□劉文麗

違憲審查制度是指具有違憲審查資格的國家機構審查并通過法定程序決定某一特定立法或行為是否符合憲法[1]。違憲審查程序的啟動是整個違憲審查活動的起點。公民啟動違憲審查程序是我國法治邁出的重要一步，但在具體的法律實踐中，公民在違憲審查過程中的啟動在中國基本形同虛設，并沒有發(fā)揮實際作用。面對這種尷尬局面，有必要深入研究涉及公民啟動違憲審查程序相關法律問題。

一、理論與實踐：公民啟動違憲審查程序的正當性

(一)尊重人權的原理：人民主權論。任何違憲審查制度都是建立在具有特定理論基礎的政治法律信仰之上的。在這些理論中，人民主權理論具有進步意義。人民主權理論為公民啟動違憲審查程序提供了理論依據(jù)。在17、18世紀，隨著資本主義的發(fā)展，盧梭等人基于“君權神授”和“朕即國家”的理論，進而提出了人民主權理論。盧梭認為，公共意志體現(xiàn)的是國家主權。如果人民的權利被政府侵犯，人民可以選擇廢除原始契約，重新制定契約并且組建新政府。在他看來，人民主權不是一個抽象的概念，相反，是一種對公共意識的應用，更是一種至高無上的立法權力?；诖?，國家實行公意顯得尤為重要，在國家權力被行使的過程中，政府必須依法行事[2]。以人民主權理論為指導，許多資本主義國家，特別是英國、法國，進一步發(fā)展和普及了“議會主權”和“議會至上”這一政治學說，而這種學說拓展到許多資本主義國家的違憲審查實踐之中。

(二)尊重人權的法律實踐：基本人權保障。尊重基本人權的原則是違憲審查的重要基礎，大多數(shù)國家對于這一認識基本相同；保障基本人權是憲法的基本法律價值和現(xiàn)代憲政的真正目的。

1.國家機構的權力和公民的基本權利(基本人權)是任何國家憲法的基本組成部分。國家機關依法行使公權力，為了實現(xiàn)保護人權的公共權利目標，有必要規(guī)范、保障和控制國家機構行使的公共權力。以致無論是資本主義國家還是社會主義國家，二者都是通過控制國家權力的范圍和運作作為基本出發(fā)點，從而實現(xiàn)社會成員的基本人權和保護社會成員[3]。

2.憲法的另一個重要方面是公民的基本權利。在英美法系國家中，當公民認為其憲法權利受到侵犯時，可以向普通司法機關提起訴訟，普通司法機關根據(jù)憲法對規(guī)范性文件進行違憲審查，賦予公民憲法救濟的權利。在大陸法系國家則需向特設的憲法法院提起訴訟，憲法法院對規(guī)范性文件進行違憲審查時應當參照憲法的相關規(guī)定。而今我國已經建立了由國家最高權力機關實施違憲審查權的制度，但當規(guī)范性文件侵犯到公民的憲法權時，公民能否以自己的名義向全國人大常務委員會提交憲法審查？憲法和法律都沒有明確規(guī)定?！读⒎ǚā返幕A是在于憲法精神和保護公民憲法權利的必要性。它可以以自己的名義向全國人大常務委員會提出違憲審查請求，這為公民的憲法權利建立了憲法救濟制度。這表明了我國法治的巨大進步。

二、問題與困境：我國公民啟動違憲審查程序的現(xiàn)狀

我國的違憲審查制度經歷了持續(xù)改進和發(fā)展的過程。我國公民啟動違憲審查程序的法律依據(jù)是《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)。根據(jù)《立法法》第90條可知：如果認為行政法規(guī)、地方法規(guī)、自治條例和單行條例與憲法或法律相矛盾，可以通過提議來啟動審查程序。審查要求的提出是法律賦予國務院、最高人民法院、最高人民檢察院和省人大常委會的權力；國家機關、社會組織、企業(yè)和其他機構以及公民也可以提交審查建議。審查程序的正式啟動依賴于審查要求的提出。當有關機關正式提交審查請求后就必須要進入審查程序。然而在提出審查建議之后，還需要經專門委員會的研究，以此確定能否進入到正式的審查程序，看是否必要。公民開展違憲審查的基礎是一個國家的違憲審查制度?！读⒎ǚā穼椃ㄟ`法行為的審查的相關規(guī)定有一定的局限性?！读⒎ǚā穼`憲審查的有關條文存在一定的限制?？陀^地說，由于這種限制造成了啟動違憲審查程序的模糊性。

(一)《立法法》規(guī)定公民啟動違憲審查的局限性。

1.公民啟動的是全國人大常委會的違憲審查權。依照《立法法》的規(guī)定，全國人大常委會作為公民啟動違憲審查的受理主體，啟動違憲審查的具體內容則是“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸”?！读⒎ǚā妨谐隽诵抻喌囊罁?jù)是按照規(guī)范性文件的層級順序進行的，可是如果層級序列完整，違反低級法律規(guī)范文件自然會違反高級法律規(guī)范性文件，因此只要審查上層和下層之間的規(guī)范性文件的一致性即可，而沒有必要再在更高位階中查找違規(guī)依據(jù)。從這個角度來看，全國人大常委會的違憲審查權很難在嚴格的法律層級中發(fā)揮實際作用，因而公民在啟動違憲審查過程中難免存在某些局限性。

2.公民啟動違憲審查的程序缺失。依照《立法法》的規(guī)定，法律中沒有作出具體受理程序的規(guī)定，全國人大常務委員會在受理后應該如何回復、在多長時間內回復、倘若不受理又該如何作出回應以及程序規(guī)范需要多長時間，這些具體的程序性規(guī)范都存在缺失。此外，《立法法》還規(guī)定，一旦公民提交審查建議后，全國人大常務委員會將根據(jù)“必要時”對其進行審查，這是一個無法確定的概念，究竟何時為必要，為何必要等都沒有做出具體的規(guī)定。《立法法》僅僅規(guī)定公民可以提出違憲審查的權利，但對如何實施違憲審查的問題沒有規(guī)定。

(二)公民啟動違憲審查程序的實踐難題。目前，我國的違憲審查制度并不完善，公民依據(jù)《立法法》行使的違憲審查的權利在實踐中處于尷尬境地。近年來，憑借《立法法》的規(guī)定，當規(guī)范性文件侵犯到公民的憲法權利時，公民可以以自己的名義向全國人大常委會提出建議，進行違憲審查。近些年來，公民向全國人大常務委員會提交請愿書進行違憲審查的建議經常出現(xiàn)。除去具有重大社會影響的孫志剛案，還有2007年12月4日，69名法學學者向全國人大提交了對勞動教養(yǎng)制度進行違憲審查的建議。這一以公民身份的提案主要通過四個方面：違憲，與《立法法》的上層法律沖突、與國際公約不相容以及政治管理。從而提出了對勞動教養(yǎng)制度進行違憲審查的理由。這起公民上書案件被認為是繼2003年孫志剛案后，公民以自己的名義提出違憲審查的再次努力。由于在啟動違憲審查程序時，公民將面對著一個無法企及的法律困境。如果對法律的規(guī)定過分期望，這將導致法律的實際作用被忽視。因此,在認識到公民提起違憲審查程序的問題和困境的背景下，為了真正促進我國違憲審查程序的建立，應該有針對性地去尋求我國公民啟動違憲審查程序的具體途徑。

三、思考與展望：公民啟動違憲審查程序的路徑設計

(一)深化公民啟動違憲審查程序的立法建設。在違憲審查的程序保障方面，外國的做法是由特別法律做出調整和保障。我國目前的違憲審查制度在具體程序、方法、期限和責任方面缺乏相應的規(guī)定。從而使我國目前的憲法作用受到為具體立法提供依據(jù)的限制，這種憲法作用更多的是一種宣示的性質，并未能真正地為解決憲法爭議提供憲法依據(jù)。因而，制定《違憲審查程序法》以明確限定違憲審查的啟動對象、方式、條件、具體操作程序以及監(jiān)督程序，從而確保和完善公民啟動違憲審查程序顯得尤為重要。

(二)建立公民啟動違憲審查程序的監(jiān)督機制。從公民啟動違憲審查程序的運作狀況和具體實踐來看，公民啟動違憲審查程序的運作過程受阻，實際表現(xiàn)不佳。這與我國對于公民啟動違憲審查程序的監(jiān)督機制的不完善具有重要聯(lián)系，這將嚴重影響程序的正當運作和功能的有效發(fā)揮。于是有必要徹底改變現(xiàn)有監(jiān)督機制的弱化以及過于形式化的現(xiàn)狀。通過加強監(jiān)督的專業(yè)化，連續(xù)性，公正性，制度性和可操作性，以此保證公民啟動違憲審查能夠順利運作。建立專門的監(jiān)督機構，明確組織、工作方法、監(jiān)督范圍、操作程序、權利、義務、時限、補救措施以及監(jiān)督失職的責任，最終達到保障監(jiān)督過程的制度化、程序化和透明化的目的，并發(fā)揮相應的強制力。

(三)建立公民啟動違憲審查程序的救濟機制。目前，從中國的法律實踐來看，法院很難在法庭上解決法律上的違憲糾紛。在這種情況下，唯一可能的補救辦法是向全國人大常務委員會提交違憲審查請求。審查這些建議的權利應該是憲法權利救濟的性質，絕非是政治監(jiān)督的性質。因此，法律應考慮實際需要，并為公民啟動違憲審查的程序提供靈活性的規(guī)定。換言之，違憲審查的一般程序可以適用于某些特定案件發(fā)生之前，不特定的公民向全國人大常委會提起審查建議的請求；在具體案件發(fā)生之后，如果公民提議以自己的名義進行合憲性審查，則應適用特別程序進行審查。這就是說，只要公民提出審查請求，便無需全國人大常委會工作機構的研究，就可以進入正式的審查程序，這不僅反映了憲法權利救濟過程的剛性和效率，此外，它在憲法審查中充分發(fā)揮了最高權威的重要作用，有效地救濟公民的憲法權利。