●孫伯龍

一、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的現(xiàn)狀及問題梳理

在我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制之中，國(guó)有資產(chǎn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有主導(dǎo)和支撐作用，而對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督更是我國(guó)人民當(dāng)家作主、發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主法治的基石，因此完善對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督制度也是提升國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。從改革開放至今四十余年來(lái)，與國(guó)有資產(chǎn)改革同步，我國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

一是監(jiān)管體制初步形成階段 （1978-1988年），這一時(shí)期從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的改革主要是簡(jiǎn)政放權(quán)、承包產(chǎn)權(quán)，并在1988年組建了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理局專門負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督管理工作。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐步確立階段（1989-2003年），由于國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、企工委、財(cái)政部等多個(gè)部委對(duì)國(guó)有資產(chǎn)都能夠進(jìn)行監(jiān)督，也變相導(dǎo)致新成立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理局“架空”，因此1998年國(guó)務(wù)院撤銷該局。黨的十六大明確“在中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)”，據(jù)此，2003年中央與地方先后設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”），標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的確立。三是監(jiān)管體系調(diào)適階段（2004年-至今），隨著《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等相關(guān)法規(guī)規(guī)范的實(shí)施，我國(guó)形成了國(guó)有資產(chǎn)“統(tǒng)一出資、分級(jí)監(jiān)管”的模式，并逐步建立了包含國(guó)有企業(yè)內(nèi)部管理組織監(jiān)督、政府出資人監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督等復(fù)合型的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督模式。

盡管我國(guó)近些年來(lái)不斷深化和完善對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，并且也取得了富有成效的結(jié)果，但在探索國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管體制中還存在著以下三方面的不足：其一，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中必不可少的一環(huán)，但是政府不合理的干預(yù)國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)反而會(huì)形成政企不分、政出多門等弊端，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)活力不足。其二，為了促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，作為公共政策制定者、執(zhí)行者政府往往不能一視同仁對(duì)待所有市場(chǎng)主體，造成國(guó)有資本與民爭(zhēng)利問題突出。其三，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的重點(diǎn)集中在“管人、管事、管資產(chǎn)”，因此監(jiān)督機(jī)制主要是以行政直接干預(yù)為主導(dǎo)，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的國(guó)有資本及國(guó)有資產(chǎn)仍主要是分屬不同部門管理，而缺乏系統(tǒng)、權(quán)威、實(shí)效的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制。

隨著我國(guó)綜合國(guó)力的快速提升，政治、經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，如何強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督逐漸成為一項(xiàng)改革任務(wù)。從監(jiān)管主體來(lái)看，理論及實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論焦點(diǎn)主要是究竟是否有必要建立統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以及如何處理好現(xiàn)有的內(nèi)外多重監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)提出要“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”被視為推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的主要內(nèi)容之一，“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”成為新時(shí)期指導(dǎo)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作的新要求。因此由人大肩負(fù)起監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的職責(zé)，也就成為我國(guó)落實(shí)好國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督體制各項(xiàng)改革任務(wù)的重中之重。

二、人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的法理省思

國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離是國(guó)有資產(chǎn)管理模式的基礎(chǔ)，委托代理理論則是國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的理論依據(jù)。人民代表大會(huì)是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家所有（全民所有），因此由人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)具有法理正當(dāng)性。但是仍需要進(jìn)一步理順國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的法律淵源，明確監(jiān)督權(quán)的行使方式，方能強(qiáng)化人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的法治根基。

（一）人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的法律淵源

1、國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的法律淵源。我國(guó)《憲法》指出生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制是經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，在國(guó)家根本大法中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)加以明確，也奠定了我國(guó)的基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度內(nèi)生性的制度邏輯是圍繞公有制所確立的。而在《物權(quán)法》中清楚地界定了國(guó)家所有權(quán)的主體和范圍，其中第45條從所有權(quán)角度對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的主體加以明確，即：法律規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)屬于全民，并由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中是以對(duì)公有制企業(yè)的改革為突破口，1988年制定的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，提出國(guó)家依照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。此時(shí)，政府作為出資人，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)并不直接參與經(jīng)營(yíng)，從所有權(quán)主體角度進(jìn)行宏觀管理監(jiān)督。國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離成為推動(dòng)建立市場(chǎng)機(jī)制、釋放國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活力的重要舉措。

2、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)的法律淵源。從所有權(quán)的角度，國(guó)務(wù)院和地方政府分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)履行出資人的職責(zé)，并獲得出資人權(quán)益，所以國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理情況屬于政府工作的重要組成部分，通過(guò)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的活動(dòng)進(jìn)行管理。通常對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督可以從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)維度展開：內(nèi)部監(jiān)督主要是建立和完善國(guó)有資產(chǎn)的公司制的管理模式，如我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期就制定了《公司法》，其中專門規(guī)定了國(guó)有獨(dú)資公司的設(shè)立、組織、運(yùn)行規(guī)則，在隨后《公司法》的修訂中，對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)調(diào)整體現(xiàn)了我國(guó)建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度的法律趨向。尤其是現(xiàn)行《公司法》第64～70條對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的設(shè)立、章程、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及監(jiān)督管理組織的職能分工的規(guī)定更加科學(xué)。外部監(jiān)督則主要是由外部機(jī)構(gòu)組織監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，以確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，2008年頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，明確了經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理機(jī)制，特別是該法第七章對(duì)國(guó)有資產(chǎn)外部監(jiān)督制度予以規(guī)定，這類監(jiān)督主體主要有人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等。因此，我國(guó)《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》建立了監(jiān)督國(guó)有企業(yè)的基本準(zhǔn)則。

從規(guī)范對(duì)象來(lái)看，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法僅適用于經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有企業(yè)，即使是國(guó)有金融企業(yè)也存在諸多除外情形，而不包括非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)，如事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，城市土地、森林、水流、礦產(chǎn)等資源，所以目前我國(guó)仍缺乏統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督立法。但是不論國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)多么復(fù)雜，最終都應(yīng)接受我國(guó)人大及社會(huì)公眾的監(jiān)督。這與我國(guó)憲法規(guī)定的人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)密不可分，因此人大作為民意機(jī)關(guān)對(duì)政府出資人運(yùn)營(yíng)、管理國(guó)有資產(chǎn)的活動(dòng)展開監(jiān)督也是“于法有據(jù)”。

（二）人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的形式

從制度設(shè)計(jì)與權(quán)力配置的角度出發(fā)，人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督不同于政府作為出資人對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督。依據(jù)憲法及相關(guān)法律規(guī)定的人大及其常委會(huì)的職權(quán)，我國(guó)人大機(jī)構(gòu)可通過(guò)以下三種方式對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督：

第一種是聽取和審議政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的情況和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項(xiàng)工作報(bào)告。這種方式規(guī)定在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第63條，并且對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督主體僅限定為各級(jí)人大常委會(huì)。但是實(shí)踐中，各級(jí)政府并未嚴(yán)格履行該條款，國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理情況一般只在政府部門工作報(bào)告中簡(jiǎn)略地提及，專項(xiàng)工作報(bào)告長(zhǎng)期以來(lái)成為“具文”，政府國(guó)有資產(chǎn)管理狀況公開性、透明性都十分模糊。①直至2017年12月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”），其法律淵源正是前述第63條。2018年10月，國(guó)務(wù)院首次向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)了國(guó)有資產(chǎn)管理情況的年度綜合報(bào)告以及金融國(guó)有資產(chǎn)的專項(xiàng)報(bào)告，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)一步落實(shí)了人大常委會(huì)聽取和審議本級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告制度。

第二種是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算決算的審查和批準(zhǔn)。按照《預(yù)算法》的規(guī)定“中央預(yù)算由全國(guó)人大審查批準(zhǔn)，地方各級(jí)預(yù)算由本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)”，因此，人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督方式之一就是預(yù)算監(jiān)督。通常國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算除了經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的預(yù)算外，還包括資源性資產(chǎn)預(yù)算和行政事業(yè)性資產(chǎn)預(yù)算，但是由于我國(guó)《預(yù)算法》注重對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)資預(yù)算的控制，而忽視后兩種預(yù)算，也導(dǎo)致人大的預(yù)算監(jiān)督實(shí)際上并不能覆蓋全部的國(guó)有資產(chǎn)。另一方面，根據(jù)《監(jiān)督法》第三章的規(guī)定，人大常委會(huì)有權(quán)審查和批準(zhǔn)同級(jí)政府的決算草案，所以人大常委會(huì)在其職權(quán)范圍內(nèi)可對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的決算草案展開監(jiān)督。盡管我國(guó)提出全口徑預(yù)算和績(jī)效預(yù)算，但是國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算編制中常常是國(guó)有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理對(duì)接不通暢，尤其是對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、口徑還不完善，收入范圍僅僅涵蓋企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，導(dǎo)致“資產(chǎn)與預(yù)算脫節(jié)、預(yù)算執(zhí)行效果偏差”。②2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中提出，將一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等預(yù)算全部納入績(jī)效管理，其中，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效管理要重點(diǎn)關(guān)注貫徹國(guó)家戰(zhàn)略、收益上繳、支出結(jié)構(gòu)、使用效果等情況，其目的在于發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的公共功能的同時(shí)，提升國(guó)有資本資源配置效率。

第三種是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)法律實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查。從前文可知我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法律法規(guī)較為零散，根據(jù)《監(jiān)督法》第四章的規(guī)定，人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督涉及會(huì)計(jì)、審計(jì)、管理、法律等多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，因此真正實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督，就需要專業(yè)人員客觀地對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理情況進(jìn)行評(píng)估，人大常委會(huì)可啟動(dòng)對(duì)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的執(zhí)法檢查，按照精干、效能的原則，組織專業(yè)人員進(jìn)行執(zhí)法檢查并提出相應(yīng)的執(zhí)法檢查報(bào)告。如在2013年6月，昭通市人大常委會(huì)對(duì)本市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況進(jìn)行檢查，執(zhí)法檢查組發(fā)布了《關(guān)于檢查＜企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法＞實(shí)施情況的報(bào)告》，指明市政府在貫徹實(shí)施《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》工作存在的問題，并提出七點(diǎn)具體建議，市政府對(duì)此高度重視，向市人大常委會(huì)提出《情況報(bào)告》，兩份報(bào)告都向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布。又如2019年5月，孟津縣人大常委會(huì)檢查全縣的《預(yù)算法》《國(guó)有資產(chǎn)法》貫徹落實(shí)情況。上述做法在全國(guó)來(lái)說(shuō)都具有典型性和代表性，也充分體現(xiàn)了地方人大機(jī)構(gòu)通過(guò)履行執(zhí)法檢查職權(quán)來(lái)強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督。

三、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督中預(yù)算權(quán)的配置邏輯

盡管國(guó)有資產(chǎn)受到多個(gè)主體監(jiān)督，但是不同于政府、國(guó)資委或其他主體對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督具有最高權(quán)威性。③從前述三種監(jiān)督方式來(lái)看，其共同的內(nèi)在特質(zhì)是圍繞人大及其常委會(huì)的預(yù)算決算批準(zhǔn)、審查權(quán)展開的，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督。④

（一）國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算監(jiān)督

我國(guó)于2007年啟動(dòng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制試點(diǎn)，其目的是為了規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制和轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)，以防止國(guó)有資產(chǎn)流失。隨著混合所有制成為國(guó)有企業(yè)改革的方向，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督也勢(shì)必從“管資產(chǎn)”向“管資本”過(guò)渡。⑤對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算應(yīng)當(dāng)涵蓋企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、金融類企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算，但是我國(guó)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中主要是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債情況，對(duì)國(guó)有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)并未納入全口徑的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理之中。因此，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督就需要妥適處理國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和公共預(yù)算的銜接關(guān)系。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不同于以稅收為主要來(lái)源的公共預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中組織、編制、執(zhí)行都離不開相應(yīng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)督，其中國(guó)資委、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、企業(yè)內(nèi)部監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)等監(jiān)督主體可通過(guò)內(nèi)部預(yù)算控制和內(nèi)部審計(jì)，以確保預(yù)算收入足額按時(shí)繳納，并降低漏繳和少繳的風(fēng)險(xiǎn)；各級(jí)人大、政府及審計(jì)部門、黨政紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人通過(guò)外部監(jiān)督、外部審計(jì)，確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出方向和重點(diǎn)符合國(guó)家宏觀政策需要及國(guó)企改革任務(wù)。盡管上述監(jiān)督各有側(cè)重，但在多主體多手段的監(jiān)管體系中，往往忽視了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在執(zhí)行中的任意性，也未考慮不同功能的國(guó)有資本類型，而多采取較為單一的監(jiān)管模式，多頭監(jiān)管最終反而造成國(guó)有資本低效運(yùn)行。

（二）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督中的人大預(yù)算權(quán)配置

從預(yù)算權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)來(lái)看，不同于政府出資人及其委托機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督管理，根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)預(yù)算草案、決算草案以及預(yù)算調(diào)整方案進(jìn)行審查。從人大的預(yù)算參與、預(yù)算實(shí)效性和預(yù)算問責(zé)來(lái)看，人大在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性預(yù)算和有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)的公共預(yù)算中的權(quán)力也在不斷強(qiáng)化。

在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，人大主要審查以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是國(guó)有資產(chǎn)的支出。人大通過(guò)預(yù)算草案的審查批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行中的檢查及決算審批等方式，引導(dǎo)國(guó)有資產(chǎn)流向不破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序并產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的行業(yè)領(lǐng)域中，在國(guó)有資產(chǎn)支出環(huán)節(jié)更要避免國(guó)有資產(chǎn)形態(tài)、功能、使用領(lǐng)域變化以及價(jià)值的流失，確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支預(yù)算平衡。二是國(guó)有資產(chǎn)的績(jī)效。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出效果應(yīng)當(dāng)是人大預(yù)算決算審查中的核心內(nèi)容，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行效率都較低，人大應(yīng)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)行績(jī)效管理，進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，具體如資本預(yù)算支出是否達(dá)到預(yù)期效果、實(shí)現(xiàn)了保值增值，資本預(yù)算支出是否符合國(guó)家戰(zhàn)略、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等，以及資本預(yù)算支出的社會(huì)效果等。

在一般公共預(yù)算中，人大對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算審查則較為零散，主要是我國(guó)當(dāng)前尚未形成全口徑的國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算決算，因此在一般公共預(yù)算中常常也混雜了金融國(guó)有資本收益、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的收支活動(dòng)。人大對(duì)這類國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督主要是在一般公共預(yù)算審核批準(zhǔn)中，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的購(gòu)置、處置、配置以及資金使用進(jìn)行審查、批準(zhǔn)。但是客觀而言，我國(guó)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理原則是 “國(guó)家所有，政府分級(jí)管理，單位占有使用”，側(cè)重自我內(nèi)部監(jiān)督，因此在一般公共預(yù)算中所涉項(xiàng)目較為籠統(tǒng)。

四、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督與預(yù)算決算審查監(jiān)督的銜接機(jī)制建構(gòu)

近年來(lái)隨著改革不斷深化，我國(guó)各級(jí)人大在預(yù)算權(quán)配置中逐漸居于核心地位，這種轉(zhuǎn)型使得新時(shí)期人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督不斷強(qiáng)化，并逐步與人大預(yù)算決算審查監(jiān)督相銜接。在上文的《意見》中，明確提出人大常委會(huì)聽取和審議政府的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告要與對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算決算、部門預(yù)算決算的審查監(jiān)督相結(jié)合?；谖覈?guó)人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職權(quán)和預(yù)算決算權(quán)力配置邏輯，筆者認(rèn)為當(dāng)前還需要從以下四個(gè)方面著力建構(gòu)二者的銜接機(jī)制：

第一，修訂相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化預(yù)算權(quán)配置。我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)中形成了“人民、全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及各級(jí)政府、國(guó)資委（財(cái)政部門等）”四層級(jí)的國(guó)有資產(chǎn)委托代理關(guān)系。但正如前述，現(xiàn)行法律并不能完全覆蓋國(guó)有資產(chǎn)范圍，并且在監(jiān)督體制上也未凸顯不同監(jiān)督主體和監(jiān)督方式之間的銜接關(guān)系，因此有必要盡快修訂我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，理順上述四層級(jí)的委托代理關(guān)系，統(tǒng)一國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的口徑和范圍。在時(shí)機(jī)成熟后可從廣義的國(guó)有資產(chǎn)管理角度制定專門法律法規(guī)。與此同時(shí)，從預(yù)算決算監(jiān)督的角度，有必要明確國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算決算范圍，提升國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整的科學(xué)性和透明性，強(qiáng)化人大運(yùn)用預(yù)算權(quán)力來(lái)監(jiān)督我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的有序運(yùn)行。

第二，完善一般公共預(yù)算決算中的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督。正如前述，我國(guó)當(dāng)前需要做好一般公共預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之間的銜接，具體來(lái)說(shuō)，就是要在一般公共預(yù)算決算的編制和審查中反映國(guó)家投資、政府投資基金等國(guó)有資本的情況。在一般公共預(yù)算中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，可從以下三個(gè)方面著手：一是規(guī)范各類非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的收支管理。按照國(guó)有資產(chǎn)的類型由人大審查相關(guān)部門預(yù)算情況，明確國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例，同時(shí)在支出環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，避免國(guó)有資產(chǎn)流失。二是嚴(yán)格非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算調(diào)整。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算調(diào)整人大可以從源頭加以控制，尤其是在部門預(yù)算中對(duì)于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)預(yù)算 “硬約束”。三是重視和完善決算審批監(jiān)督。人大機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行決算審查時(shí)，就需要重點(diǎn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算與決算偏差加以監(jiān)督。人大在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的決算審批中更應(yīng)該把好最后一道關(guān)，具體可通過(guò)專項(xiàng)調(diào)查或聽證制度來(lái)充分發(fā)揮人大各專門委員會(huì)的作用，同時(shí)嚴(yán)格審批涉及國(guó)有資產(chǎn)的決算草案。

第三，改進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算決算審查批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督。當(dāng)前我國(guó)在多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行混合所有制改革，國(guó)有資本將以更多元的形式參與市場(chǎng)，以此為契機(jī)，細(xì)化國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算科目，改進(jìn)預(yù)算編制體系，增強(qiáng)人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審核與監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，建立健全國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程控制機(jī)制，例如國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行情況的定期報(bào)告制度。此外，人大還要對(duì)國(guó)資委和控股公司在國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)中的重大決策進(jìn)行監(jiān)督，防止造成國(guó)有資產(chǎn)流失的重大風(fēng)險(xiǎn)。最后，人大要盡快細(xì)化對(duì)國(guó)有資本分類管理的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)，真正使得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算成為加強(qiáng)國(guó)有資本治理、戰(zhàn)略布局、優(yōu)化配置的基本平臺(tái)。

第四，健全人大監(jiān)督意見和建議的落實(shí)機(jī)制。人大既有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職權(quán)，也有預(yù)算決算審批職權(quán)，要建立二者的銜接機(jī)制，從根本上還需要增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效性。人大結(jié)合國(guó)有資產(chǎn)管理報(bào)告和監(jiān)督情況，提出對(duì)相關(guān)預(yù)算決算審查監(jiān)督的意見建議。預(yù)算決算監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理部門應(yīng)及時(shí)落實(shí)人大監(jiān)督意見和建議，按照意見處理時(shí)限和程序，及時(shí)向人大反饋整改方案并向社會(huì)公開。同時(shí)，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理中涉嫌違法違紀(jì)的，要加大問責(zé)力度和重大決策終身負(fù)責(zé)制，追究違法違紀(jì)責(zé)任人相應(yīng)的法律責(zé)任、政治責(zé)任和行政責(zé)任。此外，可嘗試設(shè)置與人大預(yù)算問責(zé)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任，通過(guò)追究相關(guān)責(zé)任主體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任來(lái)減少國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，并恢復(fù)受損的社會(huì)公共利益。⑥健全通過(guò)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督與預(yù)算決算審查監(jiān)督意見和建議落實(shí)機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)?；?、法治化運(yùn)行。■

注釋：

①曹華.加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的思考[J].人大研究，2014，(03)。

②劉海清.行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效對(duì)接中存在的問題及對(duì)策[J].財(cái)經(jīng)界(學(xué)術(shù)版)，2015，(24)。

③亐道遠(yuǎn).加強(qiáng)人大對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的思考[J].河北學(xué)刊，2013，(06)。

④王樺宇.論人大預(yù)決算審查監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)回歸[J].法學(xué)評(píng)論，2017，(02)。

⑤黨的十八屆三中全會(huì)提出，“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”，黨的十九大報(bào)告更是明確提出，“做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本”。這是新時(shí)期我國(guó)國(guó)有資本監(jiān)管的重大轉(zhuǎn)變，也是新一輪國(guó)企國(guó)資改革的總方針。

⑥陳治.國(guó)家治理視閾下預(yù)算權(quán)配置的反思與轉(zhuǎn)型[J].中國(guó)法律評(píng)論，2018，(06)。