宋效峰

(安徽財經(jīng)大學(xué) 東亞政治經(jīng)濟(jì)研究所，安徽 蚌埠 233030)

2013年10月，習(xí)近平總書記在周邊外交工作座談會上強調(diào)，思考周邊問題、開展周邊外交要有立體、多元、跨越時空的視角。2014年11月、2018年6月中央先后兩次召開外事工作會議，強調(diào)在新時代中國特色社會主義外交思想指導(dǎo)下，開創(chuàng)中國特色大國外交新局面。在這一背景下，中國周邊外交堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，通過“一帶一路”、周邊伙伴關(guān)系、地區(qū)命運共同體建設(shè)等一系列重大行動，積極踐行“親、誠、惠、容”新理念。中國周邊外交戰(zhàn)略與政策在繼承中努力創(chuàng)新，其中如何提升區(qū)域公共產(chǎn)品供給能力成為值得深入探討的一個新思路。

一、新時期中國周邊外交更加積極進(jìn)取

中國周邊外交的對象主要是亞洲鄰近國家和地區(qū)，這一范圍又具有一定的歷史變動性。例如，1991年蘇聯(lián)解體、2002年東帝汶獨立都使中國的周邊國家數(shù)量出現(xiàn)增加。此外，周邊外交的范圍和對象還和自身的觀念、能力等主觀性因素有關(guān)，所謂的“大周邊”外交主要是從這個意義上來講的。狹義上的周邊地區(qū)即“小周邊”，一般涵蓋目前中國14個陸上鄰國、6個隔海相望的國家和5個位置靠近的國家。其中，陸上鄰國包括朝鮮、俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、不丹、緬甸、老撾和越南，而韓國、日本、菲律賓、馬來西亞、文萊和印尼則與中國隔海相望。另外，柬埔寨、泰國、孟加拉國、烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦則屬于位置靠近的國家。這些國家分屬于東北亞(5個)、東南亞(9個)、南亞(6個)和中亞(5個)四個區(qū)域，其中東南亞國家數(shù)量最多。它們在體量、政治制度、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和文化等方面差異性極大，構(gòu)成了中國傳統(tǒng)上范圍相對明確但環(huán)境復(fù)雜多樣的周邊地緣空間。廣義上的周邊地區(qū)即“大周邊”，除上述聯(lián)系緊密的四個板塊外，還包括距離相對較遠(yuǎn)一些的西亞和南太平洋(或大洋洲)兩個板塊。這六大板塊所構(gòu)成的大周邊與亞太地區(qū)在很大程度上是重疊的，而近年來美國、澳大利亞、印度等國所極力宣揚的“印太”概念，在地理范圍上與中國大周邊地區(qū)存在很大程度上的重疊?？梢?，廣義上的周邊地區(qū)概念超越了傳統(tǒng)的地理范圍，對新時期的中國周邊外交實踐需要和發(fā)展趨勢而言，戰(zhàn)略意義無疑更大，但在學(xué)理及政策分析層面比狹義上的周邊地區(qū)概念較難把握。

作為一個政治地理范疇的中國大周邊地區(qū)已突破單純的地緣維度而上升至戰(zhàn)略維度，即不局限于以往在陸疆、海疆視域下與中國接壤或隔海相望的地理毗鄰國家，那些更大范圍內(nèi)對中國安全與發(fā)展具有重要影響的相近地區(qū)非毗鄰國家也被涵蓋進(jìn)來。[1]在當(dāng)前中國外交議程中，大周邊與小周邊依據(jù)其輕重緩急得到了統(tǒng)籌謀劃和彈性處理。小周邊地區(qū)對中國的安全利益等影響更為直接，但大周邊地區(qū)關(guān)系到中國更為根本和長遠(yuǎn)的利益，符合中國特色大國外交不斷進(jìn)取、超越和拓展的戰(zhàn)略需要。中國與周邊地區(qū)的大國、中等強國、區(qū)域組織等各類行為主體之間開展復(fù)雜多維的互動，并非為謀求所謂“勢力范圍”，而是基于對正常的安全與發(fā)展等利益的維護(hù)與追求。中國影響力從小周邊到大周邊地區(qū)不斷延伸，為由地區(qū)大國成長為世界大國奠定戰(zhàn)略依托。拓展周邊外交的內(nèi)涵與外延、塑造周邊地區(qū)互動新范式成為新時期中國外交戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

二、國際公共產(chǎn)品視角的引入

對中國周邊外交的發(fā)展與轉(zhuǎn)型進(jìn)行深入分析，有必要借助于一定的理論視角，其中國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的國際公共產(chǎn)品理論具有很強的針對性。所謂國際公共產(chǎn)品，是在特定時期內(nèi)由若干國際行為體通過單獨或者合作方式提供的國際社會廣泛使用和普遍受益的一切物品，如國際秩序、國際安全、國際機制、基礎(chǔ)設(shè)施、跨國通信、公共衛(wèi)生等。[2]這一概念源于公共產(chǎn)品理論在國際關(guān)系領(lǐng)域的延伸，并被用于解釋全球化與全球治理背景下的安全、貿(mào)易、金融等國際政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

20世紀(jì)六七十年代，保羅·薩繆爾森、曼瑟·奧爾森等美國學(xué)者在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域提出了“公共(或集體性)消費產(chǎn)品”概念。薩繆爾森指出，作為一個與私人產(chǎn)品相對的概念，公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征是集體消費，即具有消費的非競爭性和受益的非排他性。最初公共產(chǎn)品理論僅限于一國范圍內(nèi)，用來界定一國政府為全體社會成員提供的、滿足公共需求的產(chǎn)品與勞務(wù)；供給主體一般是該國政府，產(chǎn)品形式包括無形的國防、外交、法制、治安等公共秩序以及有形的道路、橋梁、路標(biāo)、燈塔等社會基礎(chǔ)設(shè)施。20世紀(jì)70年代，開始出現(xiàn)與國際公共產(chǎn)品接近的“國際集體產(chǎn)品”概念。奧爾森把國際公共產(chǎn)品分為三大類：一是穩(wěn)定的國際金融貨幣體系、完善的國際自由貿(mào)易體制、國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)與標(biāo)準(zhǔn)化的度量衡；二是國際安全保障體系以及公海的自由航行；三是國際經(jīng)濟(jì)援助體系。80年代以來，又有學(xué)者把國際公共產(chǎn)品進(jìn)一步劃分為純粹公共產(chǎn)品、不純粹公共產(chǎn)品、俱樂部公共產(chǎn)品和聯(lián)產(chǎn)品等類型。其中，純粹的國際公共產(chǎn)品因其非排他性和非競爭性而不限制消費國的數(shù)量，因此容易產(chǎn)生“搭便車”問題——每個使用者都希望別人付出成本而自己不必支付，因為無論其付費與否都不影響對該產(chǎn)品的實際消費。如果按照功能領(lǐng)域的不同，則可把國際公共產(chǎn)品劃分為環(huán)境型、經(jīng)濟(jì)型、社會型以及制度型、基礎(chǔ)設(shè)施型等類型。

美國學(xué)者查爾斯·金德爾伯格進(jìn)一步把國際公共產(chǎn)品理論引入國際關(guān)系領(lǐng)域，羅伯特·吉爾平則將其納入“霸權(quán)穩(wěn)定論”的分析架構(gòu)，顯著擴大了該理論的學(xué)術(shù)和政策影響。吉爾平認(rèn)為，在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和科技等方面占據(jù)絕對優(yōu)勢的霸權(quán)國家，通過向國際社會提供穩(wěn)定的國際金融體制、開放的貿(mào)易體制、可靠的安全體制和有效的國際援助體系等國際公共產(chǎn)品，來獲得其他國家對由霸權(quán)國所建立的國際秩序的認(rèn)同，從而實現(xiàn)體系內(nèi)的穩(wěn)定與繁榮。[3]維持國際公共產(chǎn)品的穩(wěn)定供給是需要巨大成本的，邊際成本遞增、邊際收益遞減以及“搭便車”現(xiàn)象的存在，會使霸權(quán)國因入不敷出而走向衰落。事實上，僅霸權(quán)國一國也不足以提供全部國際公共產(chǎn)品，國際合作仍然必需且重要；當(dāng)然，達(dá)成聯(lián)合提供公共產(chǎn)品的國際集體行動也并非易事。2011年，世界銀行的報告指出，具有實際跨國外部性的國際公共產(chǎn)品對發(fā)展和減貧意義重大，但只有通過發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的合作和集體行動，其穩(wěn)定和持久的供給才有可能得到保障。

20世紀(jì)90年代以來，隨著全球化和區(qū)域一體化的不斷發(fā)展，國際公共產(chǎn)品被進(jìn)一步區(qū)分為全球性與區(qū)域性公共產(chǎn)品。一方面，全球性問題的凸顯和全球治理機制的內(nèi)在缺陷，使國際社會對全球公共產(chǎn)品的需求趨于緊迫。以對外援助為例，西方國家和聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等政府間國際機構(gòu)是傳統(tǒng)的提供者。但在全球化與逆全球化并行發(fā)展的過程中，既有國際援助體系的有效性受到挑戰(zhàn)，難以滿足受援國對多樣化公共產(chǎn)品的實際需要。鑒于國際公共產(chǎn)品的成本和獲益跨越不同國家，只有從源頭上完善國際公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給和管理機制，才能夠從根本上解決長期存在的供不應(yīng)求問題。在國際社會無政府狀態(tài)這一基本前提下，聯(lián)合國等權(quán)威的國際組織對國際公共產(chǎn)品的供給主要發(fā)揮協(xié)調(diào)和管理作用，深層看來仍然離不開主要國家尤其是少數(shù)大國的支持和資源投入。國際公共產(chǎn)品既有供應(yīng)方和新興供應(yīng)方、供應(yīng)方與消費方之間需要加強協(xié)調(diào)與合作，以促進(jìn)供求關(guān)系的平衡，穩(wěn)定國際政治、經(jīng)濟(jì)和安全秩序。從一國外交決策的角度看，全球公共產(chǎn)品供給方式可分為主動供給、被動供給和無意識供給三種；如果把國家特征、外交互動和國際觀念同國際公共產(chǎn)品的特性結(jié)合起來考察，可以發(fā)現(xiàn)國家在某些情況下愿意為全球公共產(chǎn)品供給做出不同程度的貢獻(xiàn)，而并非始終是搭便車者。[4]例如，有時為了取得某種國際威望或領(lǐng)導(dǎo)地位，一些大國便會通過主動的國際公共產(chǎn)品供給策略來獲取他國的認(rèn)同。這在實踐中會形成國際公共產(chǎn)品供給權(quán)的競爭現(xiàn)象，尤其是在同一地域范圍內(nèi)的不同議題領(lǐng)域，競爭者往往具有各自的比較優(yōu)勢。發(fā)生在同一領(lǐng)域的供應(yīng)權(quán)競爭未必是零和博弈，但如果某一供應(yīng)方企圖將公共產(chǎn)品供應(yīng)的領(lǐng)域性壟斷轉(zhuǎn)化成為地理性壟斷，就極有可能與其他供應(yīng)方形成零和博弈。[5]

三、從國際公共產(chǎn)品到區(qū)域公共產(chǎn)品的實踐運用

進(jìn)入21世紀(jì)以來，區(qū)域公共產(chǎn)品作為一個理論分支在國內(nèi)外得到了很大發(fā)展。區(qū)域公共產(chǎn)品一般是指只服務(wù)和適用于本地區(qū)、其成本又為域內(nèi)國家所共同分擔(dān)的國際性安排、機制或制度，其利益僅惠及特定區(qū)域。在全球公共產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重不足以及存在被霸權(quán)國“私物化”缺陷的背景下，共同的利益需求促使區(qū)域內(nèi)國家或國家集團(tuán)聯(lián)合起來，通過較小規(guī)模的集體行動，提供更加符合本區(qū)域?qū)嶋H的國際公共產(chǎn)品。增加區(qū)域公共產(chǎn)品成為實現(xiàn)全球公共產(chǎn)品增量的一個中間環(huán)節(jié)，拓展了國際公共產(chǎn)品的來源，并構(gòu)成了對全球公共產(chǎn)品的有效補充。區(qū)域公共產(chǎn)品遵循受益人支付原則，由相關(guān)國家共同提供而非由霸權(quán)國單獨供給；其外溢范圍與受益地區(qū)邊界相一致，涵蓋范圍較小，各國得到的收益和須付出的成本之間關(guān)系比較清晰，能夠避免全球公共產(chǎn)品供給中普遍存在的“搭便車”現(xiàn)象。在區(qū)域公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)中，一般不存在具有壓倒優(yōu)勢性的國家，因此被某個大國“私物化”的可能性較小；即便在一些區(qū)域合作中大國占據(jù)主導(dǎo)地位，其權(quán)力也要受制于地緣政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。區(qū)域公共產(chǎn)品能夠直接反映區(qū)域內(nèi)不同類型國家的需求，從而使相關(guān)機制和制度更切合地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的需要。總之，區(qū)域公共產(chǎn)品建立在共同需求的基礎(chǔ)上，并在一定范圍內(nèi)產(chǎn)生非排他性和非競爭性收益。它具有集體供給性、利益的不可分割性以及獨占的不可能性等特點，其供給結(jié)構(gòu)反映了一個地區(qū)公共產(chǎn)品供給總規(guī)模中不同類型公共產(chǎn)品的供給狀況及地位關(guān)系。在區(qū)域合作治理過程中，為解決共同面臨的跨國問題而供給區(qū)域公共產(chǎn)品，成為考量區(qū)域一體化成效的重要維度。功能主義者戴維·米特蘭尼認(rèn)為在一體化區(qū)域內(nèi)各國可以通過合作得到直接利益，應(yīng)建立跨國行動的國際組織，以滿足交通、貿(mào)易、生產(chǎn)和福利等方面的基本功能需要。[6]

適當(dāng)和明晰的區(qū)域概念是進(jìn)一步界定區(qū)域公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)。這是因為參與者的數(shù)量能夠影響到公共產(chǎn)品的供需狀況，因而加強特定區(qū)域內(nèi)國家之間的合作通常比成員眾多的全球合作更有效率，或者說更容易達(dá)到最優(yōu)供給水平。[7]在國家數(shù)量較少的范圍內(nèi)開展公共產(chǎn)品供給，可以減少信息收集與交流成本，容易使各成員為實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)繁榮和穩(wěn)定等共同目標(biāo)而采取一致行動。區(qū)域通常是一個由地緣相鄰或相關(guān)的一定數(shù)目的國家組成的特定地理范疇，它們之間存在一定程度的相互依存以及某種共同的認(rèn)知。大部分區(qū)域公共產(chǎn)品是以地理為基礎(chǔ)進(jìn)行劃分的，但在一些情況下也可依據(jù)功能導(dǎo)向(例如某種優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)安排)確定區(qū)域范圍，從而使那些本來不屬于同一個地域的國家也能夠享有同一種公共產(chǎn)品。

基于此，區(qū)域公共產(chǎn)品可以由該區(qū)域?qū)嵙^強的國家單獨或由多個國家聯(lián)合起來，共同創(chuàng)設(shè)一套涉及基礎(chǔ)設(shè)施、金融穩(wěn)定、安全、衛(wèi)生、環(huán)境等具體領(lǐng)域的機制、制度和安排，并為之共籌資金、分?jǐn)偝杀?，從而實現(xiàn)特定區(qū)域內(nèi)的供給與消費。依據(jù)供給者數(shù)目，可以把區(qū)域公共產(chǎn)品分為霸權(quán)國供給、區(qū)域內(nèi)國家合作供給、區(qū)域內(nèi)大國主導(dǎo)供給等模式。霸權(quán)國供給模式認(rèn)為區(qū)域行為體較少，搭便車行為較易得到控制；基于自身的國際戰(zhàn)略需要，霸權(quán)國對推動區(qū)域公共產(chǎn)品建設(shè)抱有強烈政治意愿。由于區(qū)域內(nèi)實力分配極不平衡，霸權(quán)國有能力在公共產(chǎn)品建設(shè)中發(fā)揮強有力的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，從而減少成員間博弈的政治成本。在區(qū)域一體化實踐中，單靠一國獨立承擔(dān)國際公共產(chǎn)品供給成本的可能性越來越小。而區(qū)域內(nèi)國家聯(lián)合供給模式的政治敏感性最低，它通常經(jīng)區(qū)域內(nèi)國家集體協(xié)商、共同決策及聯(lián)合行動，來決定區(qū)域公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配和消費等問題。區(qū)域公共產(chǎn)品包含物質(zhì)(如跨國基礎(chǔ)設(shè)施)和非物質(zhì)(如區(qū)域多邊機制)兩類形態(tài)，需要通過有效的供給機制有針對性地滿足區(qū)域內(nèi)國家的產(chǎn)品需求偏好。著眼于消費者—供應(yīng)者雙向互動的機理，大國往往兼具供應(yīng)者和消費者雙重角色，它所獲得的收益通常大于單純的消費者。這是因為大國擁有國際制度和規(guī)則制定等方面的主導(dǎo)權(quán)，這能夠保證其獲得某種壟斷利益。

區(qū)域公共產(chǎn)品通常由某種形式的多邊機制來分配，例如區(qū)域組織可以在聚合、生產(chǎn)和傳遞知識、協(xié)助談判及轉(zhuǎn)移資金等方面促進(jìn)區(qū)域公共產(chǎn)品供給。不同于歐盟的軸心大國主導(dǎo)供給模式和北美自貿(mào)區(qū)的霸權(quán)國主導(dǎo)供給模式，在亞洲形成了以“10+3”機制為代表的小國集團(tuán)(東盟)主導(dǎo)供給模式。建立在域內(nèi)國家相互依賴關(guān)系基礎(chǔ)上的區(qū)域合作，可以創(chuàng)設(shè)出適合并服務(wù)于本區(qū)域共同繁榮的公共產(chǎn)品，例如更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機會和更可靠的安全環(huán)境。其立足點是合作共贏，即通過聯(lián)合提供、集體決策、成本合理分?jǐn)偠鴮崿F(xiàn)利益共同分享，從而使區(qū)域公共產(chǎn)品供給可以持續(xù)發(fā)展。

四、提供區(qū)域公共產(chǎn)品成為中國周邊外交的必然選擇

進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大調(diào)整，這對中國與周邊關(guān)系也產(chǎn)生了深刻影響?；诋?dāng)前中國的國際角色定位和外交戰(zhàn)略，它將在推動全球及區(qū)域治理、加強國際尤其是區(qū)域公共產(chǎn)品供給以及促成相關(guān)集體行動等方面發(fā)揮更大作用。一方面，美國特朗普政府從全球及地區(qū)治理中有所退縮，提供國際公共產(chǎn)品的意愿相對下降，使國際社會擔(dān)心出現(xiàn)“金德爾伯格陷阱”；另一方面，作為新興大國的中國愿意為世界做出更大貢獻(xiàn)，并提出了“一帶一路”、新型國際關(guān)系、人類命運共同體等建設(shè)方案，積極提升國際公共產(chǎn)品供給能力。中國順應(yīng)本地區(qū)國家對自身進(jìn)一步承擔(dān)國際責(zé)任、增加區(qū)域公共產(chǎn)品供給的更高期待，立足于周邊地區(qū)的治理和一體化進(jìn)程，從理念創(chuàng)新、制度設(shè)計到政策實踐作出努力，為營造有利的周邊環(huán)境、引領(lǐng)全球治理打下扎實基礎(chǔ)。

新形勢下中國周邊外交的理念和思路調(diào)整在很大程度上受益于自身深厚的傳統(tǒng)資源。中國歷史上長期推崇“內(nèi)圣外王”“修己安人”“仁義至上”等王道思想，奉行“達(dá)則兼濟(jì)天下”理念。在朝貢系統(tǒng)下，中國王朝對周邊藩屬更多地強調(diào)吸引力和感召力，盡可能避免使用“霸道”所推崇的武力壓服。中華人民共和國成立后，中國與周邊國家印度、緬甸又共同倡導(dǎo)了著名的和平共處五項原則，成為當(dāng)代國際關(guān)系領(lǐng)域中一項重要的公共產(chǎn)品。改革開放以來，周邊地區(qū)被賦予更多的經(jīng)濟(jì)意義，并很快成為中國對外開放的重要對象。四十年來，中國周邊外交的目標(biāo)及范式更加清晰和成熟，在穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和金融體系、促進(jìn)區(qū)域安全、提供對外援助、改善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、加強人文交流等方面的正外部性不斷增強。中國新一代領(lǐng)導(dǎo)人又結(jié)合時代主流價值，提出要以正確義利觀為指導(dǎo)處理與周邊國家和其他發(fā)展中國家的關(guān)系，要求在周邊外交中義利兼顧、道義為先，與周邊國家分享中國發(fā)展的機遇，塑造新時代周邊合作與南南合作新范式。

周邊地區(qū)是很長一段時期中國賴以成長的戰(zhàn)略空間，中國與周邊環(huán)境之間存在著如何積極互動、相互塑造的問題。這既是一個要素交換的物質(zhì)性過程，也是一個彼此調(diào)適、分享規(guī)范和身份塑造的社會化過程。亞太地區(qū)正日益成為全球新的戰(zhàn)略重心，而中國的快速發(fā)展對地區(qū)結(jié)構(gòu)帶來了深刻影響；周邊一些國家對此抱有一定疑慮，擔(dān)心在經(jīng)濟(jì)、政治或安全層面受到中國支配。從地緣政治經(jīng)濟(jì)角度看，周邊地區(qū)熱點和潛在沖突問題比較集中，核擴散、恐怖主義、軍備競賽風(fēng)險等安全問題突出，雙邊軍事同盟在亞太地區(qū)安全架構(gòu)中仍然占主要地位，大國之間的博弈趨于復(fù)雜并紛紛加大戰(zhàn)略資源投入。中國的地緣影響力不斷上升，逐漸成為亞歐大陸的地緣政治重心和亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長中心；在對本地區(qū)和世界的融入度總體上越來越高的同時，中國也面臨一定的信任瓶頸問題。中國的周邊戰(zhàn)略亟需以新型區(qū)域公共產(chǎn)品供給為杠桿，更加建設(shè)性地參與區(qū)域治理，增強主動塑造地區(qū)環(huán)境的能力，維護(hù)和延長當(dāng)前所處的戰(zhàn)略機遇期。多邊制度既是區(qū)域公共產(chǎn)品供給的載體，也是一種十分重要的公共產(chǎn)品，引導(dǎo)并制約著區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式以及特定階段供給的種類。作為區(qū)域多邊制度的重要建設(shè)者，中國通過提供有助于促進(jìn)區(qū)域一體化的各類公共產(chǎn)品，在實現(xiàn)自身利益拓展的同時也能夠更有效地滿足區(qū)域共同需求。

在周邊地區(qū)這個復(fù)雜系統(tǒng)中，中國與周邊國家之間形成了難以割裂的聯(lián)系性與整體性。為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，中國致力于統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，把中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”與“亞洲夢”有機結(jié)合起來。中國面向周邊國家提出建設(shè)地區(qū)命運共同體，并為之提供更多觀念性或物質(zhì)性區(qū)域公共產(chǎn)品，這在政策層面也有一系列具體表現(xiàn)。地區(qū)命運共同體是由域內(nèi)不同國家和民族在共同利益、共同價值、共同責(zé)任基礎(chǔ)上所結(jié)成的命運攸關(guān)的整體，是一種具有高度政治共識和穩(wěn)定合作預(yù)期、能夠經(jīng)受一定程度壓力考驗的關(guān)系，有助于拓展周邊合作的深度與空間，與實現(xiàn)本地區(qū)長期和平、穩(wěn)定與繁榮這一目標(biāo)具有高度契合性。

五、中國提供區(qū)域公共產(chǎn)品的基本路徑

在中國周邊外交政策理念中，“富鄰”“惠”等都包含向周邊國家提供經(jīng)濟(jì)類區(qū)域公共產(chǎn)品的意圖。改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)外交積累了豐富的經(jīng)驗，業(yè)已成為周邊外交的重要構(gòu)成和手段。尤其是當(dāng)前中國在亞洲地區(qū)所具有的突出經(jīng)濟(jì)地位和實力，優(yōu)先提供經(jīng)濟(jì)類區(qū)域公共產(chǎn)品對于中國而言更有比較優(yōu)勢。周邊地區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)利益最為集中的地區(qū)，大多數(shù)國家與中國存在緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，并越來越受益于中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。這種經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的相互依賴關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)類區(qū)域公共產(chǎn)品的供給更容易被周邊國家所接受。其中，“一帶一路”倡議提出5年多來，已成為中國向國際社會尤其是周邊地區(qū)提供的一項最重要國際公共產(chǎn)品。絕大多數(shù)周邊國家已經(jīng)加入進(jìn)來，并且尋求自身發(fā)展戰(zhàn)略與“一帶一路”建設(shè)的對接，如哈薩克斯坦的“光明之路”、蒙古國的“草原之路”、柬埔寨的“四角戰(zhàn)略”等。亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行作為一個相關(guān)的區(qū)域性新興開發(fā)機構(gòu)和融資平臺，有效地滿足了亞洲國家在基礎(chǔ)設(shè)施、資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)合作等方面的項目資金需求。目前，印度、巴基斯坦、孟加拉國、塔吉克斯坦、印尼、緬甸、菲律賓、阿塞拜疆和阿曼等中國周邊國家的基礎(chǔ)設(shè)施項目已成為亞投行貸款的受益者。絲路基金則是中國為推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)專門設(shè)立的中長期開發(fā)投資機構(gòu)，旨在為“一帶一路”框架內(nèi)的經(jīng)貿(mào)合作和雙多邊互聯(lián)互通提供融資支持。此外，中國還將推動設(shè)立上海合作組織開發(fā)銀行。在2016年博鰲亞洲論壇年會上，李克強總理提出籌建“亞洲金融合作協(xié)會”倡議，與“一帶一路”和亞投行等實現(xiàn)良好對接，共同完善亞洲金融市場。在貿(mào)易和投資領(lǐng)域，中國積極推動區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(RCEP)以及亞太自由貿(mào)易區(qū)(FTAAP)建設(shè)。總之，中國在共商共建共享基礎(chǔ)上，秉持平等、開放、包容的合作理念，為周邊地區(qū)提供了互聯(lián)互通、自由貿(mào)易、新型金融機制、新發(fā)展治理理念等一系列經(jīng)濟(jì)類區(qū)域公共產(chǎn)品，成為對既有區(qū)域公共產(chǎn)品及相關(guān)一體化機制的重要補充和創(chuàng)新。

區(qū)域安全與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是緊密互動、不可分割的，但這一領(lǐng)域的議題往往更加敏感和復(fù)雜，對中國周邊外交的挑戰(zhàn)性更大。中國致力于推動安全類與經(jīng)濟(jì)類區(qū)域公共產(chǎn)品的正向互動和協(xié)調(diào)供給，積極參與阿富汗國內(nèi)和解和重建、緬甸和平進(jìn)程、朝鮮半島和平進(jìn)程等區(qū)域熱點和沖突的解決，在區(qū)域安全機制建設(shè)中發(fā)揮獨特作用。上海合作組織自2001年成立以來，已發(fā)展為涵蓋中亞、南亞及中國、俄羅斯等8個成員國的重要區(qū)域組織；它秉承互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展的“上海精神”，業(yè)已成為中國提供安全類區(qū)域公共產(chǎn)品的重要多邊平臺。2014年5月，中國領(lǐng)導(dǎo)人在亞信峰會上提出了共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀，為構(gòu)建具有亞洲特色的安全治理模式以及符合地區(qū)特點的安全架構(gòu)做出了時代性貢獻(xiàn)。中國在區(qū)域和平與穩(wěn)定方面扮演了一個建設(shè)性角色，在處理與周邊國家領(lǐng)土爭端時一貫堅持互諒互讓、協(xié)商談判而非恃強凌弱；21世紀(jì)以來，中國成為第一個加入《東南亞友好合作條約》的非東盟大國，并先后與俄羅斯、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、巴基斯坦、阿富汗、塔吉克斯坦等國簽署了《睦鄰友好合作條約》，締結(jié)了《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》，并愿意同所有周邊國家簽署同類條約。中國的軍事現(xiàn)代化除針對外敵入侵和國家分裂等威脅外，也為本地區(qū)帶來更多區(qū)域安全公共產(chǎn)品，如介入地區(qū)沖突治理、開展海上搜救、聯(lián)合打擊海盜等，從多方面推進(jìn)與周邊國家在安全上的相互信賴。相對于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，敏感性較弱的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域是中國擴大安全類區(qū)域公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先切入點。例如，2011年中國倡導(dǎo)建立的湄公河流域執(zhí)法安全合作機制，為打擊跨國有組織犯罪、維護(hù)航道安全發(fā)揮了積極作用。此外，中國還推動上海合作組織拓展在打擊三股勢力、禁毒、環(huán)境保護(hù)等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。在非官方或半官方的第二軌道上，中國相關(guān)機構(gòu)主辦的北京香山論壇、世界和平論壇等機制影響力不斷擴大，有助于探求全球及地區(qū)安全新方案，促進(jìn)地區(qū)和國際安全共同體構(gòu)建。隨著中國區(qū)域公共產(chǎn)品供給能力和結(jié)構(gòu)的提升與優(yōu)化，周邊國家“經(jīng)濟(jì)上靠中國，安全上靠美國”的局面將會改變。

在社會其他領(lǐng)域，中國的區(qū)域公共產(chǎn)品供給能力也得到重視和加強，并與軟實力外交結(jié)合起來。周邊國家大都處于現(xiàn)代化進(jìn)程之中，中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和治理模式、相關(guān)經(jīng)驗既屬于自身軟實力的重要構(gòu)成，又在某種意義上可以成為區(qū)域公共產(chǎn)品，為本地區(qū)國情相近的國家提供參考和借鑒。2016年4月，受中國商務(wù)部委托，北京大學(xué)設(shè)立南南合作與發(fā)展學(xué)院。2017年8月，國務(wù)院發(fā)展研究中心又負(fù)責(zé)設(shè)立了中國國際發(fā)展知識中心，與包括周邊國家在內(nèi)的各國共同研究和交流適合各自國情的發(fā)展理論和發(fā)展實踐。中國國內(nèi)治理和國際治理的邏輯在根本上是一致的，“改革開放以來的中國外交，實質(zhì)上是國家現(xiàn)代化進(jìn)程由內(nèi)向外的延伸”[8]。國際公共產(chǎn)品的相當(dāng)一部分是在國內(nèi)生產(chǎn)的，在這個意義上可以把區(qū)域公共產(chǎn)品視為國內(nèi)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)理念及思路的外部延伸。一個在地區(qū)合作和治理進(jìn)程中具有較高參與能力并為之提供區(qū)域公共產(chǎn)品的國家，在邏輯上也應(yīng)是一個國內(nèi)公共產(chǎn)品供應(yīng)水平較高的國家。中國自身的國內(nèi)治理實踐，正在與全球及區(qū)域治理之間形成越來越多彼此相通的理念和手段，所提供的治理機制、方案等區(qū)域公共產(chǎn)品必將兼具鮮明的中國印記與時代普遍價值。此外，為了夯實地區(qū)命運共同體建設(shè)的社會基礎(chǔ)，促進(jìn)與周邊國家的人員往來和民心相通，中國鼓勵旅游、留學(xué)、科技合作、文化交流、民間組織等載體積極發(fā)揮作用，拓展非政府主體參與區(qū)域公共產(chǎn)品供給的空間。中國民間組織在數(shù)量規(guī)模、跨國行為能力等方面進(jìn)步顯著，例如在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，全球環(huán)境研究所(GEI)直接提供環(huán)保類公共產(chǎn)品，在老撾、斯里蘭卡等東南亞和南亞國家開展可持續(xù)發(fā)展、生物多樣性保護(hù)、清潔能源技術(shù)等方面援助；中華環(huán)保聯(lián)合會(ACEF)、中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(CBCGDF)聯(lián)合啟動“一帶一路”公益綠化帶項目，并為之募集專項基金。在人道領(lǐng)域，2017年中國紅十字基金會發(fā)起成立“絲路博愛基金”，重點資助中巴急救走廊、阿富汗兒童先心病救助、區(qū)域救災(zāi)救援等項目，從而優(yōu)化周邊沿線國家的人道服務(wù)供給。它們所提供的區(qū)域公共產(chǎn)品更為多樣化和有針對性，初步形成了相關(guān)國家政府、政府間國際組織、民間組織以及其他社會主體多方合作的區(qū)域公共產(chǎn)品供給體系，也使相關(guān)產(chǎn)品的種類和結(jié)構(gòu)更趨完善和均衡。

六、結(jié)語

當(dāng)前全球權(quán)力轉(zhuǎn)移處在膠著階段，與之相關(guān)的國際規(guī)則、制度與秩序之爭成為焦點，全球及區(qū)域治理面臨若干突出挑戰(zhàn)。特別是周邊地區(qū)各方戰(zhàn)略利益調(diào)整與互動關(guān)系復(fù)雜，碎片化現(xiàn)象有所發(fā)展，民族主義、主權(quán)爭端等問題比較突出，地緣政治環(huán)境十分復(fù)雜?；谧陨碡?fù)責(zé)任大國的角色定位，中國周邊外交在繼承睦鄰傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，把提升區(qū)域公共產(chǎn)品供給能力作為新形勢下周邊外交創(chuàng)新發(fā)展的重要突破口，符合國家利益拓展與區(qū)域利益增進(jìn)的共同需要。從軟實力角度看，與區(qū)域合作及治理相關(guān)的制度性、觀念性公共產(chǎn)品的供給在某種意義上比器物層面的公共產(chǎn)品供給更為重要，這也是增強中國特色大國外交引領(lǐng)與規(guī)范能力的應(yīng)有之義。經(jīng)驗地看，一個成功的區(qū)域公共產(chǎn)品供給者應(yīng)當(dāng)同時具備規(guī)則及道義上的優(yōu)勢，在本區(qū)域內(nèi)擁有建設(shè)性、負(fù)責(zé)任、可信賴的公共形象認(rèn)知，而“親誠惠容”新理念在很大程度上契合了這一要求。中國以更加平等、開放、包容的姿態(tài)看待周邊尤其是中小國家的利益訴求與價值關(guān)切，全面評估自身不斷上升的實力及其對外行為方式在周邊地區(qū)所產(chǎn)生的影響，通過有效的區(qū)域公共產(chǎn)品供給行動詮釋中國夢與亞洲夢的相融相通、美美與共。

中國周邊外交需要恰當(dāng)運用以經(jīng)濟(jì)實力為核心的硬實力資源，發(fā)揮自身在貿(mào)易、產(chǎn)能、資金、技術(shù)等方面的比較優(yōu)勢，處理好與美國、日本等傳統(tǒng)供應(yīng)方的錯位競爭關(guān)系。其中，“一帶一路”建設(shè)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮這方面的主渠道作用，創(chuàng)制和供應(yīng)更多經(jīng)濟(jì)和發(fā)展領(lǐng)域的新型區(qū)域公共產(chǎn)品；同時要注意考察相關(guān)國家內(nèi)部的政治發(fā)展與轉(zhuǎn)型問題，最大程度地規(guī)避相關(guān)風(fēng)險以及控制可能產(chǎn)生的某些負(fù)外部性。在安全領(lǐng)域，中國的公共產(chǎn)品供給仍然需要面對區(qū)域內(nèi)尤其是大國之間相互信任不足、安全理念差異、危機管控機制不成熟等挑戰(zhàn)。為此，需要進(jìn)一步挖掘和培育彼此間的利益交集，理順相關(guān)方在區(qū)域安全公共產(chǎn)品上的供應(yīng)關(guān)系，并積極開展戰(zhàn)略與政策層面的溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建基于新型國際關(guān)系的正向互動模式。中國主張在完善和變革現(xiàn)有地區(qū)秩序的基礎(chǔ)上，構(gòu)建亞太安全合作新架構(gòu)，從而使本地區(qū)國家之間的安全互動更具建設(shè)性和可預(yù)期，最大程度地降低周邊中小國家的安全焦慮。

總之，以更為均衡的區(qū)域公共產(chǎn)品供給為抓手，新時期中國周邊外交將在促進(jìn)地區(qū)利益共同體、責(zé)任共同體和安全共同體建設(shè)的基礎(chǔ)上，為周邊命運共同體這一階段性目標(biāo)的實現(xiàn)創(chuàng)造扎實的物質(zhì)、制度和觀念等條件。在更高層面上，周邊外交的升華還能夠撬動中國特色大國外交的開展及其總目標(biāo)的實現(xiàn)，使中國的和平發(fā)展與世界的繁榮穩(wěn)定形成長期可靠的相互促進(jìn)、相互塑造關(guān)系，為構(gòu)建人類命運共同體提供主體和客體等方面的有力保障。