尹曉波 朱永倩

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

一、問題提出

早期因經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，宅基地“兩權(quán)分離”制度起到一種保障性功能，發(fā)揮有所居的作用。改革開放之后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目的成就，社會(huì)福利得到很大程度提高。農(nóng)村發(fā)展方面，“三農(nóng)”問題越來越受到黨和國家的重視，國家先后實(shí)施眾多惠農(nóng)政策來推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)，并取得顯著成果。隨著農(nóng)村改革的進(jìn)一步深入，宅基地“兩權(quán)分離”制度弊端日益顯現(xiàn)，已無法適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。2018年，中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱“2018年中央一號(hào)文件”）積極地提出宅基地“三權(quán)分置”政策，打破“兩權(quán)分離”之宅基地集體所有權(quán)、使用權(quán)的禁錮，實(shí)施宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)以及宅基地使用權(quán)新的“三權(quán)”類型。2019年，新的一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（以下簡稱“2019年中央一號(hào)文件”）進(jìn)一步闡述宅基地改革要審慎推進(jìn)，確保宅基地試點(diǎn)工作平穩(wěn)。兩個(gè)“中央一號(hào)文件”先后都適當(dāng)提及宅基地“三權(quán)分置”政策，從側(cè)面反映政府農(nóng)村工作重點(diǎn)將偏移，宅基地改革特別是文件中不斷提及的宅基地 “三權(quán)分置”必然成為新的信號(hào)點(diǎn)。因此，積極探討宅基地“三權(quán)分置”政策尤其是其中最具有價(jià)值的農(nóng)戶資格權(quán)問題更有理論與現(xiàn)實(shí)意義。宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)作為一種創(chuàng)設(shè)性權(quán)利是基于宅基地 “兩權(quán)分離”制度實(shí)踐困境應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物。宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)不僅繼承原有“兩權(quán)分離”之宅基地使用權(quán)“身份”權(quán)利，還賦予其財(cái)產(chǎn)分配等權(quán)利類型。作為新型權(quán)利形態(tài)，宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)目前尚沒有相關(guān)法律和規(guī)范性文件給予明確認(rèn)定，這就使得宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)在學(xué)理方面存在不同的研究方向和價(jià)值，主要集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，即宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)法律性質(zhì)準(zhǔn)確定位，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)戶資格權(quán)具體權(quán)利內(nèi)容等。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，宅基地想要順利實(shí)施改革，推進(jìn)“三權(quán)分置”政策，農(nóng)戶資格權(quán)主體準(zhǔn)確定位是首要面臨的問題。

關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界暫時(shí)沒有詳實(shí)充分的理論觀點(diǎn)。通過查閱土地方面的資料尤其是與之相近似的土地承包經(jīng)營權(quán)中承包權(quán)主體，比較眾多學(xué)者在宅基地 “三權(quán)分置”方面的論文可以找到相關(guān)蛛絲馬跡。目前，宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)主體存在下面兩種觀點(diǎn)展示，一種是農(nóng)戶資格權(quán)“戶”說，一種是“集體成員”說，這也是當(dāng)前學(xué)術(shù)界的爭論焦點(diǎn)所在。在實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”政策過程中，因宅基地農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定不明，產(chǎn)生宅基地使用權(quán)行權(quán)不明、宅基地分配不公等一系列問題，長此以往必然會(huì)造成人人矛盾、人地矛盾沖突不斷，阻礙宅基地改革的步伐，進(jìn)一步影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，對(duì)于理論界和現(xiàn)實(shí)社會(huì)而言，明晰宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有著重要的政策意蘊(yùn)：既有利于完善宅基地 “三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，也有利于緩和現(xiàn)有的社會(huì)矛盾，助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、宅基地“浙江義烏”實(shí)踐模式與啟示

隨著土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”基本完成，與之同步的宅基地試點(diǎn)改革也取得一定的成績，形成 “浙江義烏”“四川瀘縣”“北京大興”“安徽旌德”等多個(gè)宅基地實(shí)踐模式。北京大興在原有宅基地使用權(quán)基礎(chǔ)上創(chuàng)建宅基地租賃使用權(quán)。四川瀘縣鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿退出宅基地，提出農(nóng)房抵押融資機(jī)制。安徽旌德在宅基地產(chǎn)權(quán)登記方面實(shí)施 “三證”制度。作為宅基地改革試點(diǎn)之一的浙江義烏，設(shè)計(jì)并實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”這種創(chuàng)新性制度，其為現(xiàn)有農(nóng)村宅基地空洞化問題提供積極應(yīng)對(duì)之策。

（一）“浙江義烏”模式

2015年，浙江義烏作為全國首批33個(gè)土地改革試點(diǎn)地區(qū)之一，在牢守“三條底線”[1]不變的前提下，積極實(shí)施“兩首兩先”宅基地改革，即首創(chuàng)首提先行先試的推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”這一新型制度設(shè)計(jì)。截止到2019年，浙江義烏地區(qū)宅基地改革已經(jīng)進(jìn)行到第四個(gè)年頭，且取得了巨大的成效，讓本已經(jīng)沉睡的農(nóng)村資產(chǎn)活了起來，釋放出土地應(yīng)有的紅利。為此，2018年中央一號(hào)文件也對(duì)浙江義烏地區(qū)宅基地改革成果予以積極回應(yīng)，將宅基地“三權(quán)分置”這一制度設(shè)計(jì)納入到文件中來，助推國家實(shí)現(xiàn)宅基地制度頂層設(shè)計(jì)的既定方針。浙江義烏作為第一批宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，巧妙地運(yùn)用“三權(quán)分置”這一新的設(shè)計(jì)理念，建立宅基地改革“1+7+9”[2]的制度體系，在義烏市委、市政府積極出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見》1個(gè)綱領(lǐng)性文件的基礎(chǔ)上，發(fā)揮7個(gè)辦法的配套作用。在具體實(shí)施層面上，又創(chuàng)設(shè)出9個(gè)具體細(xì)則，政府牽頭市場能動(dòng)作用相結(jié)合，著重解決現(xiàn)有農(nóng)村農(nóng)民建、住房難，探索建立宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)償機(jī)制等進(jìn)而確保宅基地改革的穩(wěn)健推進(jìn)。“宅基地改革試點(diǎn)四年來，義烏地區(qū)發(fā)現(xiàn)荒廢宅基地7208畝，村集體組織共獲益75.06億元，農(nóng)民每年獲得的財(cái)產(chǎn)性租金收益超過40億元，并且紅利還在源源不斷產(chǎn)生——據(jù)測算，義烏全市有宅基地20余萬宗，按平均每宗貸款50萬元推算，理論上可盤活資產(chǎn)1000億元以上。加之當(dāng)?shù)貜?016年開始的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地征收制度改革，‘人、地、錢’的問題正逐一破解，極大刺激農(nóng)村投資?！盵3]同時(shí)，浙江義烏地區(qū)的宅基地改革也進(jìn)一步催化義烏市的城鎮(zhèn)化率，從原本的75%攀升至78%，人口流失得以控制，大量外出人員積極返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，增加該農(nóng)村地區(qū)活力，帶動(dòng)了農(nóng)村現(xiàn)代化，催生新型農(nóng)村類型。

（二）“浙江義烏”模式的啟示

2015年，“浙江義烏市上報(bào)的《義烏市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》中明確提出‘完善以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和家庭農(nóng)戶為控制標(biāo)準(zhǔn)，以多種方式實(shí)現(xiàn)戶有所居和財(cái)產(chǎn)權(quán)益’的宅基地分配模式。探索建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員相對(duì)固化、初始分配公平取得、新增成員市場配置的宅基地分配制度。”[4]這一提法體現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的最初設(shè)計(jì)來源。經(jīng)過4年試點(diǎn)工作，浙江義烏地區(qū)在宅基地改革方面取得豐碩的成果，宅基地“三權(quán)分置”這一制度設(shè)計(jì)經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)是可行的，是保障宅基地走出“空洞化”的重大舉措。特別在固化宅基地資格權(quán)方面，“義烏市嚴(yán)格界定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格條件，通過‘按人分配、按戶控制’實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)的無償分配，探索不同區(qū)域農(nóng)民住房保障的多種實(shí)現(xiàn)形式。”[5]從上述的做法來看，浙江義烏無論是早期制定的方案還是后面的具體實(shí)施都將如何界定集體成員和農(nóng)戶作為宅基地?cái)[在首要位置的改革問題。隨著宅基地“三權(quán)分置”政策的進(jìn)一步推廣，浙江義烏地區(qū)必然會(huì)成為全國重點(diǎn)示范區(qū)之一。各地區(qū)在進(jìn)行宅基地改革過程中，宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)的主體認(rèn)定也將是面臨的難題之一。各地參考借鑒義烏市在此方面做法的同時(shí)也要結(jié)合自身情況，把控好農(nóng)戶資格權(quán)主體歸屬于集體成員還是農(nóng)戶，進(jìn)而保障農(nóng)民的利益。浙江義烏地區(qū)在宅基地改革方面，走在全國前列。該地區(qū)給人最直觀的感受就是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益得到真真切切的增加，宅基地“空洞化”現(xiàn)象得到遏制，真正意義上實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興。

三、宅基地農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定的學(xué)理論爭及正當(dāng)性分析

通過“浙江義烏”模式的展示，不難看出，浙江義烏地區(qū)在試點(diǎn)中，農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定不明確已然成為現(xiàn)有農(nóng)村宅基地改革亟需解決的問題。保障宅基地“三權(quán)分置”良好實(shí)施，對(duì)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)主體進(jìn)行探討不僅具有現(xiàn)實(shí)意義，更具有理論價(jià)值。

（一）宅基地農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定的學(xué)理論爭

1.宅基地農(nóng)戶資格權(quán)“戶”說

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)模式下，贊成將宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為“戶”的部分學(xué)者認(rèn)為，“將集體組織成員認(rèn)定為村民只是習(xí)慣性認(rèn)識(shí)，且現(xiàn)行法律和政策性文件也并沒有規(guī)定農(nóng)戶不是農(nóng)村集體組織成員”[6]。很顯然，這種逆推思維是成立的。從現(xiàn)有的法律制度層面來看，“宅基地‘三權(quán)分置’之農(nóng)戶資格權(quán)應(yīng)符合我國新修訂的《土地管理法》第62條第1款的規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，即‘一戶一宅’制度。參照大部分地區(qū)實(shí)際操作‘戶’需滿足兩個(gè)條件：一是該村莊的常住戶口，二是享受村集體資產(chǎn)分配的集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭?！盵7]《土地管理法》的這一條款折射出“戶”是作為判斷村民身份和劃分宅基地的先決條件，戶籍是其權(quán)利外觀?！巴ㄟ^實(shí)踐走訪調(diào)查，在成員身份的取得上，97%的受訪農(nóng)戶表示該村集體以具備集體所在地的戶籍作為確認(rèn)成員身份的主要方式”[8]。2019年1月，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》新增內(nèi)容第十六條指出“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。”[9]對(duì)比這兩個(gè)法條，不難看出，無論是《土地管理法》還是《土地承包法》都強(qiáng)調(diào)‘戶’的重要價(jià)值?！芭c之相類似的土地承包甚至于將農(nóng)戶作為主體，那么為何不能依據(jù)相關(guān)事實(shí)將“戶”確認(rèn)為宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的主體？”[6]此外，將宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為“戶”的其他學(xué)者，從形式和實(shí)質(zhì)的合理性角度分析，“農(nóng)戶僅僅是形式主體，農(nóng)戶內(nèi)村民才是實(shí)質(zhì)主體。”[10]先不考慮這種劃分是否有意義和理論依據(jù)，單從農(nóng)戶是形式主體這方面出發(fā)，“當(dāng)村里因某些事情需舉行表決投票時(shí)，按‘戶’進(jìn)行投票，即‘一戶一票’這種方式相對(duì)于集體成員投票具有效率高，更好操作性?！盵6]另外，“相較于村民易流動(dòng)性這一特征，農(nóng)戶似乎更具有穩(wěn)定性。倘若家有一人，農(nóng)戶就可以參與農(nóng)村集體組織有關(guān)事務(wù)的決策，從某種程度上維護(hù)集體土地的利益。相比較集體成員利益和意志個(gè)體化，農(nóng)戶的整體意志已消化農(nóng)戶內(nèi)個(gè)體之間的差異，具有一定的共同性和集體性。同時(shí)，將宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為‘戶’，外嫁女權(quán)益轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶內(nèi)權(quán)益，有助于解決相當(dāng)復(fù)雜的出嫁女權(quán)益問題?！盵6]

2.宅基地農(nóng)戶資格權(quán)“集體成員”說

“宅基地作為保障性財(cái)產(chǎn)，由集體成員集體擁有?！盵11]“農(nóng)戶只有成為集體的成員，獲得‘身份’資格才能和集體內(nèi)的其他成員一樣對(duì)宅基地享有占有、使用等權(quán)利?！盵12]“關(guān)于集體成員資格的取得單獨(dú)以戶籍登記為依據(jù)認(rèn)定不能獲得廣泛的認(rèn)同，尤其是不能獲得集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的認(rèn)同?！盵13]在“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略背景下，“三權(quán)分置”政策取代“兩權(quán)分離”制度已是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢化，部分學(xué)者認(rèn)為，“宅基地‘三權(quán)分置’之農(nóng)戶資格權(quán)脫離原有宅基地使用權(quán)并獨(dú)立，將宅基地‘三權(quán)分置’之農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為‘集體成員’是大勢所趨。通過實(shí)踐走訪調(diào)查，受訪的61.1%農(nóng)戶表示集體成員大會(huì)應(yīng)具有真正的決策功能，在成員資格確認(rèn)等重大問題上起主導(dǎo)作用。除戶籍這一要素外，具備其他情形的成員如能通過集體決議應(yīng)被接納，亦能成為新成員。”[8]換句話說，成為集體成員需符合集體規(guī)定的其他情形，經(jīng)集體決議也能夠被接納，“戶籍”并不是決定性要素。一些學(xué)者支持，將宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”是應(yīng)實(shí)際生活需要角度出發(fā)，“需綜合分析，穩(wěn)妥考慮。依靠特定土地進(jìn)行生產(chǎn)、生活保障的人均應(yīng)賦予其集體成員的身份；同時(shí)，從其他民事立法就主體規(guī)范的銜接角度分析，集體成員的外在表現(xiàn)形態(tài)應(yīng)為自然人。這樣既有利于成員之間相對(duì)獨(dú)立性，能獨(dú)立判斷自身利益，也能促進(jìn)立法的規(guī)范性和可操作性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民個(gè)人利益的直接保護(hù)?！盵13]有的學(xué)者從宅基地使用權(quán)可繼承的角度剖析，“資格權(quán)的主體應(yīng)與使用權(quán)具有一體性”[14]。還有學(xué)者從集體所有權(quán)角度分析，認(rèn)為“宅基地集體所有權(quán)主體應(yīng)是本集體成員”[11]，“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是宅基地集體所有權(quán)的子權(quán)利，權(quán)利結(jié)構(gòu)‘所有權(quán)—資格權(quán)’，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的主體肯定也是集體成員。”[15]此外，還有一些學(xué)者從社會(huì)實(shí)踐的角度分析，將宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”，可以保證成員個(gè)人權(quán)利的行使，有利于決策的科學(xué)性、合理性?！懊鎸?duì)已在城市買房、擁有社保的進(jìn)城人員，認(rèn)定為‘集體成員’在一定程度上能夠縷清各成員主體的關(guān)系，保證真正意義上農(nóng)村成員的利益得到保護(hù)。 ”[8]

（二）宅基地農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定正當(dāng)性分析

1.宅基地農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定為 “集體成員”的可行性

2018年和2019年的中央一號(hào)文件明確指出宅基地實(shí)施“三權(quán)分置”政策，這就意味著“兩權(quán)分離”制度不久將歸于歷史，刻上時(shí)代的印記。宅基地實(shí)施“三權(quán)分置”政策的過程中不可避免產(chǎn)生一系列問題，分離出的農(nóng)戶資格權(quán)作為一種“身份”權(quán)利，其主體地位的認(rèn)定亟待解決。在“三權(quán)分置”語境下，將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定為“集體成員”更具有合理性。從制度層面來看，《土地管理法》第62條第1款規(guī)定的“一戶一宅”制度對(duì)“戶”做了明確的規(guī)定，成為“戶”需具備兩個(gè)條件，特別是大部分地區(qū)實(shí)際操作過程中更著重強(qiáng)調(diào) “享受村集體資產(chǎn)分配的集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭”。從這一點(diǎn)切入，不難看出單純的以“戶籍”（“戶”的外觀表現(xiàn)）認(rèn)定已然不具有說服力，從某種程度上這會(huì)混淆戶籍管理主體中的戶口與集體土地使用權(quán)“戶”。目前大部分地區(qū)對(duì)“戶”采用的是復(fù)合條件模式，當(dāng)成員符合第二點(diǎn)所強(qiáng)調(diào)的要件時(shí)則更加說明“集體成員”身份得到普遍認(rèn)同。假設(shè)這個(gè)條件前移，擁有宅基地的村民被認(rèn)定為“集體成員”也就同時(shí)表明其“戶籍”的身份。將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)主體定義為“集體成員”，也避免了“戶”中成員身份復(fù)雜的現(xiàn)象，進(jìn)一步搞清哪些人員已進(jìn)城工作，取得社保保障，有助于宅基地退出機(jī)制更好的貫徹實(shí)施，保障農(nóng)民真正享有宅基地改革所帶來的收益。此外，新修訂的《土地承包法》肯定承包方的主體是農(nóng)戶，明確“戶”的作用和價(jià)值，但是這一規(guī)定主要針對(duì)農(nóng)耕地方面，并沒有涉及宅基地。倘若將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)規(guī)定為“戶”，是否會(huì)引起各法律之間的沖突特別是《土地承包法》《土地法管理法》相關(guān)條文的交叉。從權(quán)利結(jié)構(gòu)分析，“宅基地‘三權(quán)分置’之農(nóng)戶資格權(quán)應(yīng)是原有‘兩權(quán)分離’宅基地使用權(quán)分離出來，其權(quán)利結(jié)構(gòu)‘宅基地使用權(quán)—農(nóng)戶資格權(quán)。’”[16]宅基地“兩權(quán)分離”之宅基地使用權(quán)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員在集體土地上依法享有建造屬于個(gè)人房屋的權(quán)利和自由，這說明集體成員是宅基地使用權(quán)的主體，那么是否可以理解為分離后的農(nóng)戶資格權(quán)這項(xiàng)新的權(quán)利其主體也是集體成員？同時(shí)，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)背景下，宅基地 “三權(quán)分置”之使用權(quán)得以適度放活，沉睡的資產(chǎn)蘇醒，將“集體成員”這種身份賦予給農(nóng)戶資格權(quán)似乎更有利于土地流轉(zhuǎn)、買賣，更能切實(shí)保障在這片土地上居住的人們，讓其有所居的同時(shí)有所收益，進(jìn)而能夠促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定。因此，宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定為“集體成員”具有可行性。

2.宅基地農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定為 “集體成員”的必要性

從農(nóng)村宅基地發(fā)展?fàn)顩r分析，當(dāng)前農(nóng)村宅基地內(nèi)外部矛盾突出，一方面青壯年勞動(dòng)力流失已成?；亍翱斩椿爆F(xiàn)象日益嚴(yán)重；另一方面，一戶多宅、違規(guī)亂占現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為了進(jìn)一步緩解這些矛盾，浙江義烏、上海等地區(qū)積極展開試點(diǎn)工作。2018年中央一號(hào)文件為了響應(yīng)浙江義烏等地的宅基地改革，將宅基地“三權(quán)分置”這一設(shè)計(jì)寫入到文件中來，開放性的提出落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)以及適度放活宅基地使用權(quán)這三大政策理念?！叭龣?quán)”之農(nóng)戶資格權(quán)作為新興權(quán)利引起學(xué)術(shù)界的廣泛討論，而其中農(nóng)戶資格權(quán)主體的認(rèn)定更是重中之重。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)制度的前提下，將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”是發(fā)揮土地活力、激活沉睡資產(chǎn)的需要，符合現(xiàn)有的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。宅基地實(shí)施“三權(quán)分置”政策的主要目的就是扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有宅基地空洞化困境，放活宅基地使用權(quán)，將農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”，將成員納入到集體經(jīng)濟(jì)組織中來，能進(jìn)一步促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一觀點(diǎn)也體現(xiàn)在大部分地方性文件之中。同時(shí)，將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定為“集體成員”也符合我國《民法總則》對(duì)法人章節(jié)的修改，即設(shè)立特別法人，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人范疇。此外，通過分析集體經(jīng)濟(jì)組織和戶的人數(shù)發(fā)現(xiàn)，集體成員的人數(shù)應(yīng)比總戶的人數(shù)少。因?yàn)閼艏系娜丝赡芤驗(yàn)檫M(jìn)城工作、外嫁等因素已經(jīng)不屬于集體組織內(nèi)的成員，即戶的人員不一定是集體成員，將宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”能夠縷清成員內(nèi)部關(guān)系，真正意義上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源合理化使用。宅基地面積的大小和 “戶”的人數(shù)有關(guān)，并不是所有的“戶”都擁有相同的面積，外嫁女、進(jìn)城買房者應(yīng)該讓渡給真正需要宅基地的集體成員，確保其有所住有所獲。同時(shí)，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”，進(jìn)行選舉村干部、爭取利益時(shí)，能夠投出自己的一票，擴(kuò)大話語權(quán)，切實(shí)保證真正的權(quán)利人權(quán)利能夠得到行使，這也是區(qū)別“一戶一票”的關(guān)鍵。另外，針對(duì)外嫁女這個(gè)復(fù)雜問題，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為“戶”，外嫁女納入到“戶”的范疇，只是將表面問題轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶內(nèi)問題，并沒有實(shí)質(zhì)解決，宅基地矛盾依舊存在。而宅基地農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”，外嫁女只要放棄原有本村的集體成員，按照程序進(jìn)行審核成為現(xiàn)有集體成員，此問題就會(huì)迎刃而解，但這是基于外嫁女本身是農(nóng)村集體成員。倘若其嫁入城市，擁有社保，則應(yīng)考慮宅基地退出機(jī)制該如何落實(shí)。綜合考量，宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定為“集體成員”是必然的，具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值意義。

四、結(jié)語

宅基地進(jìn)行改革，實(shí)施“三權(quán)分置”政策是農(nóng)村建設(shè)的需要，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流，具有里程碑意義。明晰宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)以及宅基地使用權(quán)這三種權(quán)利的法律性質(zhì)、權(quán)利結(jié)構(gòu)等問題具有重要的價(jià)值。宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)作為新生權(quán)利是時(shí)代的產(chǎn)物，探討宅基地農(nóng)戶資格權(quán)尤其是其中最為核心的主體資格認(rèn)定既符合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要也有助于推動(dòng)農(nóng)村改革的趨勢。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)背景下，將宅基地 “三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”更具有正當(dāng)性，不僅能夠推動(dòng)農(nóng)村改革的現(xiàn)代化進(jìn)程，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用，助力新農(nóng)村城市化建設(shè)，還有利于緩解“人人矛盾、人地糾紛”等不和諧的社會(huì)現(xiàn)象，一定程度上保障社會(huì)的穩(wěn)定，提高民眾的幸福感。因此，宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”這一提法應(yīng)積極落實(shí)，從而確保宅基地改革順利完成。