼的方式。政府“返購?fù)恋亍钡哪Ｊ酵黄屏嗽取胺底馔恋亍蹦Ｊ街型恋貦?quán)屬不可變更的制約，政府在招商引資過程中可為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目提供土地產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)對投資方的吸引力，解決土地需求與土地供給的矛盾，盤活經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，變零星開發(fā)為連片開發(fā)，變個(gè)體招商為整體招商，有利于增加土地收益。

3.水西社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地：采用由社區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社全體社員委托廣州開發(fā)區(qū)土地儲備交易中心以公開掛牌方式轉(zhuǎn)讓國有建設(shè)使用權(quán)的方式，地類用途為商業(yè)金融用地，使用年限40年；規(guī)劃指標(biāo)按照規(guī)劃控制要求確定（如商業(yè)多按照容積率3.0、工業(yè)按照1.5控制，村里有提高容積率要求的經(jīng)規(guī)劃審議同意后可適當(dāng)提高）。

4.筆崗村社區(qū)的留用地則采取自主開發(fā)模式，社區(qū)成立合作社自籌資金、自主建設(shè)、政府協(xié)助招商，從而實(shí)現(xiàn)村民利益最大化。

廣州地區(qū)的留用地指標(biāo)是按照征用集體土地實(shí)際面積的10%～15%進(jìn)行返還，該項(xiàng)指標(biāo)基數(shù)較大，基本能達(dá)到50公頃以上規(guī)模，有利于進(jìn)行一個(gè)大型項(xiàng)目的整體開發(fā)建設(shè)；其權(quán)屬分成兩類，原則上保留集體土地性質(zhì)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的留用地可征收為國有土地；其開發(fā)功能多樣化，不僅有商業(yè)、辦公、廠房等，住宅、公寓等也可以；開發(fā)模式也多樣化，包括返租、返購、出讓、自主開發(fā)、引入企業(yè)合作伙伴等；開發(fā)指標(biāo)根據(jù)規(guī)劃確定，不同性質(zhì)、不同區(qū)位有不同指標(biāo)。

（二）廈門地區(qū)的政策與實(shí)踐

2003年廈門市提出“島內(nèi)外一體化協(xié)調(diào)發(fā)展”的城市戰(zhàn)略，并以島外環(huán)東海域產(chǎn)業(yè)區(qū)的發(fā)展作為推動島外地區(qū)快速發(fā)展、農(nóng)村城市化建設(shè)的引擎。為此，廈門市出臺《加快農(nóng)村發(fā)展提高農(nóng)民生活水平的若干意見》（廈委〔2005〕36號），為“加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民利益，妥善解決被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活出路，構(gòu)建和諧社會”的目的，對被征地農(nóng)村按人均15平方米一次性預(yù)留發(fā)展用地，主要用于建設(shè)為工業(yè)區(qū)配套生產(chǎn)生活設(shè)施，如通用廠房、外口集體公寓、商貿(mào)服務(wù)設(shè)施等經(jīng)營性項(xiàng)目，明確留用地由村集體經(jīng)濟(jì)組織依法征為國有，不得轉(zhuǎn)讓及折價(jià)入股進(jìn)行房地產(chǎn)等其他開發(fā)。村集體經(jīng)濟(jì)組織可以申請將留用地（原則上不超過60%）委托政府出讓，出讓所得的土地價(jià)款主要用于被征地農(nóng)民的基本生活保障、就業(yè)安置和發(fā)展生產(chǎn)。

為了更好地指導(dǎo)農(nóng)村留用地的開發(fā)建設(shè)，2012年，廈門市規(guī)劃、國土部門共同發(fā)文規(guī)范農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地審批管理（即廈規(guī)〔2012〕81號文），明確農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地的土地使用權(quán)歸村（社區(qū)）集體，不得轉(zhuǎn)讓及折價(jià)入股進(jìn)行房地產(chǎn)等其他開發(fā)；發(fā)展用地規(guī)模以實(shí)際提供預(yù)留發(fā)展用地時(shí)或最近一次征地補(bǔ)償協(xié)議簽訂日農(nóng)村人口數(shù)為核算基數(shù)，按照人均用地面積15平方米、建筑面積30平方米的標(biāo)準(zhǔn)確定；土地用途可用于建設(shè)工業(yè)、倉儲、通用廠房、集體產(chǎn)權(quán)出租公寓、商業(yè)、酒店、辦公等持有型物業(yè)，整體經(jīng)營、不得銷售、轉(zhuǎn)讓。

在此思路指導(dǎo)下，各區(qū)結(jié)合地區(qū)情況出臺實(shí)施細(xì)則推動項(xiàng)目建設(shè)。目前，建設(shè)比較成功的項(xiàng)目有：

1.湖里區(qū)蔡塘社區(qū)發(fā)展用地項(xiàng)目。該社區(qū)位于廈門島內(nèi)湖里區(qū)中心地段，社區(qū)常住人口2025人，外來流動人口接近5萬。項(xiàng)目用地面積3.1萬平方米，采用“商業(yè)綜合體＋五星級酒店”模式，通過農(nóng)商銀行貸款籌集資金、委托國企開發(fā)建設(shè)完成后交由蔡塘社區(qū)股份制公司管理。項(xiàng)目成功招引大潤發(fā)、東百等大型企業(yè)入駐，實(shí)現(xiàn)村民分紅收入。

2.集美僑英街道葉厝社區(qū)霞梧自然村發(fā)展用地項(xiàng)目。項(xiàng)目用地面積2670平方米，建筑面積5286平方米，功能為農(nóng)貿(mào)市場、辦公用房；項(xiàng)目總投資630萬元，其中居民每人出資0.8萬元，共集資427.2萬元，另有市、區(qū)兩級財(cái)政補(bǔ)助95萬元，余下不足部分由社區(qū)合作社牽頭向銀行貸款，股民相互擔(dān)保。因項(xiàng)目緊鄰工業(yè)集中區(qū)，周邊流動人口多，項(xiàng)目的出租率比較有保障，入股居民在3年內(nèi)收回投資，現(xiàn)人均年收益約0.3萬元。

3.同安梧侶社區(qū)發(fā)展用地。社區(qū)共2899人，已批發(fā)展用地已建設(shè)5萬平方米，以店面、外口公寓為主。因該社區(qū)為一次性征地，故村集體有條件預(yù)留征地款的70%（約1億元）作為村民股資投入項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)項(xiàng)目所在的同安工業(yè)集中區(qū)多為勞動密集型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)相對低端，工人數(shù)量大，居住需求大，租金收入相對穩(wěn)定。但隨著周邊外口公寓的大量建成、村民自主住宅出租的價(jià)格低廉，導(dǎo)致本項(xiàng)目的租金提升空間不大，這也對余下二期發(fā)展用地的業(yè)態(tài)選擇造成困擾。

4.翔安區(qū)火炬產(chǎn)業(yè)園周邊發(fā)展用地項(xiàng)目。該區(qū)域發(fā)展用地項(xiàng)目多采用國企代建、政府回購再成本價(jià)銷售給村民的方式。但實(shí)際上因片區(qū)發(fā)展較為緩慢、人氣不足，大部分項(xiàng)目出租率低，村民更不愿出資購買；政府不得已請物業(yè)公司管理、招商，政府資金沉淀時(shí)間長。

總體來說，廈門地區(qū)的留用地項(xiàng)目建設(shè)成功的實(shí)踐并不多，更多的是項(xiàng)目用地還處于閑置當(dāng)中，極大浪費(fèi)了土地資源，也帶來了不利的社會影響。

二、地區(qū)差別問題剖析

從以上案例比較分析可以看出，廈門地區(qū)的政策制定與建設(shè)成效與廣州地區(qū)存在很大差距，細(xì)究其中原因，大致可以總結(jié)為如下幾點(diǎn):

（一）留用地的返還規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)差距大

廣州地區(qū)是按照被征用地的10%～15%比例，而廈門地區(qū)則是按照村莊戶籍人口人均15平方米用地預(yù)留，如廣州火村留用地人均80平方米，為廈門標(biāo)準(zhǔn)的5.3倍。廈門地區(qū)的這項(xiàng)政策仍是沿用1991年廈門市委、市政府關(guān)于《給予農(nóng)村人均15平方米鄉(xiāng)村企事業(yè)發(fā)展預(yù)留用地》（廈委〔1991〕91號）的政策標(biāo)準(zhǔn)，未考慮到時(shí)代的不同、利益主體的不同、發(fā)展目標(biāo)的不同等，在實(shí)施多年后已造成無法改變的被動局面。同時(shí)，地塊的允許開發(fā)容量也存在很大差異，廣州地區(qū)依據(jù)規(guī)劃制定不同的開發(fā)強(qiáng)度，并有不同的容積率獎勵(lì)機(jī)制；而廈門地區(qū)統(tǒng)一按照容積率2.0進(jìn)行審批，無視項(xiàng)目的區(qū)位、地塊規(guī)模、開發(fā)功能等的差異。由此，導(dǎo)致廈門地區(qū)的項(xiàng)目用地規(guī)模小，難以保障項(xiàng)目能達(dá)到一定的收益以為村民帶來可觀收益；而一刀切的開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)也難以凸顯不同區(qū)位下土地的價(jià)值差異，特別是在廈門土地資源緊缺的情況下更是顯示其弊端。

（二）地區(qū)市場環(huán)境差距大，導(dǎo)致項(xiàng)目成功率差距大

留用地項(xiàng)目建設(shè)成功與否，相當(dāng)依賴于市場需求、人口流量等要素。廣州地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、市場需求旺盛、業(yè)態(tài)形式相當(dāng)多樣化；而廈門地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力較弱、市場需求單一，導(dǎo)致留用地項(xiàng)目的功能業(yè)態(tài)也比較單一，如集美區(qū)已批發(fā)展用地項(xiàng)目業(yè)態(tài)的統(tǒng)計(jì)分析顯示，已批發(fā)展用地面積共55.47公頃，其中商業(yè)用地比例最高，占已批發(fā)展用地總面積的一半以上，外口公寓比例接近15%。廈門地區(qū)較為成功的案例局限于本島、島外工業(yè)集中區(qū)等區(qū)位好、交通便利、周邊人流量大的地段內(nèi)，而遠(yuǎn)離城區(qū)、區(qū)位交通均不佳的地段，則難以推動項(xiàng)目開發(fā)，即使項(xiàng)目建成也難以招商出租。

（三）建設(shè)機(jī)制問題

廣州地區(qū)的項(xiàng)目開發(fā)機(jī)制多樣化，有返租、自主開發(fā)、政府“返購?fù)恋亍薄薪ㄔO(shè)用地使用權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓、物業(yè)+貨幣兌現(xiàn)留用地、“村出土地、企業(yè)出錢”開發(fā)模式等等。而廈門地區(qū)政府文件明確留用地開發(fā)為兩種建設(shè)機(jī)制，一是區(qū)、鎮(zhèn)（街道）政府或政府指定的國有企業(yè)統(tǒng)籌代建、村民回購，二是村集體自行籌劃建設(shè)；2015年啟動留用地項(xiàng)目出讓部分用地融資開發(fā)的機(jī)制研究，但至今遲遲未能出臺。國企代建方式可以解決項(xiàng)目前期建設(shè)資金籌集困難的問題，對經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的村莊有利，但因無法確保有收益，特別是位置較為偏遠(yuǎn)的項(xiàng)目，大部分村民都不愿回購，必然導(dǎo)致區(qū)政府負(fù)債累累、區(qū)財(cái)政無以為繼。而村集體自行籌建的方式，要求村集體對項(xiàng)目的運(yùn)作能力強(qiáng)、主要領(lǐng)導(dǎo)公正無私，才能避免私賣土地、貪污受賄等現(xiàn)象。開發(fā)機(jī)制的單一化，究其原因，主要是政府部門擔(dān)心為失地農(nóng)民預(yù)留的用地被市場化侵吞、不能保障農(nóng)民收入，但過于保守的思路導(dǎo)致開發(fā)缺乏創(chuàng)新性實(shí)踐，大量留用地未能找到合適的開發(fā)模式。

此外，廈門地區(qū)關(guān)于留用地的政策還要求新征用地達(dá)50畝以上的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊，必須同時(shí)辦理村（居）集體預(yù)留發(fā)展用地審批手續(xù)、產(chǎn)權(quán)辦理給行政村（社區(qū)）等規(guī)定，這些也導(dǎo)致被征地村民利益與全村共享的稀釋、項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)主體不清等問題。

根據(jù)謝理、鄧毛穎對廣州市外圍區(qū)的研究，廣州地區(qū)的留用地實(shí)踐中也存在一些普遍問題，比如留用地計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)居高不下造成城市建設(shè)用地不足、留用地建設(shè)功能難以滿足城市規(guī)劃要求、村集體發(fā)展思路難統(tǒng)一、外圍留用地處于低效利用和閑置狀態(tài)等等。留用地政策作為城市發(fā)展建設(shè)中的一項(xiàng)實(shí)施性補(bǔ)償政策，關(guān)系到被征地村民的切身利益，進(jìn)而影響到城市的發(fā)展進(jìn)程、社會的穩(wěn)定性。在其具體實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題不容小覷，必須根據(jù)具體問題進(jìn)一步完善政策體系，切實(shí)做到政策的公平、公正。

三、新形勢下留用地建設(shè)需進(jìn)一步探討的問題

（一）完善留用地指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)謝理、鄧毛穎對廣州市外圍區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，廣州地區(qū)的留用地計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)為10%～15%，但實(shí)際操作中存在提高到18%且為凈用地、造成城市建設(shè)用地不足的問題，可見指標(biāo)的制定需要統(tǒng)籌地區(qū)的實(shí)際情況與規(guī)劃發(fā)展需求。目前廈門地區(qū)已經(jīng)執(zhí)行了10多年的人均15平方米發(fā)展用地標(biāo)準(zhǔn)，考慮到政策的延續(xù)性和公平性，該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行，但在項(xiàng)目的開發(fā)容量上，應(yīng)結(jié)合地塊的區(qū)位價(jià)值、開發(fā)功能合理性提出開發(fā)指標(biāo)，若有提高的開發(fā)指標(biāo)，可以考慮從補(bǔ)差價(jià)方面進(jìn)行調(diào)劑。

（二）明確受益對象

對于僅征用部分自然村、生產(chǎn)小組的用地卻需按全行政村人口規(guī)模供應(yīng)發(fā)展用地，被征地的少部分村民應(yīng)得的利益被大大稀釋，不被征地的其他村民卻享受到了利益的現(xiàn)象，建議在具體供地規(guī)模上與征地對象、征地規(guī)模掛鉤，由區(qū)政府負(fù)責(zé)核實(shí)每個(gè)自然村擁有的擬征集體土地總面積，以被征集體用地面積占自然村擁有的擬征集體用地總面積的比例核算應(yīng)供的發(fā)展用地規(guī)模，同時(shí)做好臺賬信息登記，允許分期供地、整體開發(fā)。

（三）探索多樣化的開發(fā)模式

農(nóng)村集體發(fā)展用地項(xiàng)目建設(shè)能否成功，與項(xiàng)目所處的區(qū)位、交通、市場成熟度、集體領(lǐng)導(dǎo)班子運(yùn)作能力等多方因素密切相關(guān)。因此，應(yīng)考慮形成多樣化的開發(fā)模式，以利于村莊選擇適合自身發(fā)展的開發(fā)模式。

1.自主開發(fā)經(jīng)營的模式：對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、村民投資意愿高、集體運(yùn)作實(shí)力較強(qiáng)的村莊，鼓勵(lì)自籌資金、自主建設(shè)、自我運(yùn)營、自負(fù)盈虧的建設(shè)模式。

2.合作開發(fā)經(jīng)營的模式：對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的村莊，允許村民以土地或土地指標(biāo)折價(jià)入股，政府投資建設(shè)或與具有開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)力的合作方進(jìn)行開發(fā)，根據(jù)合作雙方土地價(jià)格和建筑成本分得相應(yīng)物業(yè)權(quán)，統(tǒng)一經(jīng)營或分別出租獲益。

3.出讓部分土地融資建設(shè)開發(fā)經(jīng)營的模式：對于規(guī)模較大、征地較多、發(fā)展用地規(guī)模較大，但運(yùn)作實(shí)力較差的村莊，可以申請將部分發(fā)展用地委托政府出讓（委托出讓部分原則上不超過60%），其收入款扣除收儲成本、政府規(guī)費(fèi)及稅金后返還給該社區(qū)的股份經(jīng)濟(jì)合作社，專項(xiàng)用于余下發(fā)展用地的建設(shè)。

4.異地購買物業(yè)（商業(yè)、住宅）獲得物權(quán)的模式：對于僅征用少量用地、發(fā)展用地規(guī)模?。ú蛔?000平方米）、無法單獨(dú)建設(shè)的村莊，或位置偏遠(yuǎn)、市場消化量不足、效益較差的村莊，可以申請將預(yù)留發(fā)展用地委托政府出讓，其收入款扣除收儲成本、政府規(guī)費(fèi)及稅金后返還給該社區(qū)（或自然村）成立的股份經(jīng)濟(jì)合作社，專項(xiàng)用于在商業(yè)繁華地段或租賃市場紅火的地段購置物業(yè)，合作社經(jīng)營獲益分配給股民；或購買的物業(yè)直接分給被征地居民，并鎖定該物業(yè)產(chǎn)權(quán)人及年限等等。

（四）政府搭建平臺促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)

留用地項(xiàng)目建設(shè)完成并順利運(yùn)營帶來實(shí)際收益，需要充滿活力的市場需求，這就要求地方政府要積極發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)劃，合理進(jìn)行功能布局，以搭建足夠的平臺來支撐必要的產(chǎn)業(yè)、人口和基礎(chǔ)設(shè)施，方能保障項(xiàng)目從建設(shè)到運(yùn)營管理都能取得持續(xù)發(fā)展。

而對于實(shí)際操作中存在的相互不信任、村集體經(jīng)濟(jì)與運(yùn)營能力較弱、對市場的動態(tài)變化把握能力不強(qiáng)、融資能力弱、引入社會資本投資易出現(xiàn)集體利益受損等問題, 地方政府應(yīng)按照規(guī)劃整體布局、預(yù)留，讓被征地村民對自身應(yīng)得的利益能夠“看得見、摸得著”，同時(shí)積極努力搭建社會化平臺，牽頭組織集體發(fā)展用地的集體組織、政府出資機(jī)構(gòu)或社會出資者，共同成立經(jīng)營實(shí)體或者管理機(jī)構(gòu)，按照合作投入、共同管理、利益共享的原則進(jìn)行留用地的管理。

四、結(jié)語

黨的十九大報(bào)告指出：“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中解決民生短板、促進(jìn)社會公平正義”。社會在不斷地發(fā)展進(jìn)步，各階層的民眾在經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等方面也是有不斷提升的要求；而對于為城市發(fā)展提供了土地基礎(chǔ)的失地農(nóng)民，也應(yīng)該保障其在未來社會生活中擁有更“體面”的生活，包括穩(wěn)定的收入、良好的居所、充分的教育、平等的社會參與等，其中，穩(wěn)定的收入當(dāng)是重中之重。因此，能夠提供穩(wěn)定收入的集體預(yù)留發(fā)展用地項(xiàng)目，是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民“體面”生活的一個(gè)有效手段。

農(nóng)村集體發(fā)展用地項(xiàng)目建設(shè)能否成功，很大程度上依賴于政策體系的許可、引導(dǎo)、扶持，更需要各個(gè)利益體的協(xié)同合作、求同存異。政府作為該項(xiàng)政策的制定者，在保障公平性的基礎(chǔ)上，也應(yīng)考慮市場的多樣性、個(gè)體的差異性，避免一刀切的方式影響了項(xiàng)目實(shí)踐的各種可能性。而村集體作為項(xiàng)目實(shí)踐操作者，應(yīng)從大局出發(fā)，在遵守規(guī)則的基礎(chǔ)上，發(fā)揮集體的力量切實(shí)為村民謀福利、提質(zhì)量、保發(fā)展。村民個(gè)體作為項(xiàng)目的受益體，應(yīng)顧全大局，并發(fā)揮主動參與的精神，做好監(jiān)督。只有各方均以合作共贏為基本目標(biāo)進(jìn)行努力，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，方能實(shí)現(xiàn)完善留用地政策的初衷。