鄒旭鑫

關(guān)鍵詞：城市燃?xì)??經(jīng)營(yíng)模式 ?可持續(xù)發(fā)展

城市燃?xì)馐浅鞘械闹匾A(chǔ)設(shè)施，對(duì)完善現(xiàn)代城市功能具有不可替代的作用，對(duì)改善城市大氣環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量具有重要的意義。城市燃?xì)庾鳛橐环N需要消耗能源資源，并受市場(chǎng)、成本、價(jià)格等因素制約的行業(yè)，它同樣接受市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的支配，這是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征所決定的。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其它要素的發(fā)展促使城市燃?xì)庑袠I(yè)開放時(shí)，城市燃?xì)庑袠I(yè)便受到?jīng)_擊，城市燃?xì)庑袠I(yè)必須在供求結(jié)構(gòu)和總量上與整個(gè)城市燃?xì)馐袌?chǎng)的發(fā)展相適應(yīng)，從而獲得行業(yè)發(fā)展所需的物質(zhì)條件和提高整個(gè)行業(yè)發(fā)展的速度和效率。城市燃?xì)庑袠I(yè)作為市政公用事業(yè)具有自然壟斷性、公益性、網(wǎng)絡(luò)性、地域性、基礎(chǔ)性、外部性等特征。這些特征決定了政府監(jiān)管是城市燃?xì)庑袠I(yè)及城市燃?xì)馀涮踪M(fèi)政策管理的核心。本文針對(duì)城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)模式、阻礙城市燃?xì)馐聵I(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題及城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)發(fā)展政策建議進(jìn)行闡述。

一、城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)模式

由于各地區(qū)、各城市原有城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)體制和基礎(chǔ)設(shè)施以及改革和發(fā)展的路徑、方法、階段不同，我國(guó)城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)體制結(jié)合各自的實(shí)際呈現(xiàn)出了經(jīng)營(yíng)模式多樣性及發(fā)展模式。

（一）一體化經(jīng)營(yíng)模式

一體化經(jīng)營(yíng)模式一般有一家國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，國(guó)有企業(yè)獨(dú)資垂直一體化經(jīng)營(yíng)燃?xì)?，橫向多元化經(jīng)營(yíng)發(fā)展，對(duì)城市燃?xì)夤芫W(wǎng)進(jìn)行自然壟斷，控制著燃?xì)赓Y源、管網(wǎng)及銷售經(jīng)營(yíng)形成一體化經(jīng)營(yíng)方式，達(dá)到保證城市燃?xì)夤?yīng)、服務(wù)和安全的目的。在我國(guó)城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)體制中具有普遍性，目前我國(guó)許多城市的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)體制采取這種模式。

（二）垂直分拆模式

主業(yè)垂直分拆，資源、輸送、銷售相分離，引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。銷售公司為區(qū)域化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，存在著區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。對(duì)城市燃?xì)獾脑O(shè)計(jì)、安裝、施工及配件完全市場(chǎng)化，形成了主業(yè)和輔業(yè)分離。近幾年，一些城市對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)進(jìn)行了改革探索，其中以上海的“X+1+X”（即上游資源多元化、中游管網(wǎng)一體化，下游銷售市場(chǎng)化）為該模式的代表。

（三）特許經(jīng)營(yíng)模式

這是近年來(lái)對(duì)城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)模式改革的一種嘗試。在我國(guó)的部分地區(qū)，當(dāng)?shù)卣疄榱思涌斐鞘腥細(xì)獾陌l(fā)展，通過(guò)招標(biāo)或招商引資的方式將城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)作為一種特許權(quán)授予相關(guān)企業(yè)并與其簽訂相應(yīng)的城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)合同，偏遠(yuǎn)地區(qū)及中小城市政府財(cái)力不足，沒(méi)有財(cái)力建設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng)，采取特殊經(jīng)營(yíng)政策，引進(jìn)社會(huì)資本投資建設(shè)城市燃?xì)夤芫W(wǎng)，并給予一定的經(jīng)營(yíng)期限和收益權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)模式能夠吸引社會(huì)資本的進(jìn)入，減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府直接管理改為契約管理。

（四）區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)模式

將某一區(qū)域內(nèi)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)由獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)變?yōu)閮杉乙陨先細(xì)馄髽I(yè)同時(shí)經(jīng)營(yíng)，每家燃?xì)馄髽I(yè)有自己的燃?xì)夤芫W(wǎng)系統(tǒng)或區(qū)域內(nèi)不同的燃?xì)夤?yīng)方式，在一些區(qū)域內(nèi)雖然有天然氣管道供應(yīng)，但偏遠(yuǎn)地區(qū)或管網(wǎng)仍無(wú)法達(dá)到地區(qū)，出現(xiàn)了用LNG或CNG點(diǎn)供的方式，在小范圍或小規(guī)模供應(yīng)，在不同規(guī)模中實(shí)現(xiàn)較好收益。

（五）集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式

在區(qū)域內(nèi)獨(dú)家燃?xì)馄髽I(yè)壟斷的基礎(chǔ)上，將兩家以上燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)通過(guò)資本的形式合并為一家，成為區(qū)域內(nèi)壟斷市場(chǎng)，形成投資主體多元化，采取多元化經(jīng)營(yíng)模式，也是以上幾種模式的結(jié)合和發(fā)展。

綜觀近年來(lái)城市燃?xì)庑袠I(yè)的發(fā)展，一是改革促進(jìn)了發(fā)展，加快了我國(guó)城市燃?xì)馐聵I(yè)的發(fā)展;二是各種形態(tài)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新，逐步形成了多元化發(fā)展的格局;三是市場(chǎng)化的推進(jìn)，形成了市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)化的局面，較好地解決了發(fā)展資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足等問(wèn)題，越來(lái)越多的城市居民享受到了燃?xì)庑袠I(yè)帶來(lái)的生活質(zhì)量提高;四是市場(chǎng)壟斷的格局正在改善，城市燃?xì)飧叨葔艛嗷慕?jīng)營(yíng)格局正在發(fā)生變化，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)正在引入、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的改革正在深化。

二、影響城市燃?xì)馐聵I(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題

應(yīng)該看到我國(guó)的城市燃?xì)馐聵I(yè)經(jīng)過(guò)近幾年的改革，形成了快速發(fā)展的良好局面，政府監(jiān)管不斷加強(qiáng)和改進(jìn)，創(chuàng)造了一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)能源的需求也會(huì)持續(xù)提升。未來(lái)我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)，將進(jìn)一步提高天然氣的消費(fèi)比例。隨著城市燃?xì)庑枨蟮脑鲩L(zhǎng)，燃?xì)庑袠I(yè)明顯存在上游價(jià)格和下游價(jià)格的機(jī)制與市場(chǎng)化矛盾。當(dāng)然我們也應(yīng)清楚認(rèn)識(shí)到目前在城市燃?xì)獾谋O(jiān)管體制、方法以及市場(chǎng)機(jī)制中仍然存在著一些阻礙城市燃?xì)馐聵I(yè)發(fā)展的問(wèn)題，亟待解決和改進(jìn)。

（一）城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律效力位階低且缺乏統(tǒng)一性

目前，我國(guó)城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政許可制度主要是依據(jù)國(guó)家《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，僅屬于行政法規(guī)，不如電力行業(yè)有《電力法》、水務(wù)行業(yè)有《水法》屬于法律層面。地方主要是地方性法規(guī)和政府規(guī)章，沒(méi)有上升到國(guó)家法律層面。所以有的地區(qū)在制定地方性燃?xì)夥ㄒ?guī)時(shí)，以特許經(jīng)營(yíng)制度取代了國(guó)家設(shè)置的城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)行政許可制度，使全國(guó)各?。ㄊ校?duì)城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入缺乏統(tǒng)一性，存在多種市場(chǎng)準(zhǔn)入的方式。

（二）市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入不適應(yīng)新業(yè)態(tài)

根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》及配套文件的規(guī)定，申請(qǐng)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可的都必須“有符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)鈿庠春腿細(xì)庠O(shè)施，”其中包括符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)馍a(chǎn)、儲(chǔ)氣、輸配、管理、計(jì)量、安全等設(shè)施設(shè)備和制度，但是隨著天然氣行業(yè)的發(fā)展，一體化經(jīng)營(yíng)的分離和燃?xì)赓Y源的市場(chǎng)流動(dòng)，近年來(lái)出現(xiàn)了一些新的經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)。如天然氣的儲(chǔ)氣、天然氣的交易和輸配等經(jīng)營(yíng)行為，包括LNG的點(diǎn)供等，按照現(xiàn)有的許可標(biāo)準(zhǔn)條件，沒(méi)有具體規(guī)定什么是符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)鈿庠春腿細(xì)庠O(shè)施，使這些從事新業(yè)態(tài)的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)難以取得行政許可，只能游離于許可之外從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，合理但不合法。

（三）市場(chǎng)準(zhǔn)入許可缺乏規(guī)范性

按照有關(guān)文件的規(guī)定，燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證由縣級(jí)以上人民政府燃?xì)夤芾聿块T核發(fā)，具體發(fā)證部門根據(jù)各級(jí)地方性法規(guī)、人民政府規(guī)章或決定確定。這就形成地方頒發(fā)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證有了很大的自由空間，從近年來(lái)各地審批燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可存在的不規(guī)范主要有：一是發(fā)證受理部門不確定;二是多頭發(fā)證;三是準(zhǔn)入條件和程序不規(guī)范。

（四）企業(yè)不作為、缺乏退出機(jī)制

企業(yè)取到授權(quán)后，限于氣源、資金、技術(shù)等原因，無(wú)力開發(fā)或無(wú)力完成原定的目標(biāo)和任務(wù)，沒(méi)有履行合同規(guī)定的義務(wù)，另行引入第三方，引起糾紛。

在城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)實(shí)施的過(guò)程中，由于缺乏退出機(jī)制的政策和規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)在不能履行特許經(jīng)營(yíng)所需履行的職責(zé)時(shí)，政府無(wú)法收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)流于形式，損害了公眾的利益。

三、城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)策略及政策建議

（1）提高現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)許可的法律位階。住建部的部門規(guī)章《燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可管理辦法》法律位階有限，已不能滿足燃?xì)庑聵I(yè)態(tài)的發(fā)展和指導(dǎo)地方工作需要。建議盡早出臺(tái)行政法規(guī)《燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可條例》，明確各類經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)的許可管理制度，細(xì)化各類燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可條件，重點(diǎn)強(qiáng)化燃?xì)鈭?chǎng)站、管網(wǎng)設(shè)施和用戶設(shè)施的安全運(yùn)行條件、技防安全設(shè)施要求;細(xì)化并提高液化石油氣經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入條件;明確對(duì)燃?xì)馄髽I(yè)從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)和考核要求、實(shí)施部門;明確各類燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證有效期。

（2）實(shí)現(xiàn)城市燃?xì)夤芫W(wǎng)的開放要因地制宜，確保燃?xì)獾陌踩€(wěn)定供應(yīng)。實(shí)現(xiàn)城市燃?xì)夤芫W(wǎng)的開放應(yīng)納入地區(qū)燃?xì)獍l(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌新建設(shè)施和原有設(shè)施的整合，并可持續(xù)發(fā)展;細(xì)分各類用戶市場(chǎng)份額、未來(lái)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)模和用氣規(guī)模。

（3）進(jìn)一步規(guī)范完善燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度。規(guī)范授權(quán)主體，明確授權(quán)程序，簽訂規(guī)范的《燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，住建部修改完善《燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》示范文本;規(guī)范授權(quán)主體行為，建立和完善本級(jí)人大和上級(jí)燃?xì)夤芾聿块T對(duì)授權(quán)主體的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度，建立并完善第三方機(jī)構(gòu)對(duì)授權(quán)主體和特許企業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)制;細(xì)化、完善燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)主體對(duì)特許企業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);特許企業(yè)對(duì)用戶的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善落實(shí)對(duì)特許企業(yè)的日常監(jiān)管和退出機(jī)制。

（4）加強(qiáng)對(duì)城市燃?xì)馄髽I(yè)儲(chǔ)氣能力建設(shè)的指導(dǎo)。地方政府要根據(jù)本地區(qū)資源條件、用氣規(guī)模發(fā)展、燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀等諸多因素，將燃?xì)鈨?chǔ)氣設(shè)施納入本地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃和燃?xì)庖?guī)劃。燃?xì)夤芾聿块T應(yīng)配合有關(guān)部門和燃?xì)馄髽I(yè)采取多種手段，落實(shí)儲(chǔ)氣能力建設(shè)。

（5）建立燃?xì)夤芾韰f(xié)調(diào)機(jī)制。按照《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的規(guī)定：國(guó)家由國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)的城市燃?xì)夤芾砉ぷ?地方上由縣級(jí)以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃?xì)夤芾砉ぷ鳌Ｒ虼?，?guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是全國(guó)城市燃?xì)獾闹鞴懿块T;各省（市）自治區(qū)住房和城市建設(shè)部門為省級(jí)城市燃?xì)庑袠I(yè)的主管部門：縣級(jí)以上的人民政府燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市燃?xì)獾木唧w管理事務(wù)。由國(guó)家和省級(jí)相關(guān)部門行政首長(zhǎng)建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期通報(bào)交流各地、各自職權(quán)范圍內(nèi)城市燃?xì)馐袌?chǎng)監(jiān)管的情況，研究、溝通、協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)。在精細(xì)化治理體制下，大量的部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)在社會(huì)治理中起到越來(lái)越重要的作用。行政協(xié)調(diào)對(duì)于目前處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)來(lái)說(shuō)，尤其具有重要的意義。

城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)市場(chǎng)的改革方向是管住中間、放開兩頭，打破市場(chǎng)壟斷。推動(dòng)城市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)市場(chǎng)改革是解決城市燃?xì)馐袌?chǎng)運(yùn)行中一系列矛盾的根本要求，也是提高能源利用效率、合理配置資源、轉(zhuǎn)變城市燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展模式的必然要求。

中國(guó)的燃?xì)庑袠I(yè)必須實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，通過(guò)市場(chǎng)有效配置燃?xì)赓Y源和市場(chǎng)化形成價(jià)格體系，建立起一套適應(yīng)燃?xì)馐袌?chǎng)發(fā)展的監(jiān)管體制、從而加快和建立燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)程，為我國(guó)的燃?xì)馐聵I(yè)創(chuàng)造一個(gè)有利于可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定的寬松環(huán)境。

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