賈 巖

（濟南大學學報社科版編輯部，山東 濟南 250022）

晚清時期，中西文化碰撞交融，思潮涌動，風云激蕩，政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸多領域開始萌生現(xiàn)代轉型的跡象。國勢日頹刺激著各種社會力量都在尋求救國良方，許多仁人志士急于表達思想，議論時政，參與變革，報紙可以為他們的倡言提供超越時空限制的條件，因此，他們都把報刊作為推行自己主張的工具，這一傳媒形式隨之興盛起來，并且完全改變了自唐代就有的邸報那種隱于朝堂，內(nèi)容僅限于傳達朝政信息，諸如皇帝詔令、諸臣奏議、宮廷動態(tài)等，且只供官吏士大夫閱覽的皇家特質(zhì)。這一時期，報紙內(nèi)容呈現(xiàn)出多元化趨勢：商人辦報，為利而往；文人辦報，為開啟民智；政治家辦報，則是為傳播其主張，試圖以言論覺天下；林林總總，蔚為大觀。值得注意的是，清政府自己也辦了上百家官報，并在全國范圍內(nèi)設立固定場所推行閱報講報活動，客觀上助推了清末報業(yè)發(fā)展高潮的形成。

報業(yè)市場越來越大，新聞活動越來越頻繁，各種亂象也隨之出現(xiàn)，如有些無良小報偽造新聞、泄露軍機、亂民視聽，主筆徇私受賄、顛倒是非、自快其忿，等等。清政府也越來越認識到報紙與思想潮流、政治活動甚至政治團體關系密切，尤其是維新派以報紙為陣地，“聯(lián)同志，造輿論”，宣傳革命，“政治家辦報”開始成為主潮。清政府雖然標榜實行“新政”，但面對可能動搖其統(tǒng)治根基的各種言論決不會聽之任之，坐視不管，試圖采取立法等措施規(guī)范、控制言論和出版自由。

說到晚清新聞立法，大多數(shù)學者指出是清政府為了維護統(tǒng)治、掌控輿論而制定的，這一點固然沒錯。而根據(jù)史料，最早提出新聞立法的是維新人士鄭觀應，他在《日報》中介紹西方報刊政策后提出：“我各省當?shù)?，亦宜妥訂章程，設法保護，札飭有體面之紳士倡辦，以開風氣?！盵1]346這應該是制定報律的最早呼聲。文中還提到如果主筆“徇私受賄，顛倒是非，逞堅白異同之辯，亂民之視聽者，則援例告官懲治”，而如果官員斷案不公，報館亦有權利登報“以告天下，庶公論不假稍寬”；戰(zhàn)爭時期各官吏要“立法稽查，于本國之兵機，不意輕泄”，[1]350防止報刊泄露軍情。在清政府新聞立法的實施過程中，維新人士也一直起著重要的推動作用?？涤袨橐蚕蚬饩w帝建議制定報律，試圖為辦報尋求法律保護。其奏折云：“臣查西國律例中，皆有報律一門，可否由臣將其譯出，凡報單中所載，如何為合例，如何為不合例，酌采外國通行之法，參以中國情形，定為中國報律?！盵2]334與此相呼應，報界吁請政府出臺報律以保障合法權益。政論家、出版家汪康年曰：“近來風氣趨變，宜速定報律。令準民間開設報館，如有不協(xié)，皆以報律從事?！盵3]64上?！渡陥蟆芬舶l(fā)表社論稱：“考東西洋各國所出各報，必經(jīng)官吏核明，始行刊布，其于謗議泄露，亦皆懸為厲禁。中國未有報律，故終無法以處之。必欲整頓各報，非修訂報律不可?！北硎緭碜o制定報律。

清政府已經(jīng)充分意識到報紙“握文明進步之樞紐”，是“四大階級”之一，而“中國報業(yè)，萌芽伊始。京外各報，漸次增設。其間議論公平，宗旨純正者，固自不乏；而發(fā)行漸多，則不免是非雜出。若不詳定條規(guī)，申明約束，深恐啟發(fā)民智之樞機，或為籍端牟利惑世誣民者所波累，而正當之報紙，轉不足以取信于士民。”[4]為適應“新政”需要，清政府“折衷各國大同之良規(guī)，兼采近世最新之學說，而仍不戾乎我國歷代相沿之禮教民情”[5]86，開始創(chuàng)制現(xiàn)代法律體系，新聞立法的條件已經(jīng)具備。

1906－1908年，短短三年時間，清政府出臺了多部印刷物尤其是報業(yè)出版的法規(guī)，如《大清印刷物專律》（1906年7月頒布）、《報章應守規(guī)則》（1906年10月頒布）、《報館暫行條規(guī)》（1907年9月頒布）、《大清報律》（1908年3月頒布）[6]。經(jīng)過比較繁雜的立法程序，最后由憲政編查館核定，1908年3月14日《大清報律》終于奉旨頒行。至此，我國第一部立法主體明確、法律文本基本規(guī)范、內(nèi)容涵蓋報紙申辦、出版、懲戒等的新聞立法基本完成。關于以上法律法規(guī)哪一部可以稱為第一部我國近代新聞法律，學界存有爭議。學者許亞荃通過對清末新聞法制定期間的上諭和奏折，以及當時報刊對新聞法制定的相關內(nèi)容報道分析對比后指出，“可以證實清末新聞法規(guī)的制定工作始終是圍繞著《大清報律》開展的，其他幾部新聞法規(guī)如《報章應守規(guī)則》《報館暫行條規(guī)》的制定，僅是為了彌補《大清報律》尚未頒行所造成的新聞法規(guī)缺失。清末幾部新聞法規(guī)的制定頒行不是一個簡單的前后承繼關系，而更多是互為補充?！盵7]筆者認為這一說法符合史實，《大清報律》可以稱為是我國近代第一部新聞立法。而且從立法機關、隸屬機構、籌備時間等可以看出，晚清政府對《大清報律》的頒行態(tài)度審慎，1910年民政部又再次修訂，并將修訂本交資政院和軍機處。1911年1月29日修改后的《大清報律》改稱《欽定報律》，經(jīng)清廷批準后頒行，共38條，另有4個附條。后世研究習慣上仍稱為《大清報律》（以下簡稱《報律》）。

《報律》作為由封建朝廷制定的新聞法，限制多于保護，這與清政府試圖通過立法來控制報業(yè)發(fā)展與輿論導向的目的是分不開的，但因為先行借鑒了西方的相關律例，出臺過程經(jīng)過反復修訂，因此，用歷史的眼光審視，其現(xiàn)代性和進步意義是值得肯定的。《報律》的主要內(nèi)容有：

1.報紙登記。《報律》第一條明確辦報實行登記制度，規(guī)定凡是要創(chuàng)辦報紙，需在“發(fā)行二十日以前，呈由該管地方官衙門申報本省督撫，咨民政部存案：一、名稱；二、體例；三、發(fā)行人、編輯人及印刷人之姓名、履歷及住址；四、發(fā)行所及印刷所之名稱及地址?！比∠诉^去一直實行的審批制。第二條和第三條規(guī)定從業(yè)者須“一、年滿二十歲以上之本國人；二、無精神病者；三、未經(jīng)處監(jiān)禁以上之刑者?！薄鞍l(fā)行編輯得以一人兼任，但印刷人不得充發(fā)行人或編輯?！薄秷舐伞返谒臈l確定了開辦報館或發(fā)行報紙須呈報備案并繳納保押費的制度：“發(fā)行人應于呈報時分別附繳保押費如下：每月發(fā)行四回以上者，銀五百元；每月發(fā)行三回以下者，銀二百五十元。其專載學術、藝事、章程、圖表及物價報告等報，確系開通民智，由官鑒定，認為無庸預繳者，亦同。”由條款可知，《報律》將辦報審批由批準制改為注冊登記加保證金制，確定了申辦報紙的身份條件，從創(chuàng)辦的源頭上保障了辦報人的權利。

2.新聞檢査?！秷舐伞返谄邨l規(guī)定各類報紙于發(fā)行前須送交官署接受“查核”的制度，實行新聞預檢：“每日發(fā)行之報紙，應于發(fā)行前一日晚十二點鐘以前，其月報旬報星期報等類，均應于發(fā)行前一日午十二點鐘以前，送由該管巡警官署或地方官署，隨時查核，按律辦理?！边@一限制性條款體現(xiàn)出晚清政府要將新聞出版活動納入政府管控、鉗制輿論、維護其統(tǒng)治的本質(zhì)。

3.禁載事項?！秷舐伞繁容^明確地規(guī)定了報紙禁止刊載的內(nèi)容。如第十條、第十一條對司法新聞報道要求：“訴訟事件，經(jīng)審判衙門禁止旁聽者，報紙不得揭載”；“預審事件，于未經(jīng)公判以前，報紙不得揭載?！钡谑l是對外交和軍事報道的要求：“外交海陸軍事件，凡經(jīng)該管衙門傳諭禁止登載著，報紙不得揭載?！薄暗谑龡l：凡諭旨章奏，未經(jīng)閣鈔、官報、公報者，報紙不得揭載?！?第十四條規(guī)定：“報紙不得揭載：低毀宮廷之語；淆亂政體之語；擾害公安之語；敗壞風俗之語?！鄙鲜鼋d事項是對報紙內(nèi)容進行嚴格管理，控制言論，為實際政治所用，對報業(yè)的發(fā)展也有負面的作用。

4.職業(yè)要求。《報律》“第十五條：報刊發(fā)行人和編輯人不得受人賄屬，顛倒是非。發(fā)行人或編輯人，亦不得挾嫌誣蔑，損人名譽。”規(guī)定了從業(yè)者職業(yè)道德規(guī)范。第八條規(guī)定“報紙記載失實，經(jīng)本人或關系人聲請更正，或送登辨誤書函，應即于次號照登，如辨誤字數(shù)超過原文二倍以上者，準照該報普通告白例，計字收費。更正及辨誤書函，如措詞有背法律或未書姓名住址者，毋庸照登”；第九條規(guī)定“記載失實事項，由他報轉抄而來者，如見該報自行更正或登有辨誤書函時，應于本報次號照登，不得收費”。這兩條首次規(guī)定了報紙記載失實的管理辦法，體現(xiàn)了維護新聞報道客觀性與真實性的現(xiàn)代理念。

5.版權保護?！秷舐伞愤€規(guī)定了報紙相關作品版權的保護辦法。如“第三十八條：凡論說紀事，確系該報創(chuàng)有者，得注明不許轉登字樣，他報即不得互相抄襲?！薄暗谌艞l：凡報中附刊之作，他日足以成書者，得享有版權之保護?！边@兩項可以說是我國最早的有關版權保護的協(xié)定條款，開風氣之先。

6.處罰事項?！秷舐伞返谑鶙l到第三十二條共十七條款，規(guī)定了違犯本律的具體懲罰辦法，不再贅述。

從以上內(nèi)容不難看出，《報律》可以說是晚清政府在時代的裹挾下順應報業(yè)發(fā)展需求、仿照西方報律制定修成的。立法主體明確，法律文本比較完備規(guī)范，不僅具有行為模式，也有相應的法律后果，邏輯結構具有完整性；在內(nèi)容上對報紙出版的各個流程做了比較具體的規(guī)定，確立了報業(yè)活動應遵循的一般原則，為早期報業(yè)發(fā)展提供了一定的法律保障，是一部基本符合現(xiàn)代法律精神、較為成熟實用的新聞專律。當然，《報律》畢竟是在封建帝制下出臺并頒布實施的，雖然具有客觀的進步性，但其主要目的還是通過立法更加有效地管制報業(yè)，控制輿論，維護統(tǒng)治。所以我們才會在《報律》中看到，一方面，規(guī)定保護版權，要求新聞內(nèi)容要具有客觀性、真實性；另一方面，又嚴格限制出版內(nèi)容，尤其是以控制反清言論為主。對違反法律者處罰嚴厲，并且通過立法的形式進一步確立了事前審查制度，控制輿論。在實施過程中也是為其所用，成為晚清政府實行統(tǒng)治的一種方式和手段。

《報律》在晚清推行期間，由于其統(tǒng)治已經(jīng)內(nèi)外交困，風雨飄搖，所以實施力度有限，特別是在列強租借區(qū)幾乎形同虛設。隨著大清王朝在辛亥革命的浪潮中傾覆，《報律》也完成了其歷史使命。