●蔣 震

習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！睂?duì)于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理的認(rèn)識(shí)，要從系統(tǒng)、法治、源頭、全局等方面深入思考，立足于中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代的歷史方位，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面提升高質(zhì)量發(fā)展能力。

一、客觀認(rèn)識(shí)國(guó)有企業(yè)的雙重屬性

國(guó)有企業(yè)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要市場(chǎng)主體，也是體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征之一，是國(guó)有企業(yè)本身的重要屬性。既然國(guó)有企業(yè)是市場(chǎng)主體，那么深化改革必須要以完善國(guó)有企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度為關(guān)鍵抓手，在制度上明確國(guó)家作為國(guó)有企業(yè)出資人的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，讓國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度更有激勵(lì)性，要素配置更加符合自由流動(dòng)原則。同時(shí)，還要著力解決政府對(duì)國(guó)有企業(yè)干預(yù)過(guò)多、市場(chǎng)監(jiān)管不到位和國(guó)有企業(yè)公司治理體制機(jī)制的完善問(wèn)題，政府要減少對(duì)國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)問(wèn)題，運(yùn)用法律和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)其進(jìn)行有效引導(dǎo)和監(jiān)督，從而更好地維護(hù)國(guó)有企業(yè)自身的財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系，促進(jìn)其優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)，更好地作為市場(chǎng)主體參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中。

改革開(kāi)放后，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程相適應(yīng)，國(guó)有企業(yè)改革一直遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本原則和基本方向不斷取得階段性成果，從改革開(kāi)放之初“放權(quán)讓利”到建立“現(xiàn)代企業(yè)制度”，推動(dòng)股份制和公司制改革，再到當(dāng)前“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制”。事實(shí)也表明，國(guó)有企業(yè)在激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)造力和發(fā)展活力方面取得了舉世矚目的成績(jī)和成就，究其原因，很大程度得益于國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)主體的改革定位。當(dāng)然，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，比如國(guó)有資產(chǎn)保值增值問(wèn)題、承擔(dān)社會(huì)負(fù)擔(dān)多等等，實(shí)際上這恰恰反映了國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革尚未完全到位，隨著改革的不斷深化，有些問(wèn)題會(huì)迎刃而解。此外，國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)過(guò)程中，公司治理體制機(jī)制的不完善也會(huì)導(dǎo)致一些問(wèn)題出現(xiàn)。人類(lèi)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)之中，隨著資本社會(huì)化程度的不斷提高，任何公司制企業(yè)都會(huì)存在公司治理體制機(jī)制方面的問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)也不例外。而且，我國(guó)國(guó)有企業(yè)是公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，國(guó)家代表全體人民行使國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)，相比于一般公司制企業(yè)，國(guó)有企業(yè)的公司治理體制機(jī)制更加復(fù)雜，委托-代理鏈條更長(zhǎng)，涉及的主體更多。因此，不能將國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)的一些效率損失問(wèn)題，歸咎于國(guó)有企業(yè)本身的所有權(quán)性質(zhì)，任何一家資本社會(huì)化的公司制企業(yè)，可能都會(huì)存在公司治理層面導(dǎo)致的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)也不例外。故而，在深化國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，必須堅(jiān)持的基本準(zhǔn)則是，國(guó)有企業(yè)仍然要作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要市場(chǎng)主體，更好地激發(fā)國(guó)有企業(yè)在資源配置中的活力，提升控制力和影響力。正如黨的十八屆三中全會(huì)決定指出：“必須毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。”

國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)的第二個(gè)屬性，是公共性。公共性主要體現(xiàn)在，國(guó)家作為全體人民的代表行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)，在所有者權(quán)益如何使用和支配這個(gè)問(wèn)題上，應(yīng)堅(jiān)持公共性的原則和方向。從這一點(diǎn)來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的使用和支配，與一般公共預(yù)算無(wú)異，建立現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益使用和支配的公共性和一般公共預(yù)算等全面統(tǒng)籌考慮。關(guān)于這個(gè)屬性，就涉及一些關(guān)于國(guó)家行使國(guó)有企業(yè)所有者權(quán)益方面的一系列理論和實(shí)踐問(wèn)題：一是政府作為國(guó)有企業(yè)出資人和對(duì)國(guó)有企業(yè)行使公共管理者的角色要明確分離。在國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)資源配置過(guò)程中，政府要為國(guó)有企業(yè)和其他市場(chǎng)主體提供一視同仁的，公平、公正、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，國(guó)有企業(yè)須照章納稅，履行市場(chǎng)主體應(yīng)盡的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)義務(wù)和責(zé)任；而國(guó)有企業(yè)取得經(jīng)營(yíng)成果時(shí)，國(guó)家要履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，享受相應(yīng)的所有者權(quán)益。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益是否上繳、上繳多少、上繳之后如何使用等問(wèn)題，都需要根據(jù)不同類(lèi)型國(guó)有企業(yè)自身的特征和狀況來(lái)確定。

簡(jiǎn)言之，深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革須在考慮上述雙重屬性的前提下，既要充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的市場(chǎng)活力，又要按照產(chǎn)權(quán)的基本原則來(lái)充分保障國(guó)家作為國(guó)有企業(yè)所有者的所有權(quán)權(quán)益，并確保在國(guó)家使用和支配所有者權(quán)益時(shí)，遵循公共性原則，用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理的這兩個(gè)方面完全是獨(dú)立的、清晰的兩個(gè)方面，不能混為一談。

二、正確處理政府和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系是國(guó)有企業(yè)充分發(fā)揮市場(chǎng)活力的重要基礎(chǔ)和前提

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程就是明晰政府和市場(chǎng)關(guān)系的過(guò)程，隨著改革不斷深化，我們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，正確處理政府和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系是政府和市場(chǎng)關(guān)系的重要方面。雖然，我們?cè)谕苿?dòng)深化國(guó)有企業(yè)改革中，取得了巨大的成就，特別是通過(guò)在體制機(jī)制上推動(dòng)了政企分開(kāi)、兩權(quán)分離，政府和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系開(kāi)始趨于規(guī)范化、制度化。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)的制度路徑依賴(lài)原因，局部領(lǐng)域、局部地區(qū)仍然面臨著政企不分的問(wèn)題，這成為制約國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的重要體制性因素，也成為影響市場(chǎng)資源配置效應(yīng)的根本性原因。即使到了今天，有些地方政府還運(yùn)用行政手段直接干預(yù)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，一些本應(yīng)由國(guó)有企業(yè)自主決策的事項(xiàng)，政府部門(mén)還要負(fù)責(zé)“拍板”決定，有時(shí)候由于決策鏈條過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法把握住市場(chǎng)機(jī)會(huì)；有些地方政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行干預(yù)，國(guó)有企業(yè)由此承擔(dān)一些與自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)關(guān)的職能，甚至承擔(dān)一些本來(lái)應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)職能；還有一些國(guó)有企業(yè)，由于受到政府不當(dāng)干預(yù)，難以按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值規(guī)律進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策，不得不承擔(dān)一些超出自身能力的投資經(jīng)營(yíng)決策，出現(xiàn)“預(yù)算軟約束”問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在影響著國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行效率，嚴(yán)重制約了國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力和水平，這也影響社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的整體效率，也帶來(lái)了一些風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。比如，一些地方政府曾經(jīng)設(shè)立了一些投融資平臺(tái)，而這種投融資平臺(tái)有些由地方國(guó)有企業(yè)擔(dān)當(dāng)功能和角色，因此這些國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為并不是規(guī)范意義上的市場(chǎng)主體，其投資經(jīng)營(yíng)行為某種程度上偏離了價(jià)值規(guī)律的有效約束，從而帶來(lái)了投融資風(fēng)險(xiǎn)。從根本上說(shuō)，這些風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)源于政府和國(guó)有企業(yè)之間關(guān)系沒(méi)有得到正確、規(guī)范處理。

在未來(lái)深化國(guó)有企業(yè)改革中，須以正確處理政府和國(guó)有企業(yè)之間關(guān)系為重點(diǎn)，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，充分確保國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)主體的獨(dú)立性、自主性，不斷完善國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，更好地激發(fā)其在資源配置中發(fā)揮決定性作用，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)在要素運(yùn)用、生產(chǎn)創(chuàng)造的市場(chǎng)化程度。國(guó)有企業(yè)的合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不應(yīng)受到政府過(guò)多干預(yù)。凡是涉及國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)層面的職責(zé)和事務(wù)，應(yīng)充分尊重國(guó)有企業(yè)的自主性，由國(guó)有企業(yè)自行決定，特別是在用人和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)成果的分配體系等方面應(yīng)該更加遵循自主性，同時(shí)政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)化對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核，建立效能型的國(guó)有企業(yè)體系，有效發(fā)揮國(guó)有企業(yè)引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用。其中有一些值得強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容和領(lǐng)域：

一是建立政府職能和國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能的正面和負(fù)面清單，將政府和國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系法治化、規(guī)范化、清單化，有章可循，可反饋、可糾錯(cuò)。關(guān)于政府職能和職責(zé)，正如黨的十八屆三中全會(huì)提出的那樣：“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。”只有在國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)違背市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的行為時(shí)，政府才進(jìn)行有效干預(yù)，有效維護(hù)市場(chǎng)秩序。當(dāng)然，國(guó)有企業(yè)也應(yīng)該適當(dāng)承擔(dān)社會(huì)公共需要的功能，但是不應(yīng)顯著影響其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自主性、損失資源配置效率，社會(huì)公共需要可以通過(guò)深化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體制改革，更好地完善、優(yōu)化國(guó)有資本收益上繳制度，將國(guó)有資本收益和公共財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌考慮來(lái)加以滿(mǎn)足，由政府來(lái)負(fù)責(zé)提供。此外，要厘清國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能和職責(zé)定位，更加科學(xué)地明晰國(guó)有資產(chǎn)出資人的邊界，實(shí)現(xiàn)從以管?chē)?guó)有企業(yè)為主向以管?chē)?guó)有資本為主轉(zhuǎn)變。

二是更好地完善國(guó)有企業(yè)的公司治理機(jī)制，提升公司治理效率，有效解決治理過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題。進(jìn)一步理順國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)層面的治理關(guān)系，建立健全風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制機(jī)制，完善市場(chǎng)化內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立以市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律為導(dǎo)向的人事、薪酬機(jī)制。即使政府意圖引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)在某些領(lǐng)域內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，也需要在完善國(guó)有企業(yè)公司治理機(jī)制框架下，按照公司治理的相關(guān)法定程序來(lái)表達(dá)決策意見(jiàn)，而非通過(guò)行政性命令來(lái)干預(yù)。

三是使國(guó)有企業(yè)成為政府宏觀調(diào)控的重要抓手和載體。國(guó)有企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)之間應(yīng)發(fā)揮互補(bǔ)的功能作用，而非相互替代。一些觀點(diǎn)總是在“國(guó)退民進(jìn)”還是“國(guó)進(jìn)民退”之間進(jìn)行爭(zhēng)論，這些觀點(diǎn)隱含的前提都是國(guó)有企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)之間是相互替代的關(guān)系。但事實(shí)上，國(guó)有企業(yè)應(yīng)成為政府宏觀調(diào)控的重要手段，有效發(fā)揮逆周期調(diào)控的作用。在宏觀經(jīng)濟(jì)處于上行的時(shí)候，政府要引導(dǎo)、調(diào)控國(guó)有企業(yè)的投資，適度控制投資規(guī)模；在宏觀經(jīng)濟(jì)處于下行的時(shí)候，則反之。此外，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來(lái)看，國(guó)有企業(yè)也應(yīng)該充當(dāng)高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)者，更好地深化市場(chǎng)分工機(jī)制，培植市場(chǎng)體系，引領(lǐng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展，更好地發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)試錯(cuò)、糾錯(cuò)方面的功能，也成為引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

三、推動(dòng)完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益管好用好

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家作為國(guó)有資本所有者，在行使所有者權(quán)益所體現(xiàn)的與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益相關(guān)的政府收支關(guān)系，也是現(xiàn)行預(yù)算體系中的重要組成部分。在推動(dòng)完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度中，要將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出更多體現(xiàn)公共性，改革方向和趨勢(shì)包括：

第一，對(duì)不同類(lèi)型國(guó)有企業(yè)確定不同的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳的比重。國(guó)有資本收益上繳比例要根據(jù)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以及不同領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際狀況，建立系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，體現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)的思路。早在2015年8月24日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）明確提出：“根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)。”按照這個(gè)劃分依據(jù)，自然壟斷性的企業(yè)，要在現(xiàn)行國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益上繳比例基礎(chǔ)上，繼續(xù)大幅提高上繳比例。特別是對(duì)于一些特殊管制領(lǐng)域的煙草、鹽業(yè)等行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，上繳比例要覆蓋大部分收益；對(duì)于主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，則可以適當(dāng)調(diào)低或者維持現(xiàn)有上繳比例，而且要鼓勵(lì)其更好地發(fā)揮引領(lǐng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的能力；對(duì)于一些公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)，強(qiáng)化其保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等方面的能力，在建立完善成本監(jiān)管機(jī)制前提下，降低或者維持現(xiàn)有上繳比例；在當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，對(duì)部分處于產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)可以適當(dāng)降低上繳比例甚至?xí)和Ｉ侠U。

第二，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳全覆蓋。自分稅制改革以來(lái)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳制度不斷深化、擴(kuò)圍，上繳比例不斷提高，但是國(guó)有資本收益上繳所覆蓋的國(guó)有企業(yè)范圍仍然尚未實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，特別是金融領(lǐng)域的部分國(guó)有企業(yè)。在未來(lái)深化改革中，應(yīng)建立覆蓋全領(lǐng)域、全行業(yè)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳制度。

第三，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算之間互相銜接、統(tǒng)籌的機(jī)制，降低其封閉運(yùn)行程度。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益更多體現(xiàn)公共性，著眼于應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最緊迫問(wèn)題，著眼于貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享等五大發(fā)展理念，適應(yīng)于未來(lái)發(fā)展的需要，全面提升高質(zhì)量發(fā)展能力。一是更加完善一般公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之間的有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)，更好地處理一般公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之間的關(guān)系。特別是在當(dāng)前實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)的情況下，全面深化改革的任務(wù)十分艱巨，提升國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算全面支持減稅降費(fèi)的能力，適當(dāng)從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中調(diào)入部分資金用于支持一般公共預(yù)算，提升國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支持一般公共預(yù)算的能力，一定程度上緩解各級(jí)政府的短期財(cái)政收支壓力，通過(guò)中長(zhǎng)期政府職能的優(yōu)化、調(diào)整，來(lái)從根本上解決一般公共財(cái)政預(yù)算收支缺口問(wèn)題；二是更加完善社?；痤A(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之間的有機(jī)聯(lián)系。隨著老齡化程度的不斷加劇，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口將成為未來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，劃撥?chē)?guó)有資本方式將成為彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口的一個(gè)重要手段，而且它符合代際公平原則，即用“老人”和“中人”參與貢獻(xiàn)形成的國(guó)有資本來(lái)彌補(bǔ)由于歷史原因而形成的養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口，這已經(jīng)成為決策層和理論界的共識(shí)。因此，2017年11月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕49號(hào)）指出，“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口老齡化加劇，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力不斷加大，為充分體現(xiàn)代際公平和國(guó)有企業(yè)發(fā)展成果全民共享，現(xiàn)決

定劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；稹?。未來(lái)，仍然深化國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬母母?，從劃轉(zhuǎn)方式上從增量到存量，在確定國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)來(lái)源時(shí)，從資產(chǎn)存量劃轉(zhuǎn)到收益劃轉(zhuǎn)，等等；三是對(duì)國(guó)有資本預(yù)算和政府性基金預(yù)算之間的關(guān)系也要深入思考。政府性基金是具有中國(guó)特色的一種收入方式，它在改革開(kāi)放之后促進(jìn)特定事業(yè)發(fā)展，特別是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。比如，多項(xiàng)政府性基金的形成與國(guó)有土地出讓金有關(guān)，至今為止，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入仍然是政府性基金中占據(jù)絕大比重的一項(xiàng)收入類(lèi)型。在未來(lái)大規(guī)?；窘ㄔO(shè)期過(guò)去之后，政府性基金必然要轉(zhuǎn)型，可以嘗試通過(guò)政府性基金來(lái)專(zhuān)門(mén)用于培育新動(dòng)能，幫助經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，助推高質(zhì)量發(fā)展，而從政府性基金中專(zhuān)門(mén)調(diào)入部分資金用于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，專(zhuān)門(mén)用于國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新能力的培育和塑造，也是一個(gè)可以嘗試的辦法；四是就國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度本身，也應(yīng)該更加完善。比如，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算也應(yīng)該建立一套結(jié)構(gòu)調(diào)控的機(jī)制，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出更多用于重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)深化改革，而且，這個(gè)預(yù)算也不一定強(qiáng)調(diào)年度收支平衡，而是設(shè)定一個(gè)周期，在周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)平衡。在國(guó)有企業(yè)規(guī)模快速擴(kuò)張、效益較好的時(shí)候，用國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳來(lái)作為調(diào)節(jié)手段，用于國(guó)有企業(yè)效益不佳時(shí)候的國(guó)有企業(yè)發(fā)展相關(guān)的支出，實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)的功能作用。此外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算本身可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)用于國(guó)有企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的相關(guān)支出，更好地從全局來(lái)促進(jìn)市場(chǎng)主體活力的迸發(fā)。■