柳建啟

在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中，法律合作應(yīng)當(dāng)伴隨經(jīng)濟(jì)合作同時(shí)推進(jìn)。立法協(xié)調(diào)是法律合作的重要組成部分，有效的立法協(xié)調(diào)，有助于化解大灣區(qū)的法律沖突，為經(jīng)濟(jì)合作的推進(jìn)提供制度保障。

一、粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展需要立法保障

近年來(lái)，粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，2016年大灣區(qū)GDP約1.4萬(wàn)億美元，占全國(guó)12%，2017年大灣區(qū)GDP1.6萬(wàn)億美元，①粵港澳大灣區(qū)研究院.《粵港澳大灣區(qū)建設(shè)報(bào)告(2018)》發(fā)布會(huì)在廣州舉行[EB/OL].廣東省社會(huì)科學(xué)院官網(wǎng)：www.gdass.gov.cn/MessageInfo_6413.shtm l，2018年11月20日訪問(wèn)。2018年大灣區(qū)GDP16418億美元。②粵港澳大灣區(qū)各城市2018年GDP數(shù)據(jù)，這張圖上都有了![EB/OL].http://www.sohu.com/a/296338727_124712，2019年3月10日訪問(wèn)。2018年9月廣深港高鐵建成，2018年10月，連接香港、澳門(mén)與珠海的港珠澳大橋（世界最長(zhǎng)跨海大橋）正式通車(chē)。2013年，澳門(mén)大學(xué)珠海橫琴島新校區(qū)開(kāi)始招生，澳門(mén)特區(qū)政府對(duì)該校區(qū)實(shí)施管轄。多項(xiàng)跨區(qū)域的重大工程相繼完成，這些大工程是粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展的重大改革成果。立法應(yīng)服務(wù)和保障改革成果?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為一項(xiàng)國(guó)家重大戰(zhàn)略，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，更應(yīng)表現(xiàn)在法制方面?！胺矊僦卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)”，要“把立法決策與改革決策更好的結(jié)合起來(lái)”“充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革方面的重要作用”。

二、粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)取得的成果

2019年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式公布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，這一綱領(lǐng)性文件對(duì)粵港澳大灣區(qū)的定位、目標(biāo)、布局等方面作了全面規(guī)劃。

粵港澳三地立法協(xié)調(diào)經(jīng)過(guò)多年努力取得了一定成果。早期有大陸內(nèi)地與港澳特區(qū)簽署的《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（簡(jiǎn)稱(chēng)“CEPA”)，后來(lái)陸續(xù)與港澳簽訂《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》等多項(xiàng)協(xié)議，2018年又簽署了《CEPA投資協(xié)議》，這些協(xié)議均是在“一個(gè)國(guó)家”框架下推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的有力措施。這些立法協(xié)調(diào)成果大致有以下四類(lèi)：第一類(lèi)是經(jīng)過(guò)中央政府或締約方上級(jí)政府批準(zhǔn)的區(qū)域合作協(xié)議。如《泛珠三角區(qū)域外經(jīng)貿(mào)合作備忘錄》獲國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室批準(zhǔn)，《泛珠三角九省(區(qū))海關(guān)積極參與和推動(dòng)區(qū)域合作的十項(xiàng)措施》獲海關(guān)總署的批準(zhǔn)。①參見(jiàn)《泛珠三角九省(區(qū))海關(guān)積極參與參與和推動(dòng)區(qū)域合作的十項(xiàng)措施》導(dǎo)言“為使海關(guān)更好地參與、支持和推動(dòng)泛珠三角區(qū)域合作，確保貨暢其流，守法便利，經(jīng)泛珠三角九省(區(qū))海關(guān)共同研究并報(bào)海關(guān)總署批準(zhǔn)”。第二類(lèi)合作協(xié)議是經(jīng)過(guò)中央政府或締約方的上級(jí)政府備案。如《泛珠三角經(jīng)濟(jì)圈九省區(qū)暨重慶市道路運(yùn)輸一體化合作發(fā)展2003議定書(shū)》是在國(guó)務(wù)院備案。②參見(jiàn)《泛珠三角經(jīng)濟(jì)圈九省區(qū)暨重慶市道路運(yùn)輸一體化合作發(fā)展2003議定書(shū)》第8條規(guī)定“本協(xié)定書(shū)一式十一份，十方各執(zhí)一份，報(bào)交通部一份，各方簽字后生效。”。第三類(lèi)，經(jīng)過(guò)中央政府或締約方上級(jí)政府參與的區(qū)域合作協(xié)議。參與形式既包括作為締約主體的參與，也包括締結(jié)過(guò)程的參與和指導(dǎo)性參與。第四類(lèi)，完全地方自主的粵港澳府際協(xié)議。這類(lèi)區(qū)域合作協(xié)議沒(méi)有中央政府的批準(zhǔn)和備案，主要涉及能源交通、農(nóng)業(yè)水利、科教文衛(wèi)體旅、投資貿(mào)易、工商質(zhì)監(jiān)、食品藥品、法律服務(wù)等諸多領(lǐng)域。

三、粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)存在的挑戰(zhàn)

在國(guó)家多部門(mén)及廣東地方政府的共同努力下，粵港澳大灣區(qū)的立法協(xié)調(diào)取得了一定成果，但如何跨越法律制度的沖突依然存在諸多挑戰(zhàn)。

（一）大灣區(qū)分屬于三個(gè)法域，缺乏法律沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制

由于歷史原因，香港法律體系屬于英美法系，澳門(mén)適用葡萄牙法律制度。港澳回歸后，繼續(xù)保留原有的與基本法不沖突的法律制度，三個(gè)法域的存在導(dǎo)致內(nèi)地與港澳特區(qū)法律天然存在諸多沖突，這很大程度上影響粵港澳大灣區(qū)的一體化發(fā)展。另外，在粵港澳系列合作協(xié)議中沒(méi)有設(shè)置有效的糾紛解決機(jī)制，內(nèi)地與港澳之間的司法協(xié)助也難以突破。由于法律沖突和缺乏有效糾紛解決機(jī)制引發(fā)的事件已在部分項(xiàng)目中顯現(xiàn)。比如廣深港高鐵項(xiàng)目“一地兩檢”引起民眾的討論和關(guān)注，使得該基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目演化為政治問(wèn)題。另一個(gè)事件是因港珠澳大橋環(huán)評(píng)報(bào)告引起的香港特區(qū)法院司法復(fù)核案，盡管最終是特區(qū)政府勝訴，但因該訴訟導(dǎo)致大橋施工暫停建造成本大大增加。

（二）大灣區(qū)內(nèi)立法主體多，權(quán)限不一

2015年我國(guó)《立法法》修改后，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)享有立法權(quán)的主體增至十二個(gè)，包括珠三角的廣州等九市、廣東省、香港和澳門(mén)特別行政區(qū)。既有省級(jí)立法權(quán)主體、市級(jí)立法權(quán)主體、特別行政區(qū)立法權(quán)主體，也有授權(quán)立法的行政立法主體?；浉郯娜卣畽?quán)限不一，主要表現(xiàn)為：第一，行政管理權(quán)限，港澳特別行政區(qū)都享有獨(dú)立的行政管理權(quán)和全國(guó)人大及中央人民政府授予的其他權(quán)力，而大灣區(qū)內(nèi)其他成員必須在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下處理本地區(qū)行政事務(wù)。第二，立法權(quán)限不同。港澳特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行創(chuàng)制性的立法，且制定的法律只需到全國(guó)人大常委會(huì)備案即可。大灣區(qū)的其他立法主體主要進(jìn)行實(shí)施性立法，且制定的地方性法規(guī)、規(guī)章不得與上位法相抵觸，而且設(shè)區(qū)的市只能在城鄉(xiāng)建設(shè)管理等三個(gè)領(lǐng)域享有立法權(quán)，這使得大灣區(qū)的立法更加錯(cuò)綜復(fù)雜，亟需統(tǒng)一的沖突法規(guī)范予以協(xié)調(diào)。

（三）大灣區(qū)內(nèi)跨境合作缺乏明確的法律依據(jù)

粵港澳政府之間簽訂的協(xié)議不屬于《立法法》規(guī)定的法律淵源，且缺乏對(duì)各方義務(wù)主體的約束措施?！稇椃ā泛汀兜胤浇M織法》未明確授予各級(jí)政府建立跨行政區(qū)域合作機(jī)制的權(quán)力。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，粵港澳政府已設(shè)立了合作聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)會(huì)議，但這種合作在《憲法》《地方組織法》及港澳特區(qū)《基本法》上沒(méi)有明確規(guī)定，若一方違反協(xié)議難以追究法律責(zé)任。

四、國(guó)外立法協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國(guó)大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)為解決州際間法律的沖突與不協(xié)調(diào)，大量采用統(tǒng)一示范法的方式：即在美國(guó)官方、半官方甚至是民間組織起草的沒(méi)有產(chǎn)生法律效力的示范法的基礎(chǔ)上，各州立法機(jī)關(guān)制定與示范法相同或相近的法律，使解決州際間沖突的法律統(tǒng)一。美國(guó)的州際協(xié)定也是解決州際間法律糾紛的一種重要手段，它由協(xié)定的各州代表簽定，并要求簽約州的立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)該協(xié)定，對(duì)簽約州及公民產(chǎn)生約束力。同時(shí)在州際協(xié)定中規(guī)定了執(zhí)法機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)由簽約州推選數(shù)量相同的代表組成，每個(gè)代表的表決權(quán)相同。若一方違反州際協(xié)定，給他方造成損害，受害方還可以向聯(lián)邦最高法院起訴尋求司法救濟(jì)。

美國(guó)舊金山大灣區(qū)是世界三大著名灣區(qū)之一，灣區(qū)內(nèi)依然存在法律沖突，他們?cè)O(shè)立“灣區(qū)政府協(xié)會(huì)”來(lái)協(xié)調(diào)解決這種沖突，在“灣區(qū)政府協(xié)會(huì)”下設(shè)多個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，其中立法和政府組織委員會(huì)的重要職能包括向?yàn)硡^(qū)政府協(xié)會(huì)推薦立法方案或計(jì)劃，對(duì)灣區(qū)立法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

(二)日本東京灣區(qū)

東京灣區(qū)以港口航運(yùn)業(yè)與金融業(yè)發(fā)達(dá)著稱(chēng)，主要特點(diǎn)是從國(guó)家層面進(jìn)行規(guī)劃，突破灣區(qū)內(nèi)行政區(qū)劃的約束，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)和資源的深度融合。日本國(guó)會(huì)最早制定的《首都圈整備法》，為東京灣區(qū)的建設(shè)提供了法律保障，后來(lái)制定了一系列專(zhuān)門(mén)性、補(bǔ)充性的法律，如《首都圈建成區(qū)限制工業(yè)等的相關(guān)法律》《多極分散型國(guó)土形成促進(jìn)法》《創(chuàng)造未來(lái)——東京都長(zhǎng)期愿景》等。通過(guò)制定灣區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃，打破各自為政的行政區(qū)劃格局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的深度融合，在法律層面為東京灣區(qū)的快速健康發(fā)展提供了強(qiáng)力保障。

綜合上述美國(guó)、日本協(xié)調(diào)處理區(qū)際法律沖突的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合粵港澳大灣區(qū)的實(shí)際，從參照系環(huán)境與所需要解決任務(wù)的相同性來(lái)看，粵港澳大灣區(qū)可以選擇美國(guó)的州際立法為參照系，為構(gòu)建大灣區(qū)的立法協(xié)調(diào)機(jī)制提供可借鑒的參照樣本。

五、粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建

粵港澳大灣區(qū)法律沖突天然存在，很難通過(guò)國(guó)家制定統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作法來(lái)克服內(nèi)耗、實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，比較高效可行的做法是建立健全立法協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）明確立法協(xié)調(diào)主體的合法性是建立健全立法協(xié)調(diào)機(jī)制的前提

粵港澳大灣區(qū)構(gòu)建立法協(xié)調(diào)機(jī)制首先應(yīng)當(dāng)解決立法協(xié)調(diào)主體合法性問(wèn)題。借鑒美國(guó)大灣區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，確定粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)的主要形式是區(qū)際行政協(xié)議。區(qū)際行政協(xié)議的締結(jié)主體是廣東省、珠三角九市、港澳特別行政區(qū)的政府機(jī)關(guān)。建議由全國(guó)人大常委會(huì)做出決定：授予廣東省、廣州、深圳、佛山、東莞、珠海、中山、惠州、肇慶、江門(mén)、港澳特別行政區(qū)在粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域合作權(quán)，這一授權(quán)為大灣區(qū)跨行政區(qū)域立法提供合法依據(jù)。締結(jié)行政協(xié)議的主體也有明確的法律依據(jù)。但僅有全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)還不夠，因?yàn)檫@與《地方組織法》《立法法》規(guī)定的政府職能存在一定的不協(xié)調(diào)。建議修改《地方組織法》關(guān)于地方政府職能和權(quán)限方面的規(guī)定，在《憲法》和《地方組織法》中明確地方政府（包括港澳特別行政區(qū)政府）締結(jié)地方政府間合作協(xié)定的權(quán)力。

（二）構(gòu)建有效運(yùn)行機(jī)制是立法協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)

大灣區(qū)內(nèi)立法協(xié)調(diào)離不開(kāi)各項(xiàng)具體運(yùn)行機(jī)制，而具體運(yùn)行機(jī)制存在與否以及運(yùn)行效果如何將直接決定立法協(xié)調(diào)的效果。

1.專(zhuān)門(mén)委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制。美國(guó)州際協(xié)定成效顯著的一個(gè)重要原因是依據(jù)協(xié)定設(shè)置了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作。目前，粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)進(jìn)展受影響的重要原因在于沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)、執(zhí)行合作方案。建議在粵港澳大灣區(qū)設(shè)立以委員會(huì)制形式的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，這個(gè)委員會(huì)必須是經(jīng)過(guò)各方協(xié)商設(shè)定的長(zhǎng)期性行政實(shí)體，具有一定的權(quán)威性，委員會(huì)的成員由大灣區(qū)十二個(gè)立法機(jī)關(guān)或政府派出專(zhuān)職工作人員組成，各方派出人數(shù)相等且具有相同的表決權(quán)。委員會(huì)應(yīng)建立完善的工作制度、有固定的專(zhuān)業(yè)工作人員，主要職責(zé)是組織開(kāi)展跨行政區(qū)域的立法起草工作、形成決議、執(zhí)行決議、內(nèi)部監(jiān)督、解決大灣區(qū)內(nèi)成員糾紛。

2.利益補(bǔ)償和信息共享機(jī)制。為促進(jìn)大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展，有時(shí)需要一方作出讓步并且利益可能受損，比如為了避免灣區(qū)內(nèi)重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，調(diào)整部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使其利益受損。另外，在環(huán)保、基建、土地開(kāi)發(fā)等方面，也會(huì)因?yàn)檎w利益影響部分利益，需要委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)各方的利益，“采取稅收優(yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)貼等措施，構(gòu)建公平合理的利益補(bǔ)償機(jī)制”。只有這樣各方才會(huì)作出妥協(xié)或讓步，才有合作的基礎(chǔ)，立法協(xié)調(diào)也才能持續(xù)。

建立立法信息共享機(jī)制在立法協(xié)調(diào)中非常必要。盡管已有政府信息公開(kāi)制度，但由于粵港澳之間缺乏信息共享平臺(tái)，大灣區(qū)內(nèi)政務(wù)信息資源難以共享。為節(jié)約立法資源，提升立法效率，避免立法沖突，需要建立多渠道的、多層面的立法信息交流共享機(jī)制。各方可以通過(guò)簽訂信息共享合作協(xié)議及保密責(zé)任書(shū)，明確各方在信息資源互通共享方面的工作機(jī)制，打通行政地區(qū)壁壘和部門(mén)壁壘，充分發(fā)揮信息在立法決策中的作用。

3.交叉?zhèn)浒笝C(jī)制。參照《立法法》備案制度的規(guī)定，可考慮在大灣區(qū)內(nèi)建立交叉?zhèn)浒笝C(jī)制。即大灣區(qū)內(nèi)某個(gè)立法主體制定的法律除了按照《立法法》規(guī)定進(jìn)行備案外，在法律生效前還須向大灣區(qū)內(nèi)其他立法主體進(jìn)行備案，避免在灣區(qū)內(nèi)產(chǎn)生新的法律沖突。若備案的法律可能損害一方利益又沒(méi)有補(bǔ)償時(shí)，可將該問(wèn)題提交大灣區(qū)委員會(huì)協(xié)調(diào)解決。但目前交叉?zhèn)浒钢贫热狈Ψ梢罁?jù)，實(shí)際操作存在一定難度。

4.立法協(xié)調(diào)評(píng)估機(jī)制。為了考核立法協(xié)調(diào)活動(dòng)的運(yùn)行情況，評(píng)估立法協(xié)調(diào)結(jié)果的實(shí)施效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決立法協(xié)調(diào)過(guò)程中遇到的問(wèn)題，進(jìn)一步完善各項(xiàng)立法協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，有必要開(kāi)展評(píng)估活動(dòng)?？茖W(xué)選取評(píng)估對(duì)象和評(píng)估內(nèi)容，可圍繞合法性、合理性、可操作性等方面進(jìn)行評(píng)估，可以采用社會(huì)調(diào)查、定量分析等評(píng)估形式，但為了客觀公正，應(yīng)當(dāng)委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。如果評(píng)估發(fā)現(xiàn)立法協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制或立法協(xié)調(diào)結(jié)果存在問(wèn)題，大灣區(qū)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)需及時(shí)采取相應(yīng)措施解決問(wèn)題。

（三）健全程序機(jī)制是立法協(xié)調(diào)的必然要求

立法協(xié)調(diào)作為立法權(quán)行使的一部分，應(yīng)有嚴(yán)格的程序保障其合法運(yùn)行。否則容易產(chǎn)生權(quán)力的濫用甚至滋生腐敗?；浉郯拇鬄硡^(qū)立法協(xié)調(diào)的程序，應(yīng)大致包括以下幾個(gè)步驟:第一，由各方行政首長(zhǎng)進(jìn)行會(huì)面磋商。第二，召開(kāi)立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議，研究立法協(xié)調(diào)工作。第三，廣泛調(diào)研、征求民意，制定初步框架協(xié)議。第四，各方充分協(xié)商形成正式文本。第五，向全國(guó)人大征求意見(jiàn)并修改完善。第六，向全國(guó)人大常委會(huì)備案。第七，大灣區(qū)各方立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人代表簽署公布生效。

（四）完善爭(zhēng)議解決機(jī)制是立法協(xié)調(diào)的保障

為妥善處理立法協(xié)調(diào)產(chǎn)生的爭(zhēng)議，需要建立一種機(jī)制來(lái)保障爭(zhēng)議得到合法有效解決，這種爭(zhēng)議解決機(jī)制建議“以協(xié)商為主、以法律規(guī)范為輔”，其基本操作流程是：當(dāng)產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，由爭(zhēng)議各方協(xié)商解決，既可以自行協(xié)商，也可以有第三方參與協(xié)商。若各方能協(xié)商一致，則該爭(zhēng)議處理程序終結(jié)。若無(wú)法協(xié)商一致，則需啟動(dòng)工作組解決爭(zhēng)議的程序，工作組提出解決方案后提交專(zhuān)門(mén)委員會(huì)決定，如果對(duì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的決定不服，可以向最高人民法院提起訴訟。爭(zhēng)議解決機(jī)制的具體操作流程如下：第一步，爭(zhēng)議各方協(xié)商。如果一方違反協(xié)議對(duì)另一方造成損害或者在立法協(xié)調(diào)過(guò)程中產(chǎn)生爭(zhēng)議，各方應(yīng)本著大灣區(qū)一體化發(fā)展的宗旨進(jìn)行友好協(xié)商或調(diào)解。既可以是爭(zhēng)議各方單獨(dú)協(xié)商，也可以在第三方的參與下協(xié)商，亦可以是在專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或利益無(wú)關(guān)的第三方主持下進(jìn)行調(diào)解，不管是哪種協(xié)商或調(diào)解，都應(yīng)當(dāng)遵循平等自愿原則。若各方協(xié)商達(dá)成共識(shí)，則協(xié)商程序終了。若爭(zhēng)議各方在規(guī)定的期限內(nèi)協(xié)商無(wú)果，則任何一方可以請(qǐng)求啟動(dòng)工作組程序。第二步，啟動(dòng)工作組程序。工作組是專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方利益并獨(dú)立提出解決方案。首先，應(yīng)明確工作組的成員構(gòu)成、資格、選定。其次，應(yīng)明確工作組的職責(zé)、爭(zhēng)議受理范圍和處理程序，最后才進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的調(diào)查審議。當(dāng)爭(zhēng)議方申請(qǐng)啟動(dòng)工作組程序時(shí)，先選定工作組成員，然后對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)查審議，若申請(qǐng)審議的爭(zhēng)議不符合受理范圍，告知爭(zhēng)議各方通過(guò)訴訟或其他方式解決，若爭(zhēng)議符合受理范圍，則由工作組成員進(jìn)行調(diào)查審議，組織爭(zhēng)議各方陳述事實(shí)和理由，對(duì)證據(jù)發(fā)表意見(jiàn)。工作組成員專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)多樣化，至少應(yīng)涵蓋爭(zhēng)議涉及的知識(shí)面，工作組以獨(dú)立的專(zhuān)家身份進(jìn)行工作以保證爭(zhēng)端的公正、專(zhuān)業(yè)處理。工作組成員進(jìn)行調(diào)查審議過(guò)程中，爭(zhēng)議各方仍然可以自行協(xié)商或在第三方參與下協(xié)商。仍不能協(xié)商一致的，由工作組在充分調(diào)查審議的基礎(chǔ)上提出爭(zhēng)議解決方案交給專(zhuān)門(mén)委員會(huì)決定。第三步，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)最終做出決定。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)工作組提交的爭(zhēng)議解決方案進(jìn)行審查，根據(jù)審查的結(jié)果可以做出支持該解決方案的決定，也可以在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上做出其他解決方案的決定。在工作組提交的解決方案只是可選方案之一，不具有強(qiáng)制性，能否被采用則取決于專(zhuān)門(mén)委員會(huì)協(xié)商一致的結(jié)果。爭(zhēng)議各方若同意該決定，則各方應(yīng)執(zhí)行決定。若不同意該決定，則可以在規(guī)定期限內(nèi)向法院提起行政訴訟。第四步，啟動(dòng)行政訴訟程序。若爭(zhēng)議方對(duì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的最終決定仍然不服，可以在規(guī)定期限內(nèi)向最高人民法院提起行政訴訟，若爭(zhēng)議各方既不同意專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的決定，也沒(méi)有向最高人民法院提起行政訴訟，則專(zhuān)門(mén)委員會(huì)最終決定生效，并具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。若有一方向最高人民法院起訴，則專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的最終決定不生效，各方按照行政訴訟法的規(guī)定解決爭(zhēng)議。