賈建平

（河南警察學院，河南鄭州 450046）

隨著全球化進程和我國改革開放的深入推進，我國已進入“高風險社會”，各種風險交織疊加。2019年1月21日習近平總書記在省部級主要領導干部“堅持底線思維著力防范化解重大風險”專題研討班開班儀式上強調(diào)，“要堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險”，“既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)”。趙克志部長在全國公安廳局長會議上要求，“要嚴防各類矛盾交織疊加，堅決打好風險化解攻堅戰(zhàn)，努力把各類矛盾消除在萌芽狀態(tài)，從源頭上預防個人極端暴力和群體性事件的發(fā)生”。對風險的預防和處置是一個系統(tǒng)工程，需要國家和社會各主體共同參與。雖然我國采取主管部門對口管理的原則，但公安機關不僅在處置嚴重暴力刑事案件、群體性事件、恐怖事件等對抗性事件中起主導作用，在其他類型的突發(fā)事件應對處置中也發(fā)揮主力軍作用。因此，有眾多學者從不同角度對公安機關應對處置突發(fā)事件進行研究，如余凌云教授主編的《警察預警與應急機制》、陳立昂教授的《外國應急處置模式對中國應急警務建設的啟示》、師維教授的《反恐怖立法中的警察權》等。上述研究對我國公安機關應對處置突發(fā)事件有重要的理論指導意義，但忽視了對應急性警察權運行機制的系統(tǒng)研究。由于缺乏科學規(guī)范的應急性權力運行機制，公安機關在應對處置突發(fā)事件中要么不敢行使警察權，表現(xiàn)軟弱；要么濫用警察權，損害人民群眾合法權益，造成社會不滿、警察執(zhí)法權威不高。因此，創(chuàng)新應急性警察權力運行機制成為提高公安機關應對處置突發(fā)事件效率的重要途徑，也是實現(xiàn)權力依法、有序、健康運行的必然要求。

一、風險社會下應急性警察權力行使過程中存在的問題

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和國際化推進的過程中，突發(fā)事件的衍生性、非常規(guī)性不斷增強，尤其是隨著網(wǎng)絡新媒體技術的快速發(fā)展，信息傳播速度加快；加之個別公安民警的不作為和亂作為引發(fā)公眾不滿，造成警察執(zhí)法權威不高，在應急處置中人民群眾不予配合等因素，大大增加了應急處置的難度。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公安機關應急性警察權的運行機制與嚴峻復雜的治安形勢還不相適應，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）應急性警察權配置不科學

應急管理關口前移在行政管理學界是不爭的命題，但法律層面相應的應急性權力配置還不配套。我國應急性警察權的配置主要集中在應急處置階段，較少規(guī)定預警階段的警察權，屬于“事后型”的應對處置模式。如《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第三章“監(jiān)測與預警”中，規(guī)定了可以預警的自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件的預警級別，規(guī)定了進入不同級別的預警期后應當采取的措施，但對于公安機關主導的對抗性社會安全事件，則沒有規(guī)定可采取的相應的措施；再如《中華人民共和國反恐怖主義法》規(guī)定，收集反恐怖主義情報信息，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)可以采取技術偵查措施，但經(jīng)研判分析后認為有發(fā)生恐怖事件危險時應當采取的安全防范措施和處置措施沒有規(guī)定。由于預警階段警察權配置的缺失，使得公安機關在預警階段無權采取必要的強制性手段預防事件進一步升級，達不到事前預防的目的。

另外，我國應急性警察權的配置側(cè)重于現(xiàn)實社會，忽視了虛擬社會應急性事件的處置。隨著網(wǎng)絡技術的不斷發(fā)展，尤其是各種自媒體的普及應用，公眾通過網(wǎng)絡平臺參與政治生活、社會生活的能力空前提高。網(wǎng)絡信息傳播具有速度快、交互性的特點，公眾的訴求不能妥善處理時極易形成網(wǎng)絡輿論，對公安機關處置網(wǎng)絡輿情提出更高的要求?！吨腥A人民共和國網(wǎng)絡安全法》規(guī)定，公安機關可以在特定區(qū)域采取網(wǎng)絡管制措施，網(wǎng)絡管制須經(jīng)國務院決定或者批準。筆者認為，對于網(wǎng)絡管制進行審批是為了保障廣大網(wǎng)民的基本權利，但由于網(wǎng)絡信息傳播速度呈幾何倍速增長，對于網(wǎng)絡管制不分級別、不分地域搞一刀切，全部由國務院批準或者決定，勢必會影響到公安機關指揮決策的速度和現(xiàn)場處置的效率。

（二）缺乏權力行使的標準規(guī)范，公安民警不會、不敢、不愿行使應急性警察權

突發(fā)事件涉及人員眾多，影響較大，其處置難度較大，警察權的行使應采取不同于常態(tài)警察權的行使方式。我國現(xiàn)行法律雖然賦予了公安機關應急性處置權，但規(guī)定都比較籠統(tǒng)，甚至缺乏規(guī)定，如關于應急征用程序如何審批、事后如何補償都沒有明確的規(guī)定。再如，關于現(xiàn)場管制權，《中華人民共和國人民警察法》第十七條規(guī)定了決定主體為縣級以上人民政府公安機關的上級機關和同級人民政府共同決定，具體哪些情形由市級公安機關決定，哪些由省級公安機關決定，哪些由公安部決定，相關法律都沒有明確，實施現(xiàn)場管制應按照什么步驟、具體采用什么方式、責任如何承擔也沒有明確規(guī)定。我國雖然有突發(fā)事件的緊急預案，但預案的編制都比較籠統(tǒng)，并沒有具體的處置操作規(guī)程。而大多公安民警沒有接受相關科目的培訓，導致公安民警在現(xiàn)場往往不知道該如何處置，不會行使或者不敢行使應急性警察權。

由于缺乏具體的權力行使規(guī)范，公安民警不會行使警察權，其表現(xiàn)有二：一是該行使警察強制權的不行使，導致事態(tài)升級，如合肥高鐵堵門事件①中，鐵路民警多次勸說，羅某仍不聽勸阻，致使火車延誤，引起廣大群眾不滿的嚴重后果；再如在處置一起醫(yī)鬧的案件中，公安民警欲將組織者帶離審查，患者（死者）家屬為阻止民警帶人，拉扯民警，堵車門、攔警車，并惡意高喊警察打人了，公安民警對此束手無策，糾纏近一個小時，引起眾人圍觀，并影響到公共交通秩序。諸如此類的事件很多，公安民警除了喊話、勸說，無計可施。上述案件中民警在勸說無果后，本應當采取較為嚴厲的強制措施，比如強行帶離現(xiàn)場或者使用警械強行驅(qū)散甚至鳴槍示警，但事實上現(xiàn)場民警不會或者不敢采取較為嚴厲的強制措施。二是不該采取嚴厲的強制手段而采取，導致事態(tài)擴大，如貴州某鄉(xiāng)因征地引發(fā)的大規(guī)模警民沖突事件②中，在土地征收有爭議的情況下，應當協(xié)商解決，不得使用警力，但當?shù)卣畢s調(diào)用上百警力到達征地現(xiàn)場進行震懾，引起群眾強烈不滿，當?shù)卣淖龇▏乐剡`背比例原則必要性要求。

由于缺乏具體的權力行使標準規(guī)范，有些應急性警察權即使法律規(guī)定得很明確，如警械武器的使用權，《人民警察使用警械武器條例》列舉了警械、武器的使用情形，但在緊急事態(tài)現(xiàn)場，什么情形下可以使用警械或者武器，按照什么程序使用，并且使用警械武器后不會被追責，還沒有詳細的操作規(guī)范，因此，處置民警很難準確把握警械武器（尤其是武器）使用的時機。一些民警害怕事后被認定為使用不當承擔責任，給自己帶來麻煩，寧愿選擇“不作為”的方式甚至犧牲自己，從而“少出錯”“不出錯”，也不敢、不愿行使應急性警察權。如昆明火車站暴恐事件③中，巡邏民警見到一伙持械男子進入售票廳一路見人就砍的情形后，沒有使用武器，直至發(fā)生多人傷亡后才使用武器，最終制服暴恐分子。

（三）應急信息發(fā)布和傳播能力不足，科技成果創(chuàng)新轉(zhuǎn)化率不高

首先，信息公開的意識還不夠。信息公開不僅要公開權力行使的法律依據(jù)，還應當公開權力行使的事實根據(jù)和處理結(jié)果。有的公安機關將執(zhí)法規(guī)范上墻上網(wǎng)，但對于案件的事實和處理結(jié)果卻遲遲不予公開，或者采取封堵、歪曲、拖延事實或者有選擇的公開，造成群眾不滿，從而引發(fā)群體性事件。如貴州甕安事件④，群眾不滿李某的死因處理結(jié)果而討要說法，相關部門不僅不積極調(diào)查、公布真相，還想方設法推脫，導致大規(guī)模人員聚集，事件發(fā)生后封鎖信息，造成了群眾的猜疑，從而被一些人煽動，演變?yōu)榇蛟覔専龕盒允录?。傳統(tǒng)社會信息不公開尚造成如此惡劣的后果，新媒體時代信息傳播存在疊加效應，其規(guī)模、程度、后果會更加嚴重。

其次，公安機關信息傳播的能力不足，不能適應信息化社會的要求。信息公開的方式多種多樣，但不論何種方式公開，都需要有一系列內(nèi)部審批程序，即使通過最快捷的新聞發(fā)布會和網(wǎng)上公開，也通常超過“黃金4 小時”，因此公安機關必須創(chuàng)新內(nèi)部審批流程，提升信息傳播能力。

最后，大數(shù)據(jù)技術的應用能力不足，科技成果創(chuàng)新轉(zhuǎn)化率還不高。當前大數(shù)據(jù)技術在偵察破案領域的運用已經(jīng)比較廣泛，如動態(tài)人口信息比對技術、車輛信息比對技術等，在反恐領域也有應用，但主動利用大數(shù)據(jù)技術收集、研判信息的意識和能力還不足，還停留在被動收集應用階段，以致公安機關不能準確預知矛盾風險和風險的運行規(guī)律。比如，交通路口的wifi 采集器自動收集手機信息，公安機關可以根據(jù)這些信息分析研判是否存在風險點，預防突發(fā)事件的發(fā)生，但當前公安機關還不能主動利用這一技術防范化解風險。另外大數(shù)據(jù)的充分利用需要有強大的數(shù)據(jù)信息支持，當前公安機關雖然建立了一些數(shù)據(jù)庫，但還是有限的，各機關、各部門之間存在信息壁壘，公安內(nèi)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)也不能隨意轉(zhuǎn)接，使得公安機關不能充分有效利用各主體的數(shù)據(jù)信息，如淘寶、順豐等平臺的物流信息就沒有和公安機關實現(xiàn)共享。

（四）應急性警察權的監(jiān)督機制不明確

應急狀態(tài)下警察權的行使簡化了事前審批等程序，警察權的擴張極易造成公民權利被侵犯。只有加強對應急性警察權的監(jiān)督，才能保障公民合法權益，否則會引起又一個風險。我國現(xiàn)行應急法律體系中僅在立法中籠統(tǒng)規(guī)定了應急性警察權的決定機關和執(zhí)行機關，并沒有規(guī)定權力行使的條件，也沒有規(guī)定權力行使后監(jiān)督救濟的途徑，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國行政訴訟法》也沒有相關的規(guī)定。理論界通常認為應急性警察行為屬于國家行為，不屬于司法審查范圍，是否有其他的監(jiān)督方式少有人論及。

二、風險社會下應急性警察權行使應遵循的基本原則

在風險社會條件下，應急性警察權的行使會越來越普遍，加強對應急性警察權的規(guī)制就顯得越來越重要。應急狀態(tài)下的警察權與常態(tài)下的警察權在構成要素上存在明顯差異，因此，應急性警察權的行使應遵循有別于常態(tài)下的警察權運行的基本原則。在法治框架下，應急性警察權的行使應遵循如下三項基本原則：

（一）正當程序與效率相統(tǒng)一原則

正當程序作為行政權行使的基本原則已是世界各國的共識， 但對應急性警察權的行使是否需要遵循正當程序卻存在不同的認識。實踐中通常認為緊急情況下應當優(yōu)先保障效率，對應急性權力進行限制就會影響效率，“緊急情況下無程序”[1]112；但行政法學界則普遍認為“無程序則無正義”，緊急情況下也應當遵循正當程序，否則就無正義可言。其實，應急性程序與效率之爭其實質(zhì)就是公正與效率之爭，公正與效率作為法的兩大基本價值，存在一定的矛盾性，但二者并不是絕對對立的，而是可以并存的?！白匀徽x原則促進效率而不是阻礙效率……，正義與效率并行不悖，只要法律不要過分嚴苛”[2]94，應急情形下的程序與效率也是可以并存的。首先，緊急程序的存在能促進應急效率的提高，如緊急處置權啟動的條件、主體權限的規(guī)定、表明身份，可以消除行政機關猶豫不決、扯皮或者忙中錯亂，也可以爭取民眾的配合，從而提高效率。其次，正當程序能防止權力濫用，應急程序不僅保障了公民權利不被有權機關侵害，而且通過程序?qū)駲嗬枰韵拗埔脖ＷC了行政效率，保證了公共利益，因此對應急狀態(tài)下警察權力給予緊急程序的規(guī)制，體現(xiàn)了應急權力行使的正當性和合法性，是必要的。

應急狀態(tài)下實現(xiàn)程序與效率相統(tǒng)一，必須明晰執(zhí)行主體的職權、簡化權力運行的程序。首先，應急性警察權的配置應當科學明晰，既避免權力擴張對公民權利的侵害，也避免因權力配置不足導致無法及時處置從而導致事態(tài)升級。其次，應急性警察權的行使不宜采用常規(guī)的程序規(guī)制，可以改事前審批為事后報批。如行政強制措施、行政征收在應急狀態(tài)下可以不經(jīng)審批直接實施，但應當在事后報批，相對人不服的，可以啟動監(jiān)督程序。最后，應急性警察權的行使應當遵循正當程序的基本要求，如表明身份、說明理由、明確時限。應急性警察權的行使由于簡化了程序，更應當重視表明身份制度和說明理由制度。根據(jù)《人民警察法》的規(guī)定，身著警服即是表明身份的一種方式，實踐中要求身著警服的人民警察必須出示執(zhí)法證件，否則不予配合的做法是錯誤的。說明理由制度是正當程序的核心制度，是實現(xiàn)當事人知情權、申辯權的要求，也是信息公開的要求，不說明理由就不能得到人民群眾的配合，嚴重的還可能將矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榫衩堋?/p>

（二）準確的比例原則

相關立法中關于應急性處置措施的規(guī)定都體現(xiàn)了比例原則， 公安機關在應對處置突發(fā)事件中也應當遵守比例原則，要求采取的各種應急措施必須與突發(fā)事件的性質(zhì)、規(guī)模和危害程度相當，采取的措施要能夠達到管理的目的，否則不符合適當性要求；在眾多手段中要選擇采用損害結(jié)果最小的手段，符合必要性要求。也就是說公安機關能采取非強制的手段進行勸說、協(xié)商、指導時（如在非典中告知民眾有效預防方法），不得采取強制措施（對沒有非典疑似病例的不得強制隔離）；在不采取強制手段無法實現(xiàn)行政目的時，必須采取強制手段，否則不符合比例原則的適當性要求；在采取損益性行政強制措施時需采取損害最小的措施；在能采用一般性強制措施的不得使用警械和武器。實踐中，我國公安機關存在兩種錯誤傾向：一是不會、不敢使用強制性警察權，注重溫和性警察權的行使；二是注重采取強力手段應對處置，重視管制手段的運用，這些都是違背比例原則的。因此，在突發(fā)事件的預備階段、預警階段和恢復評估階段，由于尚沒有發(fā)生危害社會的行為或者風險已經(jīng)消失，不宜采用強制性手段，而應當重視行政指導、行政調(diào)解、行政獎勵、行政協(xié)議等非強制手段的運用。在應對處置階段，由于事件升級，不盡快處置會造成更大的損失，應當采取強制性手段平息事件，消除危機。

（三）信息公開原則

信息公開是警察權運行的基本原則，要求將權力運行的依據(jù)、方式、結(jié)果和指向的對象以法定方式向社會或者特定的相對人公開。應急狀態(tài)下警察權運行遵循信息公開原則已被許多國家和地區(qū)認可，如土耳其、俄羅斯、美國的緊急狀態(tài)法中均規(guī)定緊急狀態(tài)的決定或者命令應當公布，《中華人民共和國戒嚴法》和《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》也規(guī)定了應對突發(fā)事件的決定、命令、指示應當及時公布。應急狀態(tài)下公安機關一方面要充分利用新媒體，增強信息公開的互動性和及時性，另一方面要借助傳統(tǒng)媒體進行正面引導，必要時召開新聞發(fā)布會，拓寬信息公開的渠道。信息公開主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是公開突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展的各個階段及可能采取的措施，包括預警期的決定與宣布、危害期的決定與宣布和恢復期的決定與宣布，要公開每個階段開始的時間、可能持續(xù)的時間、影響的區(qū)域和范圍、可能采取的措施，以決定書的形式下發(fā)并通過統(tǒng)一的新聞機構發(fā)布，通過多種渠道公開。二是公開采取的具體處置措施及其依據(jù)和處理結(jié)果。如對某一具體行為的處理程序、處理結(jié)果應當及時告知當事人，如果引發(fā)網(wǎng)絡輿情，應分析問題產(chǎn)生的原因，及時公布前因后果。公安機關在應急信息公開中應注意兩個方面的問題：一方面，信息公開要及時，突發(fā)事件發(fā)生后的4 小時內(nèi)，消息會以裂變方式高速傳播，其中不乏謠言和各種猜測，為避免“先入為主”的信息傳播效應，公安機關應及早發(fā)布信息，掌握輿論主動權；另一方面，信息公開要準確全面，公安機關不僅要公開正面信息，對于負面信息也要及時澄清，不掩飾不辯解，勇于承擔責任，以獲取公眾的信任，避免陷入“塔西佗陷阱”的輿論怪圈。

三、風險社會下應急性警察權行使的優(yōu)化路徑

警察權的運行處于“常態(tài)下的警察權——應急狀態(tài)下的警察權——常態(tài)下的警察權”的循環(huán)狀態(tài)，二者之間并沒有明顯的界限，公安機關在常態(tài)下要充分利用大數(shù)據(jù)技術，加強預警，做好風險防范工作；對無法預知和防范的風險，公安機關應當依法應對處置，兩手齊抓共管，保持社會和諧穩(wěn)定。針對應急性警察權行使過程中存在的問題，遵循應急性警察權行使的基本原則，應急性警察權行使的優(yōu)化路徑大致應該包括如下五個方面：

（一）科學配置應急性警察權

警察權配置不足，就會影響應急事件處置的效率。首先，應增加預警階段應急性警察權的配置。預警階段警察權的缺失，使得一些風險不能防范化解在萌芽階段，進而造成更大危害，因此完善預警階段的警察權十分必要。《突發(fā)事件應對法》規(guī)定了地方各級人民政府在預警監(jiān)測階段有權采取的措施，為了依法使用警力，在緊急狀態(tài)法沒有提上日程的情況下，可以考慮在正在修改的《人民警察法》中專門對突發(fā)事件應對作出規(guī)定，明確在進入預警期后，公安機關根據(jù)預警的級別或者程度享有如下權力：按照應急預案對警力或其他力量和裝備的調(diào)集權；對特定物品、場所、建筑物的征用權；對進入警戒區(qū)域的人員的證件、物品的檢查權；對涉嫌恐怖活動的人員的調(diào)查權；對監(jiān)測到的網(wǎng)絡中的敏感信息禁止傳播權等。賦予公安機關在預警階段上述權力，給予公安機關行使權力較大的自由裁量權，將應急處置的重心轉(zhuǎn)移到預警階段，可以更有效地防范風險的發(fā)生。其次，應增加虛擬社會應急性警察權的配置。公安機關除了有刪除和屏蔽網(wǎng)貼、網(wǎng)絡管制的權力，還應當增加警示權，即公安機關對發(fā)布違法違規(guī)信息情節(jié)輕微的人通過私信或者@ 的方式進行警示，以及特定情況下監(jiān)視個人的微博、微信、電子郵箱的權力。

（二）制定應急事件操作標準規(guī)范，完善應急性警察權行使程序

為了規(guī)范應急性警察權的行使，解決公安民警不會、不敢行使警察權問題，可借鑒美國的規(guī)范化操作做法，分別針對不同的突發(fā)事件情形制定相應的操作標準規(guī)范，在操作規(guī)范中明確出現(xiàn)某類事件時應采取什么方式，按照什么步驟程序?qū)嵤?，盡可能的具體化，并明確按照操作規(guī)范實施行為的警察不承擔責任，如果不依操作規(guī)范實施則要承擔法律責任。然后根據(jù)操作規(guī)范組織演練，發(fā)現(xiàn)操作規(guī)范中存在的問題，及時修訂，使操作規(guī)范具有較強的針對性和實戰(zhàn)性。最后根據(jù)操作規(guī)范進行培訓，提高人民警察指揮處置突發(fā)事件的能力，規(guī)范警察處置行為。比如，美國警方在處置丹佛校園槍殺案中，接到報案后，立即派出特別部隊，到達現(xiàn)場后立即包圍現(xiàn)場，根據(jù)劫持人質(zhì)事件的處理操作規(guī)范，先在外圍喊話，喊話無反應又請談判專家喊話，一套程序執(zhí)行完畢近4 個小時，事件仍無進展的情況下冒險進入教室，發(fā)現(xiàn)兇手已死。事后有家屬控告警察處置不當，但司法部門調(diào)查后認定警察局長是為了保證人質(zhì)安全，完全按照劫持人質(zhì)事件的操作規(guī)范執(zhí)行，警察局長指揮沒有錯，無需承擔責任。[3]669

（三）引入容錯機制，鼓勵公安民警敢用權、愿用權

針對干部隊伍中在改革創(chuàng)新中“不敢作為”的現(xiàn)象，李克強總理在2016年政府工作報告中提出建立容錯糾錯機制，讓干部“能作為、敢作為”。 容錯機制的目的是鼓勵廣大干部改革創(chuàng)新。 通常認為，應急性警察權應當依法行使，正當行使受法律保護，行使不當就應當承擔法律責任，警察行使權力不存在創(chuàng)新，也不存在容錯問題。但公安機關領導和民警在應急處置中由于個人的經(jīng)驗、個人的反應能力和判斷能力不同，在應急處置中會采取不同的反應措施，如果在事后審查時都按照常態(tài)下理智人、法律人的思維去判斷應急時所采取行為的正當與否是不公平的，如在面對窮兇極惡的歹徒行兇時，要求當事民警先冷靜下來思考后再決定是否使用武器，然后再用槍瞄準歹徒的非要害部位，如果槍打偏了致使歹徒死亡則可能構成警察濫用武器；如果決定不用武器致使造成嚴重后果則可能構成警察玩忽職守，這使警察處于兩難境地。因此，在處置應急事件中，應當容許警察“犯錯誤”，解決警察不敢為的問題。應急處置中引入容錯機制，需確立事后的審查主體、審查標準，審查主體可以是同級監(jiān)察委員會或者上級公安機關，審查的標準即是事前制定的應急事件操作標準規(guī)范，在應急現(xiàn)場處置中如果依照操作規(guī)范不存在故意或者重大過失，則公安機關不應當承擔不利的后果，免除警察的后顧之憂。

（四）創(chuàng)新信息的開發(fā)、利用和公開方式，提高治理風險的意識和能力

前數(shù)據(jù)時代各部門采集的信息呈碎片化狀態(tài)，風險因素很難預測。大數(shù)據(jù)時代，各種信息充斥網(wǎng)絡，公安機關通過大數(shù)據(jù)庫，可以迅速搜索到相關的各種信息，大數(shù)據(jù)的最大魅力就是把信息做到交叉復現(xiàn)和信息傳遞扁平化，從而直抵事實的真相，“對任何地方可能存在的風險和風險爆發(fā)的可能性都可以做出超前判斷和預見”[4]?！按髷?shù)據(jù)技術與互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等自媒體的深度融合，可以突破時間和空間的限制，從更深層次、更廣領域促進政府與民眾、各行業(yè)組織之間的互動，形成多元協(xié)同治理的新格局?！盵5]公安機關應順應信息時代的要求，轉(zhuǎn)變思維，提高大數(shù)據(jù)開發(fā)和應用能力。首先，公安機關各級領導應當轉(zhuǎn)變觀念，不僅充分利用各種信息，還要充分利用各類信息平臺及時公開信息，創(chuàng)新信息公開審批程序，堅持領導在一線指揮，法制民警參與處置決策。 其次，加強信息的融合。 風險危機的防控是各級國家機關和全社會共同的責任，消除信息壁壘，實現(xiàn)公安、民政等各行政部門掌控的信息和淘寶、物流等各網(wǎng)絡平臺掌握信息的深度融合，充分利用各類信息，實現(xiàn)真正的大數(shù)據(jù)庫。再次，樹立大數(shù)據(jù)思維，主動利用大數(shù)據(jù)技術收集、研判信息。借助大數(shù)據(jù)平臺，對海量信息進行技術分析，從而為突發(fā)事件的應對決策提供依據(jù)，實現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)即應變”的精準應對。最后，提高科技成果創(chuàng)新的轉(zhuǎn)化率。結(jié)合公安工作的實際情況，認真研究大數(shù)據(jù)信息技術的開發(fā)應用，將更多的科技創(chuàng)新成果應用到風險的防范和應對中。

（五）創(chuàng)新應急性警察權的監(jiān)督體系

從世界各國對行政應急權力監(jiān)督的方式來看，主要有兩種：一是立法機關的監(jiān)督，許多國家將立法機關作為監(jiān)督行政應急權力運行的機關，進行不同程度的監(jiān)督。二是司法機關的監(jiān)督，除個別國家（如菲律賓）外，大多國家規(guī)定對宣布緊急狀態(tài)的決定不能司法審查，主要的理由就是宣布緊急狀態(tài)的決定屬于國家行為。 我國對應急性警察權的監(jiān)督方式主要是行政復議和行政訴訟。 在新時代，應當創(chuàng)新應急性警察權的監(jiān)督體系。首先，明確權力機關的監(jiān)督。在將來制定《中華人民共和國緊急狀態(tài)法》中規(guī)定，不同級別的緊急狀態(tài)下應急權力的行使條件以及決定機關和執(zhí)行機關，對不屬于司法審查范圍的行為可以向決定機關的同級權力機關提出申訴，由權力機關審查該決定是否合法。其次，明確司法機關的監(jiān)督。世界絕大多數(shù)國家把宣布緊急狀態(tài)、實施戒嚴和總動員排除在行政訴訟受案范圍之外，但都認可對進入緊急狀態(tài)后行政機關采取的各類應急措施可以進行司法審查，但有許多限制性條件。比如，只有在突發(fā)事件結(jié)束后才能提起行政訴訟，必須向級別較高的法院提起等[6]181。我國《行政訴訟法》中也應當明確具體的行政應急措施，應當允許提起行政訴訟，但對相對人提起的行政訴訟可暫不受理或者受理后中止審理，待應急狀態(tài)消除后再行審理。再次，明確上級公安機關的監(jiān)督。鑒于司法權與行政權的分工，司法機關不宜對公安機關作出應急性決定進行審查，但可以通過行政復議來監(jiān)督。最后，明確監(jiān)察機關的監(jiān)督。如上所述，對適用容錯機制的行為可由監(jiān)察機關依據(jù)操作規(guī)范標準進行事后審查其是否違規(guī)，是否應當承擔責任。

注釋：

①2018年1月5日16 時44 分，G1747 次列車在合肥站準備開車時，旅客羅某以等丈夫為由，用身體強行阻擋車門關閉，不聽勸阻，造成該次列車延遲發(fā)車。參見：女子扒阻高鐵車門事件還原[N].北京青年報，2018-01-10。

②2013年4月16日，貴州某鄉(xiāng)強行征地，使用大量警力，一副縣長喊話引起村民的強烈抵抗，現(xiàn)場形勢無法控制后又增加警力，并用辣椒水、催淚瓦斯、警棍、盾牌驅(qū)趕村民，村民用鐮刀、扁擔、石頭還擊，造成多人受傷的嚴重后果。參見：對于貴州官民激戰(zhàn)，公安暴力執(zhí)法你怎么看[EB/OL].https://tieba.baidu.com/p/2278611350。

③2014年3月1日21 時20 分左右，在云南省昆明市昆明火車站發(fā)生的一起以阿不都熱依木·庫爾班為首的新疆分裂勢力一手策劃組織的嚴重暴力恐怖事件。該團伙共有8 人（6 男2 女），現(xiàn)場被公安機關擊斃4 名、擊傷抓獲1 名（女），其余3 名落網(wǎng)。此案共造成平民29 人死亡、143 人受傷。參見：昆明發(fā)生暴力恐怖襲擊[EB/OL].https://news.qq.com/zt2014/kunmingBlade/。

④2008年6月28日下午，因?qū)F州省甕安三中初二年級女學生李樹芬死因鑒定結(jié)果不滿，死者家屬聚集到甕安縣政府和縣公安局上訪。在有關負責人接待過程中，一些人煽動不明真相的群眾沖擊縣公安局、縣政府和縣委大樓，最終釀成嚴重打砸搶燒突發(fā)事件。參見：貴州甕安縣“6·28”事件[EB/OL].http://society.people.com.cn/GB/8217/126097/。