●程宇丹 劉凱迪

隨著公共財(cái)政事業(yè)的大力發(fā)展，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和地方政府性債務(wù)管理作為政府資金管理的兩個(gè)方面，在財(cái)政資金的供給上提供了保障。二者的有效協(xié)調(diào)配合能實(shí)現(xiàn)熨平國(guó)庫(kù)庫(kù)存和市場(chǎng)資金波動(dòng)的短期目標(biāo)以及國(guó)庫(kù)余額最小化、國(guó)庫(kù)收益最大化和債務(wù)成本最小化的中長(zhǎng)期目標(biāo)，同時(shí)對(duì)提高政府資金使用效率、政府信用度，改善地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)具有重要的意義。但我國(guó)對(duì)二者協(xié)調(diào)配合體系建立起步較晚，之間還存在大量問(wèn)題，在多方面存在消極影響，降低了財(cái)政資金的利用效率，增加了財(cái)政收支、債務(wù)償還等多方面的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)模和地方政府性債務(wù)規(guī)模的“雙高”現(xiàn)象，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究顯得尤為重要。

一、地方債風(fēng)險(xiǎn)防范與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理聯(lián)動(dòng)存在的問(wèn)題

（一）兩種管理制度相互影響的機(jī)理

1、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度現(xiàn)狀。2006年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政部開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作，經(jīng)過(guò)13年不斷地修訂和補(bǔ)充，目前國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度較為完善，形成了一系列短期操作方式如商業(yè)銀行定期存款、買(mǎi)賣(mài)國(guó)債等，其中商業(yè)銀行定期存款操作基本實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化。進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理不僅有利于提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的使用效率，保障資金的流動(dòng)性、安全性和收益性，對(duì)降低財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)、盤(pán)活財(cái)政存量資金、防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。但就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)代化程度不高，國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度改革不徹底，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)還不夠準(zhǔn)確，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理方式協(xié)調(diào)能力不夠，這些問(wèn)題都致使國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的效率不高，減弱了對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)防范的積極影響。

2、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范現(xiàn)狀。2009年，我國(guó)開(kāi)始了地方政府性債務(wù)的發(fā)展，在此后的10年間分別經(jīng)歷了“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”模式的變更，并形成了由一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券組成的多樣化債券體系。在地方政府性債務(wù)的發(fā)展過(guò)程中，債務(wù)的總量和風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，同時(shí)財(cái)政部也出臺(tái)了相關(guān)的債務(wù)防范文件以指導(dǎo)各地方政府開(kāi)展債務(wù)發(fā)行償還工作。即使如此，還是存在大量地方政府因債務(wù)置換盲目地?cái)U(kuò)大政府投資規(guī)模、增加舉債動(dòng)機(jī)，忽視政府的償債能力，同時(shí)還私下利用融資平臺(tái)擴(kuò)大政府的“隱性”債務(wù)，這都增加了地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的難度。

3、二者相互影響的機(jī)理。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方政府性債務(wù)管理實(shí)質(zhì)上是為了滿(mǎn)足政府預(yù)算管理的需求，在現(xiàn)有政府預(yù)算執(zhí)行能力的基礎(chǔ)上，所進(jìn)行的地方政府投融資行為。

一是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理對(duì)地方債的影響機(jī)制。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理主要是對(duì)政府的閑置資金進(jìn)行商業(yè)銀行定期存款操作、買(mǎi)入或賣(mài)出短中長(zhǎng)期債券。從總量角度來(lái)說(shuō)對(duì)債務(wù)有影響，通過(guò)商業(yè)銀行和貨幣市場(chǎng)進(jìn)行短期投融資活動(dòng)，提升流動(dòng)性，縮短國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的使用周期，進(jìn)而提升其使用效率，最終達(dá)到收益的最大化，這將會(huì)減少債務(wù)發(fā)行。同時(shí)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中不定期發(fā)行短期地方政府債券以及其他短期投融資方式將會(huì)取代一部分中長(zhǎng)期債券，使地方政府債券總量減少。從利率和期限結(jié)構(gòu)角度來(lái)說(shuō)對(duì)債務(wù)有影響，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理要求大量的短期投融資方式，其主要手段為不定期發(fā)行短期債券和回購(gòu)中長(zhǎng)期債券，這將會(huì)影響地方政府性債券的期限結(jié)構(gòu)。債券期限結(jié)構(gòu)改善之后，投資者可自由選擇中長(zhǎng)期債券，債券利率將趨于市場(chǎng)化。從債務(wù)發(fā)行成本角度來(lái)說(shuō)對(duì)債務(wù)有影響，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理對(duì)債券進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)提高債券的流動(dòng)性，不定期發(fā)行的短期債券替代一部分中長(zhǎng)期債券都會(huì)降低債務(wù)的發(fā)行成本。

二是地方債對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的影響機(jī)制。債務(wù)總量對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理產(chǎn)生影響，地方債作為財(cái)政負(fù)債收入的大頭，在不受其他因素的影響下，國(guó)庫(kù)庫(kù)存和債務(wù)總量呈明顯正相關(guān)關(guān)系，特別是中長(zhǎng)期債券的數(shù)量對(duì)國(guó)庫(kù)庫(kù)存影響較大。地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)變化對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理產(chǎn)生影響，不定期發(fā)行短期債券是作為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的一種操作方式，為地方政府調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)庫(kù)存提供手段，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)余額最小化。同時(shí)，對(duì)中長(zhǎng)期債券的提前贖回可以降低平均期限，提高市場(chǎng)的流動(dòng)性，彌補(bǔ)預(yù)算收支差額，促進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的高效進(jìn)行。

（二）當(dāng)前存在的問(wèn)題

1、二者所屬管理體系不同。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的主體是財(cái)政部門(mén)和人民銀行，首先財(cái)政部門(mén)進(jìn)行現(xiàn)金流預(yù)測(cè)，然后與人民銀行聯(lián)合商定國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理決策方案，并最終由人民銀行進(jìn)行具體操作。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的主體是地方財(cái)政部門(mén)，即地方財(cái)政部門(mén)進(jìn)行債券發(fā)行和管理決策。二者主體不一致會(huì)造成二者投融資各自為政，在制定發(fā)行操作計(jì)劃時(shí)不會(huì)考慮彼此，這種影響會(huì)降低二者調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)余額的有效性，同時(shí)消除了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范協(xié)調(diào)配合的組織基礎(chǔ)。

2、二者目標(biāo)不統(tǒng)一。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的保值和增值，其具體表現(xiàn)為按計(jì)劃完成政府預(yù)算，控制資金使用成本，在實(shí)現(xiàn)庫(kù)存最小化的同時(shí)追求收益最大化，在資金運(yùn)作時(shí)更加謹(jǐn)慎。地方政府以籌集財(cái)政資金、滿(mǎn)足政府公共事業(yè)建設(shè)的資金需要、促進(jìn)投資增長(zhǎng)、優(yōu)化地方資源配置、實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為發(fā)行債務(wù)的主要目標(biāo)。二者在目標(biāo)上的不統(tǒng)一會(huì)造成地方政府盲目擴(kuò)大投資的沖動(dòng)，債務(wù)過(guò)度增加進(jìn)而使國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理難度加大，這種影響會(huì)減弱國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理降低債務(wù)成本和風(fēng)險(xiǎn)的效果，還會(huì)削弱貨幣政策效果和擾亂金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

3、缺少統(tǒng)一互聯(lián)的數(shù)據(jù)平臺(tái)。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在制訂計(jì)劃時(shí)根據(jù)的都是有效數(shù)據(jù)，而二者的數(shù)據(jù)大都來(lái)自于各自的管理部門(mén)，其數(shù)據(jù)具有片面性。光是依靠人民銀行和債券市場(chǎng)的數(shù)據(jù)，無(wú)法制定出合理高效的發(fā)行管理計(jì)劃，而我國(guó)現(xiàn)階段就是缺少財(cái)政、人民銀行、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行、債券市場(chǎng)等多方面綜合的數(shù)據(jù)平臺(tái)。沒(méi)有統(tǒng)一互聯(lián)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，人民銀行和財(cái)政部門(mén)進(jìn)行的現(xiàn)金流預(yù)測(cè)將有很大的偏差，這種影響將會(huì)減弱國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的使用效率，加大財(cái)政資金收支風(fēng)險(xiǎn)，增加地方政府性債務(wù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，不利于二者的有效聯(lián)動(dòng)。

4、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金庫(kù)存高位和低位并存運(yùn)行。債務(wù)的發(fā)行和償還與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理投放和收回在時(shí)間上不統(tǒng)一，以及二者規(guī)模的錯(cuò)配使得國(guó)庫(kù)庫(kù)存高位和低位交替運(yùn)行，不利于國(guó)庫(kù)的穩(wěn)定，容易造成財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政資金閑置，加大國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的成本和難度。就重慶市來(lái)說(shuō)，地方債的發(fā)行集中在4、6、7這三個(gè)月，債券資金大量流入國(guó)庫(kù)，造成國(guó)庫(kù)庫(kù)存高位運(yùn)行；而國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的支付時(shí)間集中在9、11、12這三個(gè)月，大量庫(kù)存資金流出使得國(guó)庫(kù)庫(kù)存低位運(yùn)行。地方債務(wù)管理與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在此方面若不協(xié)調(diào)，難以保證財(cái)政資金的時(shí)間價(jià)值與利用效率，導(dǎo)致收益流失，更會(huì)加大財(cái)政資金的收支風(fēng)險(xiǎn)，影響政府的信譽(yù)。除此之外，二者的發(fā)行操作期限差別較大，地方債多以3-10年期的中長(zhǎng)期債券為主，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理以3-9個(gè)月商業(yè)銀行定期存款為主，二者缺少互相協(xié)調(diào)配合的補(bǔ)充期限，不利于國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理靈活、滾動(dòng)操作實(shí)施。

5、二者資金同向流動(dòng)造成市場(chǎng)資金波動(dòng)。地方債的發(fā)行和兌付以及國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作不僅會(huì)對(duì)國(guó)庫(kù)庫(kù)存造成波動(dòng)，同時(shí)也會(huì)造成銀行資金庫(kù)存和市場(chǎng)資金的波動(dòng)，影響區(qū)域金融的穩(wěn)健運(yùn)行。我國(guó)地方政府性債務(wù)管理和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理部門(mén)不同，其目標(biāo)存在差異性，導(dǎo)致在制定地方債發(fā)行兌付計(jì)劃、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理投放收回操作計(jì)劃時(shí)難以減緩波動(dòng)問(wèn)題，往往造成“同向流動(dòng)”，嚴(yán)重破壞國(guó)庫(kù)庫(kù)存、銀行庫(kù)存和市場(chǎng)資金的穩(wěn)定性，同時(shí)也會(huì)影響市場(chǎng)利率增加地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。例如，重慶市2018年6月份發(fā)行地方政府一般債券（二三期）和專(zhuān)項(xiàng)債券（二三期）總規(guī)模為297億元，同時(shí)2017年12月份開(kāi)展的第二期商業(yè)銀行定存115億元（期限6個(gè)月）到期，以上操作加重了市場(chǎng)資金的緊張。

二、影響兩種管理制度有效聯(lián)動(dòng)的因素分析

（一）國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度改革不徹底

國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度推進(jìn)緩慢，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理體系不完善，非稅收收入大量外流，這一系列問(wèn)題導(dǎo)致國(guó)庫(kù)現(xiàn)金分散，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?yīng)，增加了資金成本和風(fēng)險(xiǎn)。眾多區(qū)縣級(jí)的國(guó)庫(kù)對(duì)單一賬戶(hù)制度建立重視度不高，同時(shí)在商業(yè)銀行短期利益驅(qū)使下，大量國(guó)庫(kù)資金外流，加大了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的難度。我國(guó)從2014年開(kāi)始全面清理財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，經(jīng)過(guò)多年努力清理工作基本完成，但在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理上還存在上繳不及時(shí)、信息化程度不高等問(wèn)題，大量資金游離國(guó)庫(kù)之外，破壞了國(guó)庫(kù)集中收付體系，降低了國(guó)庫(kù)資金的時(shí)間價(jià)值。在非稅收收入方面，雖然已大規(guī)模納入國(guó)庫(kù)統(tǒng)一收繳范圍，但執(zhí)行還不到位同時(shí)存在時(shí)滯性，導(dǎo)致部分國(guó)庫(kù)現(xiàn)金閑置，阻礙現(xiàn)金管理工作高效開(kāi)展。

（二）預(yù)算管理機(jī)制不健全

財(cái)政預(yù)算軟約束、預(yù)算執(zhí)行能力差、預(yù)算調(diào)整普遍、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)不準(zhǔn)以及財(cái)政體制不完善問(wèn)題嚴(yán)重影響二者的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。首先，在國(guó)家的預(yù)算機(jī)制中，債務(wù)預(yù)算存在軟約束問(wèn)題，一是地方政府性債務(wù)的信息披露機(jī)制還不健全，政府的預(yù)決算報(bào)告中債務(wù)信息相對(duì)較少；二是地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督部門(mén)過(guò)多，而多部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合不充分，有效的信息互通機(jī)制尚未建立。上述問(wèn)題導(dǎo)致財(cái)政部門(mén)獨(dú)攬地方政府債務(wù)的發(fā)行與管理，完全不受預(yù)算約束的控制，進(jìn)而對(duì)國(guó)庫(kù)的收支平衡和庫(kù)存余額造成不利影響。其次，我國(guó)的預(yù)算受季節(jié)性影響和政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善的影響，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)精確度不高，通常情況下，預(yù)算和實(shí)際情況出現(xiàn)較大偏差，也因此加劇了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的困難程度。

（三）國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方政府性債務(wù)管理的時(shí)間期限不完善

我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理多以短期的商業(yè)銀行定期存款為主，其中以3個(gè)月、6個(gè)月、9個(gè)月為主，期限的選擇較為單一，難以熨平地方政府債務(wù)發(fā)行帶來(lái)的國(guó)庫(kù)波動(dòng)。我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的支付時(shí)間集中在9、11、12月，會(huì)造成庫(kù)存余額低位運(yùn)行?，F(xiàn)行我國(guó)地方債的發(fā)行期限一般為3-10年，中長(zhǎng)期債券能為政府提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金，但從地方債的期限設(shè)定完整度來(lái)看，還缺乏一年以?xún)?nèi)，特別是1-90天的短期債券。短期債券的發(fā)行與回購(gòu)能夠有效地調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額，使其處于一個(gè)安全性和流動(dòng)性并存的狀態(tài)。二者在期限上存在相當(dāng)大的差距，導(dǎo)致二者的協(xié)調(diào)配合存在滯后性，破壞了二者的有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（四）地方債務(wù)置換問(wèn)題

地方政府債務(wù)置換實(shí)際上是將新的中長(zhǎng)期債券置換即將到期的債券，這將影響債券的平均期限，也增加了地方政府性債務(wù)的成本；同時(shí)債務(wù)置換不能從根本上解決償債問(wèn)題，反而可能刺激地方政府盲目投資，增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。大部分發(fā)行的地方債券資金進(jìn)入國(guó)庫(kù)之后，本應(yīng)該及時(shí)用于地方債務(wù)置換，但有一些地方政府資金緊張，暫時(shí)占用置換資金以滿(mǎn)足政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)需要，導(dǎo)致部分置換資金停留國(guó)庫(kù)。從表面上看，一些地方政府國(guó)庫(kù)資金充裕，但實(shí)際上是地方債掩蓋了財(cái)政資金緊張的事實(shí)。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家中二者有效聯(lián)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)外的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度源自上世紀(jì)70年代，美國(guó)政府正處于財(cái)政赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大的特殊時(shí)期，政府為了保證政府資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，尋求提高資金利用效率和降低資金籌用成本的機(jī)制，采用了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的概念。在隨后的發(fā)展中，越來(lái)越多的國(guó)家發(fā)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的重要性，建立了適合自己的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度。同時(shí)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范管理有著密切關(guān)系，經(jīng)歷了50多年的發(fā)展形成了較為成熟的分權(quán)型和集權(quán)型管理模式，分別以美國(guó)和法國(guó)為典型。

（一）分權(quán)型的管理模式：以美國(guó)為例

美國(guó)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方政府性債務(wù)采取分權(quán)型管理模式，中央與地方各自開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，在保證地方政府開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與債務(wù)管理高度自由的同時(shí)，統(tǒng)一受中央政府的監(jiān)督。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作與地方政府性債務(wù)采取制度約束性管理，即在法律法規(guī)允許的框架體系下進(jìn)行，不得肆意擴(kuò)張規(guī)模，保證二者的安全性和流動(dòng)性。就美國(guó)政府性質(zhì)來(lái)說(shuō)，州政府會(huì)公開(kāi)招標(biāo)委托投資基金公司對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金進(jìn)行管理，采用定期存款和短期債券為主的方式。同時(shí)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金對(duì)閑置的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金進(jìn)行增值?；鸸芾砉疽灾菡芾硇畔⑾到y(tǒng)提供的本級(jí)政府財(cái)政收支情況和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，確定投資額度和國(guó)庫(kù)余額。州政府將暫時(shí)閑置的資金轉(zhuǎn)入州國(guó)庫(kù)部門(mén)的投資專(zhuān)用賬戶(hù)。投資基金管理公司還會(huì)根據(jù)州政府的收支需要設(shè)計(jì)不同的地方債券，其中期限為1-90天不等。這種協(xié)調(diào)方式為地方政府提供了很大的自治權(quán)，提高了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的效率，實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)收益最大化，同時(shí)也能降低籌資成本，但各地方政府的協(xié)調(diào)管理能力不同，容易出現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金損失風(fēng)險(xiǎn)。

（二）集權(quán)型的管理模式：以法國(guó)為例

法國(guó)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和地方政府性債務(wù)管理采用中央集權(quán)型。中央在法蘭西銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一主賬戶(hù)，地方政府財(cái)政部門(mén)分別開(kāi)設(shè)子賬戶(hù)，地方財(cái)政部門(mén)子賬戶(hù)資金在每日工作結(jié)束后全部劃轉(zhuǎn)到中央國(guó)庫(kù)單一主賬戶(hù)，從而實(shí)現(xiàn)中央和地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的統(tǒng)一化。法國(guó)政府在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理庫(kù)存余額設(shè)定時(shí)將目標(biāo)定為一億歐元，其調(diào)節(jié)方式以買(mǎi)賣(mài)政府債券為主，而債券又以2-6周的超短期債券為主，詳細(xì)操作與分權(quán)型的國(guó)家相似。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范采用的是行政控制模式，地方政府在中央政府的統(tǒng)一監(jiān)督下進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)，設(shè)定短期債券發(fā)行計(jì)劃，適時(shí)發(fā)行并在市場(chǎng)中回購(gòu)和逆回購(gòu)。為實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債高效協(xié)同配合，國(guó)庫(kù)署細(xì)化了現(xiàn)金流預(yù)測(cè)工作，將現(xiàn)金流預(yù)測(cè)范圍擴(kuò)大到一年，進(jìn)而根據(jù)實(shí)際變化進(jìn)行調(diào)試更新，以加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)金流的有效控制。這種帶有集權(quán)性的協(xié)調(diào)方式，可以最大程度地預(yù)測(cè)和控制現(xiàn)金流，從而達(dá)到壓低國(guó)庫(kù)余額的目的，但這種模式增加了政府的管理成本，支付和核算體系變得相當(dāng)復(fù)雜，地方政府的舉債自由有所限制。

四、促進(jìn)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理有效聯(lián)動(dòng)的對(duì)策建議

（一）適合我國(guó)的二者協(xié)調(diào)模式：集權(quán)型和分權(quán)型相結(jié)合的模式

根據(jù)上述分析，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的分權(quán)型模式或者集權(quán)型模式各有各的優(yōu)缺點(diǎn)，而就我國(guó)復(fù)雜的行政分級(jí)來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)單一的集權(quán)型模式需要大量的財(cái)力物力；而我國(guó)各省級(jí)地方政府的投資預(yù)算能力、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)模、管理能力存在差異，實(shí)行絕對(duì)的分權(quán)制度容易造成地方政府高風(fēng)險(xiǎn)投資和過(guò)度舉債行為。所以，我國(guó)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理適合集權(quán)下的分權(quán)模式——省級(jí)集中模式，在中央的統(tǒng)一監(jiān)管下，省級(jí)政府自行開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，同時(shí)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。采取省級(jí)集中方式，有利于國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范管理、貨幣政策執(zhí)行的有效銜接，而且此方式考慮到地方政府之間的差異性，各省可以制定適合自己的管理方式。

具體操作方面，各市、區(qū)級(jí)政府根據(jù)當(dāng)年公共建設(shè)資金需要與本級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行溝通交流，財(cái)政部門(mén)及時(shí)統(tǒng)計(jì)地方政府性債務(wù)變動(dòng)情況，并結(jié)合銀行、稅務(wù)、海關(guān)等多部門(mén)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)該地區(qū)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流變動(dòng)情況，綜合國(guó)庫(kù)現(xiàn)金預(yù)測(cè)收益向省級(jí)財(cái)政廳匯報(bào)庫(kù)存情況以及新增債務(wù)需求。省級(jí)財(cái)政廳匯總各市、區(qū)（縣）的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流變動(dòng)預(yù)測(cè)情況和債務(wù)變動(dòng)情況，與省級(jí)人民銀行商討制定全省債務(wù)發(fā)行償還和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作總體方案，根據(jù)實(shí)際情況確定國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額目標(biāo)，并及時(shí)向國(guó)家財(cái)政部報(bào)備。各市、區(qū)級(jí)財(cái)政部門(mén)和人民銀行共同商定本級(jí)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和債券發(fā)行具體操作，按時(shí)將庫(kù)存資金逐級(jí)劃轉(zhuǎn)至省級(jí)國(guó)庫(kù)，在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作時(shí)要利用短期債券和短期投融資方式對(duì)國(guó)庫(kù)庫(kù)存進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)要用國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的收益去降低地方政府性債務(wù)的成本與風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到二者有效聯(lián)動(dòng)目的。

（二）推進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)改革，完善國(guó)庫(kù)集中收付體系

持續(xù)推進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度改革，逐級(jí)完善國(guó)庫(kù)集中收付體系，健全財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理體系，嚴(yán)格進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流向的實(shí)時(shí)監(jiān)管，確保資金最終劃撥至國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理“一本賬”。同時(shí)，要進(jìn)一步擴(kuò)大改革范圍，結(jié)合盤(pán)活財(cái)政資金存量的要求深入清查商業(yè)銀行的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，避免國(guó)庫(kù)現(xiàn)金外放，規(guī)范財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理日常工作；加大非稅收收入納入國(guó)庫(kù)收繳范圍的落實(shí)力度，盡早實(shí)現(xiàn)政府性收入集中存放國(guó)庫(kù)，為各級(jí)財(cái)政部門(mén)和人民銀行預(yù)測(cè)現(xiàn)金流提供可靠數(shù)據(jù)。

（三）健全現(xiàn)金流預(yù)測(cè)機(jī)制，科學(xué)制定債券發(fā)行規(guī)模

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范需要現(xiàn)代化科學(xué)的現(xiàn)金流預(yù)測(cè)提供幫助。真實(shí)、精確、全面、及時(shí)有效的現(xiàn)金流預(yù)測(cè)能為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供量化的操作依據(jù)，同時(shí)能為地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范作出科學(xué)引導(dǎo)，這就要求從以下幾個(gè)方面來(lái)提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)水平：第一，完善多部門(mén)信息交流工作機(jī)制，打造智能化數(shù)據(jù)平臺(tái)，加強(qiáng)財(cái)政、人民銀行、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行等多個(gè)部門(mén)的信息交流，為各級(jí)財(cái)政部門(mén)和人民銀行進(jìn)行現(xiàn)金流預(yù)測(cè)提供科學(xué)數(shù)據(jù)；第二，在進(jìn)行現(xiàn)金流預(yù)測(cè)時(shí)各級(jí)財(cái)政部門(mén)和人民銀行要根據(jù)財(cái)政收支預(yù)算和市場(chǎng)資金流動(dòng)規(guī)律建立適合本地的預(yù)測(cè)模型，制定出合理的最低國(guó)庫(kù)庫(kù)存目標(biāo)，并及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)更新對(duì)各方面進(jìn)行調(diào)整；第三，注重現(xiàn)代化國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，培養(yǎng)出一批理論基礎(chǔ)扎實(shí)、實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)業(yè)化團(tuán)隊(duì)，同時(shí)還要增強(qiáng)團(tuán)隊(duì)在財(cái)政、金融、會(huì)計(jì)、計(jì)量等多方面的能力。

（四）新增短期地方債券和長(zhǎng)期國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理方式，使二者相適應(yīng)

我國(guó)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理以3-12個(gè)月的商業(yè)銀行定期存款為主，地方債的發(fā)行以3-10年的中長(zhǎng)期債券為主，二者之間缺少互補(bǔ)以適應(yīng)彼此的期限。首先，應(yīng)創(chuàng)新發(fā)行1年以?xún)?nèi)的短期或者超短期債券以解決因國(guó)庫(kù)現(xiàn)金操作規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致的庫(kù)存余額下降和短期支付困難問(wèn)題，當(dāng)財(cái)政收入大于支出時(shí)，進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理降低庫(kù)存余額增強(qiáng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的收益性和流動(dòng)性，當(dāng)財(cái)政支出大于收入時(shí)，發(fā)行短期債券來(lái)彌補(bǔ)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金缺口降低支付風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還應(yīng)創(chuàng)新商業(yè)銀行定期存款期限，提高商業(yè)銀行定期存款的收益，可參考我國(guó)地方政府3至10年的中長(zhǎng)期債券，探索1-3年的商業(yè)銀行定期存款。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作與地方債發(fā)行償付在時(shí)間和期限上相適應(yīng)，使二者成為彼此的補(bǔ)償機(jī)制，有助于熨平國(guó)庫(kù)庫(kù)存波動(dòng)，增強(qiáng)資金的安全性和流動(dòng)性，降低資金收付風(fēng)險(xiǎn)。

（五）建立現(xiàn)代化貨幣市場(chǎng)，營(yíng)造良好環(huán)境

現(xiàn)代化的貨幣金融市場(chǎng)對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范都有著積極作用，有利于二者聯(lián)動(dòng)機(jī)制的高效運(yùn)行。美國(guó)通過(guò)建立私人債券保險(xiǎn)制度、信息披露制度、信用評(píng)級(jí)制度等來(lái)完善市場(chǎng)化機(jī)制，從多層次保證市場(chǎng)的安全性和流動(dòng)性。法國(guó)則是完全采取公開(kāi)市場(chǎng)化的操作模式，鼓勵(lì)多種主體參與，不斷豐富創(chuàng)新市場(chǎng)交易品種以增強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性。我國(guó)在2017年開(kāi)始實(shí)行信息披露制度，當(dāng)前還應(yīng)加大改革的力度，全方位實(shí)現(xiàn)信息披露，并持續(xù)深化改革債券市場(chǎng)，為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范營(yíng)造良好環(huán)境。

（六）國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理+產(chǎn)業(yè)、城投和償債基金模式

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理要求資金的保值增值，而地方政府性債券發(fā)行是為了保證城市建設(shè)資金需求，筆者認(rèn)為通過(guò)引入產(chǎn)業(yè)、城投和償債基金可以增強(qiáng)二者的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是將長(zhǎng)期閑置的國(guó)庫(kù)資金投入到產(chǎn)業(yè)基金和城投基金，定時(shí)收回利息和紅利，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金的保值增值，同時(shí)滿(mǎn)足一部分城建資金需要，減少地方政府發(fā)行債券的動(dòng)機(jī)。二是將閑置資金轉(zhuǎn)入到償債基金中，為地方政府性債務(wù)還本付息提供資金保證，降低債務(wù)支付風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)償債基金在維持正常支付的情況下進(jìn)行短期投融資操作，還能降低債務(wù)成本?！?/p>