劉俊海

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

為建設(shè)法治、誠信中國，應(yīng)將信用責(zé)任(失信懲戒)納入法律責(zé)任體系，使其作為與民事責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任比肩而立的第四類新型獨(dú)立法律責(zé)任。

一、確立信用責(zé)任作為第四大新興法律責(zé)任的緊迫性與正當(dāng)性

信用責(zé)任有廣狹二義。廣義的信用責(zé)任泛指失信者承擔(dān)的所有法律責(zé)任類型，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任。在這個(gè)意義上，任何法律責(zé)任都是對失信者的制裁。提高失信成本就要求用好用夠用足法律責(zé)任工具箱中的所有備用責(zé)任類型。而狹義的信用責(zé)任限指法律主體因違反法定或者約定義務(wù)而承擔(dān)的人格信用減損的不利法律后果。若無特指，本文中的信用責(zé)任為狹義概念。

第一，確立信用責(zé)任有助于推進(jìn)我國法律責(zé)任體系科學(xué)化。筆者一直主張，市場有眼睛，法律有牙齒。但牙齒幾何，值得討論。我國傳統(tǒng)法律采取民事責(zé)任、行政責(zé)任(包括針對公務(wù)人員的行政處分與針對行政相對人的行政處罰)和刑事責(zé)任的三分法?！睹穹倓t》第187條重申三分法：“民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任”。從實(shí)體法角度看，傳統(tǒng)三大法律責(zé)任旨在弘揚(yáng)核心價(jià)值、保護(hù)民事權(quán)利、守望公共利益、維護(hù)公序良俗、制裁義務(wù)違反、預(yù)防權(quán)力(權(quán)利)濫用，捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)。正是由于法律責(zé)任的存在，法律才不僅被人們信仰，也被人們敬畏。為確保法律責(zé)任落地生根，并充分體現(xiàn)普羅大眾追求的程序正義與結(jié)果正義的有機(jī)融合，《民事訴訟法》《行政訴訟法》與《刑事訴訟法》還專門呵護(hù)司法程序的正當(dāng)性、合法性、民主性、公開性、公正性與公平性。雖然三分法是法學(xué)界傳統(tǒng)共識，但隨著誠信中國與法治中國建設(shè)步伐的加快尤其是如火如荼的聯(lián)合褒獎?wù)\信、聯(lián)合懲戒失信機(jī)制的全面運(yùn)行，經(jīng)過法理提純的信用責(zé)任(失信懲戒)作為獨(dú)立的第四大法律責(zé)任進(jìn)入法律責(zé)任體系已經(jīng)水到渠成。中共十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)社會誠信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制”；“建立健全社會征信體系，褒揚(yáng)誠信，懲戒失信”。2014年國務(wù)院印發(fā)的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》明確提出，要“完善以獎懲制度為重點(diǎn)的社會信用體系運(yùn)行機(jī)制”；“守信激勵和失信懲戒機(jī)制直接作用于各個(gè)社會主體信用行為，是社會信用體系運(yùn)行的核心機(jī)制”。 法律責(zé)任制度的本質(zhì)是違法定價(jià)制度。傳統(tǒng)三大責(zé)任的規(guī)范與理論體系雖已相對成熟，但仍存在著失信收益高、失信成本低、失信收益高于失信成本；守信成本高、守信收益低、守信成本高于守信收益；維權(quán)成本高、維權(quán)收益低、維權(quán)成本高于維權(quán)收益的短板。這“三高三低”恰恰是我國市場中失信違約侵權(quán)欺詐乃至犯罪亂象的根源。無論是食品不安全隱患，互聯(lián)網(wǎng)金融市場中泛濫成災(zāi)的集資詐騙罪與非法吸收公眾存款罪，抑或權(quán)力尋租現(xiàn)象，都能從法律責(zé)任短板中找到病灶。而信用責(zé)任的導(dǎo)入有利于充實(shí)與強(qiáng)化傳統(tǒng)三大法律責(zé)任制度，消除我國法律責(zé)任體系的短板與盲區(qū)。

第二，確立信用責(zé)任有助于優(yōu)化法治化營商環(huán)境。崛起的強(qiáng)國既是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國、科技強(qiáng)國，也是文明強(qiáng)國、法治強(qiáng)國。法治強(qiáng)國是強(qiáng)國崛起的核心特征與必要前提。強(qiáng)國崛起不僅是經(jīng)濟(jì)成長、科技創(chuàng)新的歷程，更是確立法治理念、建設(shè)法治國家的歷程。保護(hù)產(chǎn)權(quán)、尊重人權(quán)、約束公權(quán)、呵護(hù)誠信文化、弘揚(yáng)契約精神、司法公正廉潔、執(zhí)法文明規(guī)范是法治強(qiáng)國的共同胎記。中共十八屆四中全會指出，“社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度”。2019年2月25日召開的中央全面依法治國委員會第二次會議強(qiáng)調(diào)，“法治是最好的營商環(huán)境”。(1)新華社：《習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議》(2019年2月25日)，http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0225/c64094-30901456.html.確立信用責(zé)任有助于推動科學(xué)精準(zhǔn)立法、嚴(yán)格文明執(zhí)法以及公正透明司法，推動市場主體精準(zhǔn)角色定位，確保各方主體各行其道，各得其所，各盡其責(zé)，最終營造誠實(shí)信用、公平公正、多贏共享、包容普惠、風(fēng)清氣正的法治化、便利化、國際化的營商環(huán)境。沒有信用責(zé)任，就沒有穩(wěn)定、透明、公平、可預(yù)期的營商環(huán)境。

第三，確立信用責(zé)任有利于建設(shè)誠信中國。誠信中國與法治中國相輔相成，互為表里，密不可分。我國當(dāng)前市場存在道德滑坡、誠信失序的亂象，存在著“好人受氣、壞人神氣”、“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆淘汰現(xiàn)象。中共十八大提出，要“加強(qiáng)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的意見》強(qiáng)調(diào)，要“建立健全社會誠信制度”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》要求，“加快社會信用體系建設(shè)”。中共十九大報(bào)告重申，“推進(jìn)誠信建設(shè)和志愿服務(wù)制度化，強(qiáng)化社會責(zé)任意識、規(guī)則意識、奉獻(xiàn)意識”。不激濁，難以揚(yáng)清。不懲惡，無以揚(yáng)善。“誠信有價(jià)”與“誠信無價(jià)”看似反義詞，實(shí)系同義詞，都蘊(yùn)含著誠信的雙重含義：巨大的誠信價(jià)值與沉重的失信代價(jià)。從正面看，誠信是資本，是現(xiàn)代市場的通行證。誠信創(chuàng)造價(jià)值，誠信品牌會帶來溢價(jià)。從反面看，失信者最終要付出沉重代價(jià)。 “誠信有價(jià)”的正面含義需要構(gòu)建聯(lián)合褒獎?wù)\信機(jī)制，“誠信有價(jià)”的反面含義需要構(gòu)建聯(lián)合懲戒失信機(jī)制。

第四，確立信用責(zé)任有利于增強(qiáng)誠信企業(yè)核心競爭力。信用責(zé)任制度有利于約束市場主體見賢思齊，提升自身信用水準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新與誠信并舉。木桶水容量取決于最短木板。誠信恰恰是我國當(dāng)前企業(yè)界普遍存在的短板問題。誠信是企業(yè)最重要軟實(shí)力。誠實(shí)守信是聰明企業(yè)增強(qiáng)核心競爭力、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的競爭方略和經(jīng)營之道。誠信者無形資產(chǎn)價(jià)值更高，社會形象更好，交易成本更低，商業(yè)機(jī)會更多，市場份額更大，融資渠道更廣。這種誠信溢價(jià)具有正當(dāng)性、合法性和可操作性。而失信者的無形資產(chǎn)會貶值，商業(yè)機(jī)會將失之交臂，沽名釣譽(yù)如過眼云煙。有些商人榮辱觀和價(jià)值觀扭曲，利欲熏心，熱衷于三十六計(jì)和厚黑學(xué)，漠視法律倫理。偶能圖利一時(shí)，但行之不遠(yuǎn)。頗有諷刺意味的是，失信被執(zhí)行人就因無法選乘飛機(jī)與高鐵而“行之不遠(yuǎn)”。

第五，確立信用責(zé)任有助于降低交易成本，維護(hù)交易安全。民無信不立，商無信不興，官無信則腐，國無信則衰。法乃公器。投資興業(yè)與交易安全既相互區(qū)別，也密切關(guān)聯(lián)，更辯證統(tǒng)一。倘若失信者無需付出代價(jià)，企業(yè)、銀行、債權(quán)人、消費(fèi)者等交易伙伴開展商事活動時(shí)都會戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰。因此，鼓勵投資興業(yè)與維護(hù)交易安全是現(xiàn)代商法制度的兩大價(jià)值追求。制度設(shè)計(jì)既要關(guān)心投資者的利益訴求，也要關(guān)注債權(quán)人的心理感受，避免債務(wù)人的道德風(fēng)險(xiǎn)外溢。而確立信用責(zé)任有助于真實(shí)記錄與回應(yīng)每個(gè)企業(yè)的失信行為，提高交易透明度，提高失信成本，降低失信收益，提升誠信收益，降低違約概率，減少制度性交易成本。

第六，確立信用責(zé)任有助于促進(jìn)公共治理現(xiàn)代化。傳統(tǒng)國家治理強(qiáng)調(diào)政府在治理社會中的主導(dǎo)作用，但忽視了企業(yè)自治、行業(yè)自律及利益相關(guān)者協(xié)同共治。這是近年來食品安全問題以及債務(wù)人信用缺失問題愈演愈烈的根源之一。確立政務(wù)信用責(zé)任有助于促進(jìn)協(xié)同監(jiān)管，消除監(jiān)管盲區(qū)，鑄造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效能，建設(shè)服務(wù)型政府。確立商事信用責(zé)任倒逼企業(yè)慎獨(dú)自律，見賢思齊。確立協(xié)會信用責(zé)任有利于激活行業(yè)自律功能，擴(kuò)大社會監(jiān)督平臺，促進(jìn)協(xié)同共治。要構(gòu)建以商事主體自治為基礎(chǔ)、行業(yè)自律為中心、行政監(jiān)管為關(guān)鍵、協(xié)同共治為保障的嶄新公共治理體系，預(yù)防治理體系與能力現(xiàn)代化的有名無實(shí)現(xiàn)象，信用責(zé)任的抓手就不能缺位。

第七，確立信用責(zé)任有利于全面建設(shè)小康社會。小康社會的核心特征是民富國強(qiáng)。中共十七大報(bào)告中提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”。中共十八屆三中全會決定重申，“擴(kuò)展投資和租賃服務(wù)等途徑，優(yōu)化公司投資者回報(bào)機(jī)制，保護(hù)投資者尤其是中小投資者合法權(quán)益，多渠道增加居民財(cái)產(chǎn)性收入”?！柏?cái)產(chǎn)性收入”與勞動性收入(如勞動報(bào)酬)相對，泛指基于勞動之外的財(cái)產(chǎn)而產(chǎn)生的收入。不少投資者、勞動者或消費(fèi)者與企業(yè)打交道時(shí)會面臨企業(yè)的失信違約行為。確立信用責(zé)任有利于實(shí)現(xiàn)放心投資、幸福投資、放心消費(fèi)與尊嚴(yán)勞動的中國夢，有助于鼓勵草根階層自由創(chuàng)業(yè)，鼓勵萬眾無憂創(chuàng)新，構(gòu)建投資者友好型社會、勞動者友好型社會與消費(fèi)者友好型社會，增加人民財(cái)產(chǎn)性收入，并大幅提高人民的幸福感、獲得感與安全感，預(yù)防不必要的受挫感、失落感、焦慮感。

第八，確立信用責(zé)任有利于推動新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。資本是財(cái)富之母、勞動是財(cái)富之父，消費(fèi)是財(cái)富之源。消費(fèi)是市場經(jīng)濟(jì)活動的起點(diǎn)與歸宿，是國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定增長的重要引擎。生命的活力取決于微觀細(xì)胞的活力。宏觀經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量取決于企業(yè)細(xì)胞的質(zhì)量。強(qiáng)化信用責(zé)任有助于倒逼企業(yè)理性自治、見賢思齊、歸位盡責(zé)，自覺履行社會責(zé)任，提振消費(fèi)信心，拉動消費(fèi)內(nèi)需，挖掘消費(fèi)潛力，刺激投資需求，鼓勵投資興業(yè)，避免資本外流，激活市場活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力，形成消費(fèi)驅(qū)動投資、投資助推消費(fèi)的良性互動的經(jīng)濟(jì)增長新動力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

第九，確立信用責(zé)任有利于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。我國市場經(jīng)濟(jì)體制雖已基本建立，但尚不完善，仍存在諸多不和諧因素。政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與社會之間的法律關(guān)系經(jīng)常發(fā)生紊亂、錯位，企業(yè)違約侵權(quán)違法犯罪等失信現(xiàn)象隨處可見。商業(yè)欺詐、商業(yè)賄賂與商業(yè)壟斷已成為危害市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的三大毒瘤。企業(yè)失信還會連帶誘發(fā)政務(wù)失信行為，催生公務(wù)員濫權(quán)棄權(quán)牟私的權(quán)力尋租現(xiàn)象，甚至?xí)廴旧虡I(yè)生態(tài)環(huán)境，惡化政商關(guān)系，毒化社會風(fēng)氣。而確立信用責(zé)任有利于維護(hù)公平的交易秩序，維護(hù)公開公平公正的競爭秩序，預(yù)防和減少市場失靈現(xiàn)象，更好地發(fā)揮市場無形之手在優(yōu)化資源配置中的決定性作用。

第十， 確立信用責(zé)任有助于增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)全球競爭力。中共十九大報(bào)告指出，要以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，堅(jiān)持引進(jìn)來和走出去并重。在全球化時(shí)代，資本已成候鳥。哪里有誠信文化，哪里就是投資樂土。國與國之間的實(shí)力競爭不僅是經(jīng)濟(jì)與科技實(shí)力的比拼，也是法律制度、營商環(huán)境尤其是誠信環(huán)境的競爭。要根除跨國公司與外商投資企業(yè)在華經(jīng)營過程中的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”等失信現(xiàn)象，增強(qiáng)我國走出去企業(yè)的可信賴度，打造受人尊重的中國誠信企業(yè)品牌，必須建立健全信用責(zé)任體系。

因此，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，確立信用責(zé)任制度對完善我國法律責(zé)任體系，落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局都具有重大現(xiàn)實(shí)意義與深遠(yuǎn)歷史意義。

二、信用責(zé)任的核心特征在于減損失信者的人格信用

信用責(zé)任之所以能夠成為第四類新興法律責(zé)任，乃源于其具有法律責(zé)任的一般屬性，包括但不限于信用責(zé)任類型法定、主體要適格、程序要嚴(yán)謹(jǐn)、證據(jù)要充分、信息要透明、結(jié)果要可訴。缺乏這些基本屬性的不利法律后果均無法成為具有合憲性、正當(dāng)性與合法性的獨(dú)立法律責(zé)任類型。而傳統(tǒng)三大責(zé)任之所以成為主流法治國家確認(rèn)的法律責(zé)任類型，就是因?yàn)榻?jīng)受了數(shù)百年法治生活的千錘百煉。但信用責(zé)任既具有法律責(zé)任共性，也有鮮明個(gè)性。

第一，信用責(zé)任具有人格信用減損性?？鬃釉唬骸叭硕鵁o信，不知其可也”。信用責(zé)任的核心特征是貶損失信者的人格信用。無論是將失信者納入信息共享的失信黑名單，還是褫奪失信者已經(jīng)取得的榮譽(yù)或?qū)砩暾垏遗c社會榮譽(yù)稱號的資格，抑或剝奪或者限制其開展民商事活動的權(quán)利能力與行為能力，都圍繞貶損、否定、責(zé)難、譴責(zé)、批評失信者的人格信用而展開，因而具有強(qiáng)烈的人格羞辱性和社會報(bào)復(fù)性。只不過，人格羞辱存在正當(dāng)性與合法性，且以失信行為為因。社會報(bào)復(fù)亦是公眾與受害者對失信行為的適度理性回應(yīng)、懲罰與回?fù)簟?/p>

第二，信用責(zé)任具有行為能力剝奪性。傳統(tǒng)法律責(zé)任雖然也落實(shí)到責(zé)任人，但責(zé)任標(biāo)的通常指向特定物之給付(如損害賠償金、罰款和罰金)或特定行為(如恢復(fù)原狀、繼續(xù)履行、有期徒刑)之履行。而信用責(zé)任標(biāo)的通常指向失信主體發(fā)展機(jī)會的剝奪。生存權(quán)與發(fā)展權(quán)是誠實(shí)守信的自然人與法人皆享有的權(quán)利。死刑是最嚴(yán)重的刑責(zé)?，F(xiàn)代法治國家都在逐步廢除或限制死刑適用。未被判處死刑的失信自然人雖享有生存權(quán)，但發(fā)展權(quán)嚴(yán)重受限。因?yàn)?，信用?zé)任不僅對失信者的人格信用作出減等或貶損評價(jià)，而且會剝奪失信者在法定期限內(nèi)的權(quán)利能力和/或行為能力，剝奪其正常的發(fā)展機(jī)會。嚴(yán)重失信者的法人主體資格還會被依法吊銷行政許可和營業(yè)執(zhí)照，辦理注銷登記，最終被逐出市場。

第三，信用責(zé)任具有三大責(zé)任補(bǔ)強(qiáng)性。信用責(zé)任具有后置性、繼發(fā)性、補(bǔ)強(qiáng)性的特點(diǎn)。這一特點(diǎn)決定了，信用責(zé)任往往是在失信者被追究民事責(zé)任、行政責(zé)任或刑事責(zé)任之時(shí)同步追究或者延后追究，不會也不應(yīng)在民事責(zé)任、行政責(zé)任或刑事責(zé)任被追究之前先行啟動。原因有二：首先，失信行為的法律性質(zhì)與法律后果需先由國家與社會依據(jù)法定條件與程序進(jìn)行法律(而非道德評價(jià))評價(jià)，更符合理性法治社會的要求。僅基于道德評價(jià)而啟動信用責(zé)任，違反了信用責(zé)任作為第四大法律責(zé)任的本質(zhì)要求，也容易混淆法治與德治的界限。其次，失信者僅就個(gè)案被追究其他類型的法律責(zé)任以后，違法成本、失信成本往往偏低，需要附加信用責(zé)任，以提高法律責(zé)任的“藥效”。重典治亂、猛藥除疴是遏制失信行為的核心理念，體現(xiàn)了中外法治建設(shè)的一般規(guī)律。當(dāng)然，也不排除失信者接受信用制裁后再次實(shí)施違法犯罪行為，進(jìn)而再次接受其他法律責(zé)任的制裁，然后又跟進(jìn)新一輪的信用制裁。雖然信用責(zé)任在時(shí)間脈絡(luò)上與其他法律責(zé)任同步或者延后追究，很少前置于其他法律責(zé)任，但延后性并不影響其獨(dú)立性。

第四，信用責(zé)任具有失信預(yù)防前瞻性。信用責(zé)任的核心不是將已經(jīng)發(fā)生的失信行為予以歸零，而是遏制失信者在未來實(shí)施新的失信行為。民事賠償、行政罰款、刑事罰金和沒收等傳統(tǒng)法律責(zé)任著眼于在具體個(gè)案中否定既有的失信行為，抹除已經(jīng)實(shí)施的違法犯罪行為的后果，實(shí)現(xiàn)失信者與受害者之間的個(gè)案正義，具有評價(jià)個(gè)案事實(shí)的回顧性(歷史性)。侵權(quán)責(zé)任法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法中兼具懲罰性與賠償性的懲罰性賠償本質(zhì)上仍系在具體個(gè)案中填平既有損失與獎勵受害者維權(quán)。確切而言，懲罰性賠償可稱為“獎勵性賠償”。而信用制裁著眼于預(yù)防新的失信行為，具有展望未來的前瞻性(未來性)。例如，市場禁入與限制高消費(fèi)活動等信用責(zé)任著眼于在法定期限內(nèi)將失信者驅(qū)逐出局、趕出市場，或者給失信者貼上黑標(biāo)簽，幫助公眾在交易生活中精準(zhǔn)識別、提高警惕、謹(jǐn)慎締約。可見，信用責(zé)任著眼于防范未來之惡，其他法律責(zé)任主要著眼于懲治過去之惡。

第五，信用責(zé)任具有懲戒手段綜合性。傳統(tǒng)三大責(zé)任各有其法定限定類型?！睹穹倓t》第179條確認(rèn)11類民事責(zé)任：停止侵害；排除妨礙；消除危險(xiǎn)；返還財(cái)產(chǎn)；恢復(fù)原狀；修理、重作、更換；繼續(xù)履行；賠償損失；支付違約金；消除影響、恢復(fù)名譽(yù)；賠禮道歉?！缎姓幜P法》第8條確認(rèn)7類行政處罰：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留及法律法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。《刑法》第33條規(guī)定了管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑與死刑等五類主刑；第34條規(guī)定了罰金、剝奪政治權(quán)利、沒收財(cái)產(chǎn)等3類附加刑。相比之下，信用責(zé)任的類型多元復(fù)雜、動態(tài)開放，包括拒絕行政許可或行政給付，加大監(jiān)管力度，從嚴(yán)追究刑責(zé)，禁止獲取國有資源，禁止申請榮譽(yù)獎勵，禁止獲得金融市場融資，禁止出境等諸多類型，橫跨全國乃至全球各地，覆蓋多個(gè)產(chǎn)業(yè)，涉及資本市場、消費(fèi)品市場與經(jīng)理人市場等多個(gè)要素市場，涉及多個(gè)制裁部門和機(jī)構(gòu)。因此，信用責(zé)任的外延要比傳統(tǒng)三大責(zé)任更廣，內(nèi)涵也更豐富。

第六，信用責(zé)任具有懲戒措施聯(lián)動性。由于信用責(zé)任類型多元復(fù)雜、失信者的觸角延伸到多個(gè)社會角落，任何各部門都無法單打獨(dú)斗地承擔(dān)起失信制裁的重責(zé)大任。因此，有效的信用制裁必然要采取跨部門、跨地區(qū)的聯(lián)合懲戒形式。根據(jù)國家發(fā)改委和央行于2014年12月16日印發(fā)的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)任務(wù)分工》要求建立多部門、跨地區(qū)信用聯(lián)合獎懲機(jī)制。通過信用信息交換共享，實(shí)現(xiàn)多部門、跨地區(qū)信用獎懲聯(lián)動，使守信者處處受益、失信者寸步難行。加強(qiáng)失信主體約束和懲戒、建立多部門跨地區(qū)信用聯(lián)合獎懲機(jī)制由發(fā)改委、央行牽頭，各有關(guān)部門和省級政府負(fù)責(zé)。截至2019年7月底，各部門共簽署51個(gè)聯(lián)合獎懲備忘錄。其中，聯(lián)合懲戒備忘錄43個(gè)，既包括聯(lián)合激勵又包括聯(lián)合懲戒的備忘錄3個(gè)。(2)國家公共信用信息中心：《7月份新增失信聯(lián)合懲戒對象公示及公告情況說明》(2019年8月2日)，http://www.gov.cn/fuwu/2019-08/02/content_5418091.htm.根據(jù)各領(lǐng)域聯(lián)合獎懲備忘錄規(guī)定，相關(guān)部門認(rèn)定并向全國信用信息共享平臺推送守失信聯(lián)合懲戒對象名單信息。聯(lián)合懲戒的前提是信息共享、無縫對接、有機(jī)銜接、同頻共振。

第七，信用責(zé)任具有失信行為警示性(阻遏性)。信用責(zé)任雖加于失信者之身，但對其熟人圈或業(yè)內(nèi)的同道人有殺雞駭猴之效。因?yàn)?，信用制裁具有“三升三降”的法律功能：一是提高失信成本，降低失信收益，確保失信成本高于失信收益；二是提高守信收益，降低守信成本，確保守信收益高于守信成本；三是提高維權(quán)收益，降低維權(quán)成本，確保維權(quán)收益高于維權(quán)成本，切實(shí)扭轉(zhuǎn)守信受害者“為了追回一只雞，必須殺掉一頭牛”的尷尬。既然失信不劃算，市場主體就會重新校準(zhǔn)自己的核心價(jià)值觀，轉(zhuǎn)變見利忘義的行為模式，自覺避免未來的失信行為。因此，“三升三降”是激勵守信、遏制失信的良藥。信用責(zé)任制度的設(shè)計(jì)、解釋與適用必須以阻遏效果之有無、強(qiáng)弱作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

第八，信用責(zé)任具有誠信文化教育性。趨利避害是人的天性。人人皆有代入感。人生舞臺上沒有看客。對熟人之外的不特定公眾而言，信用責(zé)任也有制裁一人、教育一片的弘法布道功能，有助于培育全社會對法律的信仰與敬畏之心，激勵每個(gè)人慎獨(dú)自律，見賢思齊，擇善而從。一個(gè)真實(shí)的失信制裁案例勝過一打普法文件。信用責(zé)任的儀式感，包括黑名單的公示、失信懲戒的聯(lián)動以及信用的修復(fù)程序都以潤物無聲的方式，強(qiáng)化誠信文化與契約精神對人們的心理暗示。例如，霸座男孫某因在2018年8月21日從濟(jì)南開往北京的列車上霸座被處罰款200元、納入鐵路“黑名單”，180天內(nèi)不能購票、乘坐火車。(3)李濤：《鐵路霸座乘客首次被拘留，不少網(wǎng)友為警方點(diǎn)贊》，載《北京青年報(bào)》2018年12月7日。這一失信制裁婦孺皆知，效果良好。

第九，信用責(zé)任具有公眾心理慰藉性。善惡皆有因果。惡因必有報(bào)應(yīng)。這是樸素的自然與法律邏輯。失信行為都會傷害他人。現(xiàn)實(shí)與潛在的受害者在目睹失信者遭受信用制裁之后，會感受公平正義的心理安慰，幸福感、獲得感與安全感會理性提升，挫折感、失落感、絕望感會自動緩釋。公眾共同譴責(zé)、非難失信行為的過程既是心理安慰的過程，也是凝聚共識、釋放正能量、弘揚(yáng)主旋律、傳遞好聲音的過程。

三、信用責(zé)任類型梳理與懲戒機(jī)制建立

(一)現(xiàn)行信用責(zé)任分類的多元蕪雜

我國的失信責(zé)任體系的建立具有濃厚的政府主導(dǎo)色彩。因此，失信責(zé)任散見于國務(wù)院規(guī)范性文件和國務(wù)院部門規(guī)章或規(guī)范性文件之中。例如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》(國辦發(fā)〔2015〕51號)要求，“充分發(fā)揮行政、司法、金融、社會等領(lǐng)域的綜合監(jiān)管效能，在市場準(zhǔn)入、行政審批、資質(zhì)認(rèn)定、享受財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策、企業(yè)法定代表人和負(fù)責(zé)人任職資格審查、政府采購、政府購買服務(wù)、銀行信貸、招標(biāo)投標(biāo)、國有土地出讓、企業(yè)上市、貨物通關(guān)、稅收征繳、社保繳費(fèi)、外匯管理、勞動用工、價(jià)格制定、電子商務(wù)、產(chǎn)品質(zhì)量、食品藥品安全、消費(fèi)品安全、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、治安管理、人口管理、出入境管理、授予榮譽(yù)稱號等方面，建立跨部門聯(lián)動響應(yīng)和失信約束機(jī)制，對違法失信主體依法予以限制或禁入”。《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度、加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕33號)重申，“依法依規(guī)加強(qiáng)對失信行為的行政性約束和懲戒。對嚴(yán)重失信主體，各地區(qū)、各有關(guān)部門應(yīng)將其列為重點(diǎn)監(jiān)管對象，依法依規(guī)采取行政性約束和懲戒措施”。

為強(qiáng)化信用監(jiān)管，推進(jìn)誠信建設(shè)制度化，2015年9月14日國家發(fā)展改革委、工商總局、中央文明辦等38部門聯(lián)合印發(fā)的《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》(發(fā)改財(cái)金[2015]2045號，以下簡稱“備忘錄”)明確了企業(yè)登記機(jī)關(guān)的失信制裁措施，也通過列舉加兜底條款的方式規(guī)定了其他部門有權(quán)采取的18類失信懲戒措施。我國目前的失信制裁措施往往采取列舉的方式，但列舉的標(biāo)準(zhǔn)并不明確，不同文件列舉的失信制裁措施在內(nèi)容與表述上也存在相互迥異之處，亟待統(tǒng)一嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念愋突Ａ⒆阌谖覈?dāng)前的失信懲戒實(shí)踐，建議立法者按照法律邏輯將失信懲戒措施類型化為12種：

1.行政許可類懲戒。提高設(shè)定行政許可的門檻，禁止或限制失信者的市場準(zhǔn)入是首要失信懲戒措施。主要包括：從嚴(yán)審核行政許可審批項(xiàng)目，從嚴(yán)控制生產(chǎn)許可證發(fā)放，限制失信者取得安全生產(chǎn)許可證與海關(guān)認(rèn)證企業(yè)資格，限制失信者從事藥品食品等行業(yè)，限制失信者取得房地產(chǎn)和建筑企業(yè)資質(zhì)，將失信者列為檢驗(yàn)檢疫失信企業(yè)，限制新增項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)，限制股票發(fā)行上市融資或發(fā)行債券，限制在全國股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌、融資，限制合格投資者額度、限制股權(quán)激勵、限制設(shè)立社會組織、限制發(fā)起設(shè)立或參股金融機(jī)構(gòu)以及小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、創(chuàng)業(yè)投資公司、互聯(lián)網(wǎng)融資平臺等機(jī)構(gòu)，限制從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)。此類懲戒的目的是剝奪或限制失信者從事特定行業(yè)、項(xiàng)目或商事活動的權(quán)利能力與行為能力，進(jìn)而鏟除其在法定期間內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)外溢的病灶。

2.國有資源類懲戒。政府資金要么源于全體國民的納稅，要么源于國有自然資源以及國有資本收益。此類懲戒措施在于剝奪或者限制失信者獲取公共資源的支持。主要包括限制獲取政府補(bǔ)貼或政策支持，限制參與政府投資項(xiàng)目或主要使用財(cái)政性資金項(xiàng)目，禁止受讓收費(fèi)公路權(quán)益，限制參與有關(guān)公共資源交易活動，限制參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，限制參與政府采購活動，限制取得政府供應(yīng)土地，限制國有資產(chǎn)交易，限制使用國有林地，限制使用草原以及利用其他國有自然資源。

3.公共利益類懲戒。公序良俗的核心是公共利益。工程建設(shè)人命關(guān)天。為預(yù)防失信者在不動產(chǎn)開發(fā)與建設(shè)工程施工中偷工減量、降低建筑工程的質(zhì)量、危及公眾安全，此類失信制裁限制失信者參與工程招投標(biāo)以及從事不動產(chǎn)開發(fā)與交易。

4.商事登記類懲戒。商事登記中的設(shè)立登記具有行政許可屬性，其他登記(包括變更登記與注銷登記)不具有行政許可屬性，旨在增強(qiáng)登記信息的公示公信效力，保護(hù)善意第三人對登記信息的合理信賴。此類懲戒旨在通過把好商事登記的入口關(guān)與出口關(guān)，淘汰失信商事主體。例如，對嚴(yán)重失信企業(yè)實(shí)施市場禁入措施。行業(yè)審批部門在對監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)嚴(yán)重違法失信當(dāng)事人實(shí)施行政處罰或撤銷、吊銷、注銷、繳銷其許可證后，商事登記部門依法要求或強(qiáng)制其退出市場。例如，互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所經(jīng)營單位被吊銷網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證的，應(yīng)依法到登記部門辦理變更登記或者注銷登記；逾期未辦理的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。

5.任職資格類懲戒。此類懲戒不僅剝奪或減少失信者的就業(yè)機(jī)會，而且會降低失信者在同行中的聲望。諸如，對嚴(yán)重失信企業(yè)的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和對失信行為負(fù)有直接責(zé)任的注冊執(zhí)業(yè)人員等實(shí)施市場和行業(yè)禁入措施。失信者不得在法定期間內(nèi)擔(dān)任任何公司法定代表人，已擔(dān)任的責(zé)令所在企業(yè)辦理變更登記；失信者申請成為企業(yè)董事、監(jiān)事及高級管理人員的，商事登記部門不予備案。失信者不得擔(dān)任國企高管、事業(yè)單位法定代表人、金融機(jī)構(gòu)高管、社會組織負(fù)責(zé)人、招錄(聘)為公務(wù)人員、入黨、擔(dān)任黨代表人大代表和政協(xié)委員限制以及入伍服役?！秱渫洝穬H禁止失信者擔(dān)任企業(yè)法定代表人、董事、監(jiān)事和高級管理人員。建議按“重典治亂、猛藥去疴”理念，同時(shí)禁止失信者擔(dān)任董事會秘書、中層管理人員、顧問等具有經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、控制權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及重大影響力的各類崗位。問題在于，即使失信者不擔(dān)任上述崗位，仍可通過控制股東和實(shí)際控制人的地位操縱企業(yè)的經(jīng)濟(jì)力量、從事失信行為。

6.榮譽(yù)稱號類懲戒。失信行為與榮譽(yù)稱號不具有兼容性。失信者沒有資格成為榮譽(yù)獲得者。此類制裁通過剝奪或限制失信者榮譽(yù)權(quán)的取得，倒逼當(dāng)事人在失信前仔細(xì)掂量失信的成本收益。此類制裁包括剝奪文明單位、道德模范、慈善類獎項(xiàng)、評先評優(yōu)資格等榮譽(yù)。不僅要褫奪嚴(yán)重失信企業(yè)及其法定代表人、負(fù)責(zé)人、高級管理人員和對失信行為負(fù)有直接責(zé)任的董事、股東等人員的榮譽(yù)稱號，也要剝奪失信中介機(jī)構(gòu)(如會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu))及其從業(yè)人員的榮譽(yù)稱號。

7.融資授信類懲戒。市場主體有申請融資的自由，但金融機(jī)構(gòu)也有不授信的自由。失信者違約風(fēng)險(xiǎn)高，失信貸款者越多，銀行的不良資產(chǎn)率越高，銀行儲戶的風(fēng)險(xiǎn)越高。因此，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在融資授信時(shí)要從嚴(yán)審核失信企業(yè)(尤其是失信被執(zhí)行人)及其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員的授信申請。

8.高消費(fèi)類懲戒。此類制裁的核心在于限制失信者的高端消費(fèi)能力，有助于預(yù)防失信者的資產(chǎn)浪費(fèi)，提高債權(quán)人的受償比例，鏟除失信者為追求驕奢淫逸生活而見利忘義的野蠻沖動。此類制裁包括限制乘坐飛機(jī)以及列車軟臥、G字頭動車組列車全部座位、其他動車組列車一等以上座位，限制住宿星級以上賓館飯店、國家一級以上酒店及其他高消費(fèi)住宿場所，限制在夜總會、高爾夫球場等高消費(fèi)場所消費(fèi)，限制參加旅行社組織的團(tuán)隊(duì)出境旅游以及享受旅行社提供的與出境旅游相關(guān)的其他服務(wù)，限制失信者以其財(cái)產(chǎn)支付子女入學(xué)就讀高收費(fèi)私立學(xué)校，限制購買支付高額保費(fèi)購買具有現(xiàn)金價(jià)值的保險(xiǎn)產(chǎn)品，限制新建、擴(kuò)建、高檔裝修房屋，購買非經(jīng)營必需車輛。

9.旅行出境自由類懲戒。公民依法享有旅行自由，包括境內(nèi)游與出國游。此類制裁的著眼點(diǎn)在于限制失信者的出境自由，避免其濫用出境之機(jī)非法逃逸。

10.靶向監(jiān)管類懲戒。通則不痛，痛則不通。失信行為的存在意味著監(jiān)管缺位。此類制裁的實(shí)質(zhì)在于落實(shí)精準(zhǔn)監(jiān)管、靶向監(jiān)管的理念，實(shí)現(xiàn)信用監(jiān)管、高效監(jiān)管、從嚴(yán)監(jiān)管。將失信者及其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員作為重點(diǎn)監(jiān)管對象，加大日常監(jiān)管力度，提高隨機(jī)抽查的比例和頻次，并可依法對其采取監(jiān)管措施。

11.刑事制裁類懲戒。對于構(gòu)成犯罪的失信行為，必須依法追究刑事責(zé)任。司法機(jī)關(guān)對拒不執(zhí)行生效判決、裁定以及其他妨礙執(zhí)行構(gòu)成犯罪的行為，要及時(shí)依法偵查、提起公訴和審判。

12.公開揭露類懲戒。陽光是最好的防腐劑，燈泡是最有效的警察。失信法律事實(shí)與法律后果的公開本身就足以貶損失信者的人格信用、降低公眾評價(jià)的美譽(yù)度、減少失信者發(fā)展機(jī)會。此類制裁通過傳統(tǒng)媒體與新媒體向社會公布失信信息，讓公眾用腳投票、用鈔票投票、用訴狀投票，讓失信者一處失信、處處受限，老鼠過街、人人喊打。

(二)懲戒措施的開放性

信用責(zé)任固然要遵循類型法定原則，但懲戒措施的運(yùn)用具有開放性。我國鼓勵失信懲戒措施的推廣應(yīng)用。例如，中辦、國辦2016年9月25日印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》就鼓勵各級黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、社會組織、企事業(yè)單位使用失信被執(zhí)行人名單信息，結(jié)合各自主管領(lǐng)域、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營活動，實(shí)施對失信被執(zhí)行人的信用監(jiān)督、警示和懲戒。失信活動延伸到社會哪個(gè)神經(jīng)末梢，失信制裁就要延伸到哪里。

但總體來看，主動采取失信懲戒的主體(包括機(jī)構(gòu)和個(gè)人)還較為有限。例如，就酒店業(yè)而言，高消費(fèi)類懲戒主體主要是星級以上賓館飯店、國家一級以上酒店，但尚無星級認(rèn)定的豪華招待所或度假村還存在懲戒盲區(qū)。又如，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在融資授信時(shí)一般從嚴(yán)審核失信被執(zhí)行人授信申請，但民間借貸主體在放貸時(shí)往往只注重?fù)?dān)保手段，不注重借款人失信記錄。

千里之堤，潰于蟻穴。鑒于懲戒措施的有效性取決于守信者與監(jiān)管者激濁揚(yáng)清的社會共識與一致行動，建議各方市場主體積極運(yùn)用失信信息，形成懲戒合力，早日消除各自為戰(zhàn)的失信懲戒孤島現(xiàn)象。政府與國有機(jī)構(gòu)要懲戒失信，民營企業(yè)與社會服務(wù)組織也要弘揚(yáng)主旋律，激活失信懲戒措施，不姑息養(yǎng)奸。

(三)建議建立健全跨地域、跨產(chǎn)業(yè)、跨市場、跨部門的聯(lián)合懲戒失信機(jī)制

市場會失靈，監(jiān)管者不應(yīng)失靈。遺憾的是，在實(shí)踐中經(jīng)常存在市場與監(jiān)管者雙重失靈的現(xiàn)象。目前，《備忘錄》僅強(qiáng)調(diào)“跨部門”聯(lián)動響應(yīng)和失信約束機(jī)制是不夠的。為教育市場主體慎獨(dú)慎微，提升監(jiān)管公信，優(yōu)化穩(wěn)定、透明、公平與可預(yù)期的法治化營商環(huán)境，建議抓緊建立健全24小時(shí)全天候、360度全方位、跨地域、跨產(chǎn)業(yè)、跨市場、跨部門、信息共享、快捷高效、無縫對接、有機(jī)銜接、同頻共振的失信懲戒體系。

24小時(shí)全天候強(qiáng)調(diào)失信懲戒在時(shí)間維度上的周密性。失信行為是全天候的，不分晝夜。因此，必須運(yùn)用大數(shù)據(jù)、大分析與人工智能等現(xiàn)代技術(shù)手段確保失信懲戒的常態(tài)化，確保失信者在任何時(shí)點(diǎn)都處于失信懲戒的陽光之下。

360度全方位強(qiáng)調(diào)失信懲戒在空間維度上的嚴(yán)密性。無論失信者身在何地，也無論失信活動延伸到投資領(lǐng)域、貿(mào)易領(lǐng)域、勞動關(guān)系領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域、金融領(lǐng)域抑或社區(qū)領(lǐng)域，失信懲戒措施皆能啟動。

跨地域失信懲戒機(jī)制符合我國發(fā)展統(tǒng)一大市場的要求，契合互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代經(jīng)濟(jì)一體化的特點(diǎn)，有利于破除“聞著臭、吃著香的”地方保護(hù)主義。失信者在甲地實(shí)施了失信行為，在乙地也要接受失信懲戒。

跨產(chǎn)業(yè)失信懲戒機(jī)制回應(yīng)了商事登記制度改革后企業(yè)設(shè)立更便捷、企業(yè)混業(yè)經(jīng)營與跨行業(yè)經(jīng)營更自由的新情況。企業(yè)在某行業(yè)的失信行為往往是在其他產(chǎn)業(yè)故伎重演的前奏。因此，跨產(chǎn)業(yè)的失信懲戒機(jī)制有助于抓早抓小抓苗頭，遏制失信行為在多產(chǎn)業(yè)蔓延。

跨市場失信懲戒機(jī)制有助于預(yù)防失信企業(yè)利用不同市場(如證券現(xiàn)貨市場與證券期貨市場)之間的監(jiān)管漏洞，追求不當(dāng)監(jiān)管套利。尤其要警惕傳統(tǒng)的線下失信行為(如傳銷、集資詐騙與非法吸收公眾存款)披著互聯(lián)網(wǎng)馬甲，轉(zhuǎn)移到線上來。線上線下的失信行為的共性大于個(gè)性。電子商務(wù)市場不是法外之地。網(wǎng)購、網(wǎng)游、p2p、互聯(lián)網(wǎng)廣告、大數(shù)據(jù)開發(fā)與使用等網(wǎng)絡(luò)空間的失信行為都要納入信用懲戒軌道。

信息共享、快捷高效、無縫對接、有機(jī)銜接、同頻共振的基本要求是，全面深度整合市場監(jiān)管部門、公安、民政、央行、稅務(wù)、海關(guān)、法院等國家機(jī)關(guān)以及市場主體(包括行業(yè)協(xié)會與電商平臺)的各類信用數(shù)據(jù)庫，早日實(shí)現(xiàn)各類信用數(shù)據(jù)庫之間的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)政府部門之間、政府與市場之間、市場主體之間的失信懲戒信息公開透明、開放共享、實(shí)時(shí)更新、免費(fèi)查詢，確保政府有形之手與市場無形之手的失信懲戒措施精準(zhǔn)高效、彼此協(xié)調(diào)、步調(diào)一致、兼容互動、互補(bǔ)互助，鑄造合力。唯有如此，才能消除盲區(qū)，彌補(bǔ)漏洞，提升失信懲戒公信。

四、失信制裁的可訴性

(一)各類信用責(zé)任追究皆有可訴性

信用責(zé)任是新類型的法律責(zé)任，對當(dāng)事人的民商事權(quán)利(包括人格信用、榮譽(yù)權(quán))、權(quán)利行為能力(市場退出措施)、個(gè)人職業(yè)發(fā)展(市場禁入措施)與企業(yè)商譽(yù)都會產(chǎn)生不利影響。為落實(shí)以人為本的法治理念、教育與制裁并重的問責(zé)理念、責(zé)任自負(fù)的自治理念、罰當(dāng)其過的實(shí)體公平理念，以及捍衛(wèi)當(dāng)事人“喊疼”自由的程序正義理念，切實(shí)預(yù)防信用制裁被濫用，筆者認(rèn)為信用責(zé)任追究具有可訴性，各類失信制裁都建立司法審查制度。只有如此，才能確保還守信者以清白，還失信者以明白。

(二)現(xiàn)行信用責(zé)任規(guī)則存在可訴性缺失之憾

國務(wù)院規(guī)范性文件以及部門規(guī)章雖然隱隱約約地注意到了程序正義的重要性，但僅僅規(guī)定了當(dāng)事人的異議權(quán)、錯誤信息的核實(shí)以及事先告知規(guī)則。即使提到行政復(fù)議與行政訴訟，也往往語焉不詳。例如，2016年《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，“要建立健全信用修復(fù)、異議申訴等機(jī)制，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益”；“建立健全信用主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制。建立健全信用信息異議、投訴制度”；“支持有關(guān)主體通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式維護(hù)自身合法權(quán)益”。該文件雖提到行政復(fù)議與行政訴訟，但未提及民事訴訟與刑事訴訟。又如，2017年《國家發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導(dǎo)意見》指出，“認(rèn)定部門(單位)依據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)生成失信聯(lián)合懲戒對象的初步名單，可根據(jù)需要履行告知或公示程序。有異議的，由認(rèn)定部門(單位)核實(shí)。自然人被認(rèn)定為失信聯(lián)合懲戒對象的，應(yīng)實(shí)行事前告知”。但該文件對異議的受理與處理程序語焉不詳，對當(dāng)事人不服異議處理結(jié)果的司法救濟(jì)與司法審查也沒有作出規(guī)定。

(三)建議建立信用制裁的訴訟與非訴訟多元化爭議解決機(jī)制

無辜遭受失信制裁的守信者有權(quán)要求制裁者(包括行政機(jī)關(guān)，也包括銀行與中國鐵路總公司等企業(yè))提供其賴以啟動失信制裁的生效法律文書。倘若制裁者拒絕或怠于提供生效法律文書，守信者有權(quán)要求其暫停制裁措施，直至制裁者提供相應(yīng)的生效法律文書。倘若制裁者提供了生效法律文書，守信者有權(quán)轉(zhuǎn)而對生效法律文書提出申訴，啟動審判監(jiān)督程序或其他糾錯程序。此乃治本之策?；趥鹘y(tǒng)儒家文化中的無訟基因，立法者應(yīng)允許與鼓勵守信者通過協(xié)商、民間調(diào)解、行政調(diào)解和仲裁等多元化機(jī)制化解爭議。

(四)訴訟機(jī)制包括行政、民事與刑事訴訟

除了以守為攻的糾偏策略，法律應(yīng)允許守信者采取以攻為守的維權(quán)策略，主動對導(dǎo)致自己被列入失信黑名單的當(dāng)事人提起訴訟。

民事訴訟對應(yīng)的被告是民事主體。守信者對于虛假錯誤失信信息的源頭炮制者以及濫用失信制裁措施的制裁者中的民事主體(包括營利法人與非營利法人)均可提起民事訴訟，尤其是侵權(quán)訴訟。行政訴訟對應(yīng)的是行政機(jī)關(guān)。倘若守信企業(yè)被無辜納入黑名單后向行政機(jī)關(guān)提出異議申請，但行政機(jī)關(guān)置之不理，繼續(xù)對其采取失信懲戒措施，則受害者有權(quán)向法院提起行政訴訟；遭受損害的受害者還可主張國家賠償。為倒逼法治政府建設(shè)，賠償范圍既包括直接損失，也包括間接損失(可預(yù)期利益損失)。受害者在提起行政訴訟之前還可自主選擇行政復(fù)議通道。刑事訴訟對應(yīng)的被告是犯罪嫌疑人。刑事訴訟程序包括公訴與自訴。例如，根據(jù)《刑法》第246條規(guī)定的誹謗罪就屬于告訴才處理的刑事自訴案件，守信者可請求法院追究惡意誹謗者的刑事責(zé)任。又如，守信者在民事、行政和刑事訴訟中因司法工作人員貪贓枉法而遭受無妄之災(zāi)的，有權(quán)向司法機(jī)關(guān)報(bào)案或控告。

傳統(tǒng)三大法律責(zé)任分別對應(yīng)著民事訴訟、行政訴訟與刑事訴訟等三大程序機(jī)制。當(dāng)前尚無單獨(dú)的失信訴訟程序。從立法論角度看，建議《信用基本法》增設(shè)獨(dú)立的失信訴訟程序。從解釋論角度看，在建立獨(dú)立的失信訴訟程序之前，可將失信制裁爭議分別納入既有的三大訴訟程序軌道。

(五)杜絕錯誤的失信制裁需要標(biāo)本兼治

智者千慮，必有一失。制裁者無論是國家機(jī)關(guān)，營利法人還是非營利法人，都會有思維盲點(diǎn)。制裁者要以戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰之心，認(rèn)真對待市場主體提出的每份異議申請，并應(yīng)立即轉(zhuǎn)告信息提供單位核實(shí)失信制裁文書的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性與合法性。建議立法者從嚴(yán)規(guī)定信息提供單位核實(shí)并反饋的法定期限，原則上不超過三個(gè)工作日。為預(yù)防對異議者造成不可恢復(fù)的重大損失，失信懲戒措施在信息核實(shí)期間處于臨時(shí)凍結(jié)狀態(tài)。信息提供單位對核實(shí)有誤的信息，要及時(shí)更正或撤銷；已采取的錯誤懲戒措施損害異議者權(quán)益的，信息提供單位與相關(guān)制裁者應(yīng)相互配合，積極采取有效措施，真誠賠禮道歉，及時(shí)恢復(fù)異議者的清白信譽(yù)，徹底消除不良社會影響，并主動賠償實(shí)際損失。

源頭治理最重要。法律應(yīng)要求制裁者在啟動信用制裁措施之前認(rèn)真研讀據(jù)以制裁的生效法律文書(包括判決書、調(diào)解書、公證法律文書、行政處罰決定書、行政強(qiáng)制決定書等)。制裁者必須確保每項(xiàng)制裁措施都經(jīng)得住法律的檢驗(yàn)、社會的檢驗(yàn)、歷史的檢驗(yàn)，確保失信制裁的法律效果、政治效果、社會效果、道德效果與國際效果的有機(jī)統(tǒng)一。要杜絕任何莫須有的失信制裁措施，堅(jiān)決反對失信制裁的擴(kuò)大化與隨意化。

五、允許與鼓勵信用修復(fù)

(一)信用修復(fù)制度有助于失信者改惡向善

除非確定法律責(zé)任的法律依據(jù)被確認(rèn)無效或者被撤銷，已經(jīng)承擔(dān)的法律責(zé)任具有確定性，承擔(dān)法律責(zé)任的記錄亦不容修改。該原理也普適于信用責(zé)任。但是，貶損失信者人格信用的初心不是將失信者逼向破罐破摔、“窮巷狗咬人”的絕境，而是督促失信者反躬自省，面壁思過，改惡向善，擇善而從。失信者要順利回歸市場、融入社會主流，必須積極修復(fù)信用瑕疵，主動改善信用狀況。

允許與鼓勵失信者依法自覺修復(fù)信用瑕疵，有助于幫助失信者自覺糾正錯誤價(jià)值觀與行為模式，將失信負(fù)能量轉(zhuǎn)變?yōu)槭匦耪芰?，增?qiáng)法律制度與倫理體系的包容度，保持流水不腐、戶樞不蠹的社會活力，增進(jìn)絕大多數(shù)市場主體的幸福感、獲得感與安全感，提升全社會的誠信度以及社會誠信體系的免疫力。

因此，2016年《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度、加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕33號)首倡建立健全信用修復(fù)機(jī)制。2019年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)、構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2019〕35號)重申，“探索建立信用修復(fù)機(jī)制”。信用修復(fù)既適用于自然人，也適用于法人。

(二)信用制裁要以有期為原則、以無期為例外

我國有些政策法規(guī)設(shè)定了信用制裁的期限。例如，《全國五一勞動獎狀、全國五一勞動獎?wù)?、全國工人先鋒號評選管理工作暫行辦法》第7條規(guī)定：“發(fā)生安全生產(chǎn)事故、嚴(yán)重職業(yè)危害或群體性事件的企業(yè)和企業(yè)負(fù)責(zé)人自事發(fā)起三年內(nèi)不得申報(bào)全國五一勞動獎狀、全國五一勞動獎?wù)隆?。這意味著當(dāng)事人在事發(fā)三年后仍可申報(bào)。但也有些政策法規(guī)沒有規(guī)定信用制裁期限。在期限規(guī)定不明時(shí)，若失信制裁被解釋為終身制裁，將會導(dǎo)致失信者因看不到改過自新的機(jī)會而選擇自暴自棄、報(bào)復(fù)社會，實(shí)施更多更嚴(yán)重的失信行為。

人非圣賢，孰能無過？除了對主觀惡性極大的失信罪犯以及雖不構(gòu)成犯罪、但拒不履行司法裁判或行政處罰決定、屢犯不改、造成重大損失的失信者可予以無限期失信制裁以外，信用制裁原則有期。信用制裁既是法律制裁，也是法治教育。對能夠教育、挽救與轉(zhuǎn)化的失信者，要盡量助其改過自新。法律是嚴(yán)父，也是慈母。對偶爾失信的孩子，既要打屁股，也要允許悔改，避免人生崩盤。立法者要慈悲為懷、服務(wù)為本，鼓勵失信者改惡向善。失信者看到生命、生活與事業(yè)的希望以后，會主動愛惜自己的信用羽毛。只有如此，我們才能跨入人人爭當(dāng)守信者、人人皆為堯舜禹的新時(shí)代。

但修復(fù)信用的首要前提是失信者已以實(shí)際行動履行了法定或約定義務(wù)，或就其違反義務(wù)的行為承擔(dān)了民事、行政或刑事責(zé)任。失信者倘若拒絕或怠于履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，就永無資格修復(fù)信用。不允許拒絕履行生效判決確定的1億元債務(wù)的失信被執(zhí)行人僅憑其對慈善組織捐款百萬元就允許其修復(fù)信用。更不允許失信者一邊巧言令色地通過慈善捐款包裝社會形象，一邊變本加厲地繼續(xù)實(shí)施違法犯罪行為。

建議立法者規(guī)定，已在法定或約定期限內(nèi)及時(shí)有效地糾正失信行為(包括履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任)，且在糾正之日起的特定懲戒期限內(nèi)未實(shí)施新的失信行為的失信者可依法申請修復(fù)信用。在認(rèn)定失信者是否已糾正失信行為的事實(shí)時(shí)，應(yīng)由失信者承擔(dān)舉證責(zé)任。失信行為受害者明確具體的，要獲得受害者確認(rèn)。受害者不明確、不特定的，要獲得刑事案件中公訴人(檢察機(jī)關(guān))、民事公益訴訟中原告(如省級以上消費(fèi)者組織、檢察機(jī)關(guān)等)的確認(rèn)。失信者接受行政處罰的，要經(jīng)過處罰機(jī)關(guān)的確認(rèn)。

至于具體懲戒期限，立法者可以明確規(guī)定失信懲戒的期限幅度，包括最長期限(如20年)與最短期限(如3年)。由于有期信用制裁的起算以法律責(zé)任執(zhí)行為前置程序，倘若前置程序沒有履行，有期信用制裁自然也會轉(zhuǎn)為無期制裁。例如，拒不履行司法裁判或行政處罰決定的失信者本來接受有期信用制裁，倘若及時(shí)履行義務(wù)或責(zé)任，且在規(guī)定期限內(nèi)沒有實(shí)施新的失信行為，就可以完成信用修復(fù)。但若失信者拒絕履行法律文書確定的前置性民事或行政責(zé)任，則有期信用制裁也會無限延期。

(三)建議建立信用修復(fù)宣誓制度

2019年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)、構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》指出，“失信市場主體在規(guī)定期限內(nèi)糾正失信行為、消除不良影響的，可通過作出信用承諾、完成信用整改、通過信用核查、接受專題培訓(xùn)、提交信用報(bào)告、參加公益慈善活動等方式開展信用修復(fù)”。信用修復(fù)必須同時(shí)滿足兩個(gè)前提條件：一是失信者已在法定或約定期限內(nèi)及時(shí)有效地糾正失信行為；二是在糾正之日起的特定懲戒期限內(nèi)未實(shí)施新的失信行為。以上兩個(gè)前提條件缺一不可。只有在滿足以上條件以后，失信者才有資格修復(fù)信用。信用修復(fù)要體現(xiàn)法律的儀式感。失信者應(yīng)在信用中國網(wǎng)站公開作出信用修復(fù)宣誓，并在誓詞中如實(shí)報(bào)告信用整改情況、失信行為反省、對公眾致歉、獨(dú)立第三方信用核查情況或年度信用報(bào)告、信用培訓(xùn)情況、參加公益慈善活動等相關(guān)信息。

(四)建議建立信用修復(fù)的配套制度

信用修復(fù)程序的結(jié)束意味著信用制裁流程的結(jié)束，也意味著失信者信用生命的重新開始。已接受信用制裁的失信者要對社會胸懷感恩之心，坦誠認(rèn)錯，自我糾錯，改過自新，擔(dān)當(dāng)?shù)懒x，以實(shí)際行動珍惜與呵護(hù)自己的第二次信用生命。知錯能改，善莫大焉。全社會也要與人為善，滿腔熱忱地為迷途知返的失信者提供溫馨專業(yè)、快捷高效的信用修復(fù)服務(wù)。

要鼓勵具備法定資質(zhì)的第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)向失信者提供信用體檢、失信糾正方案、失信心理疏導(dǎo)與教育、信用風(fēng)險(xiǎn)防范與化解、信用管理咨詢等中介服務(wù)。2019年5月國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善“信用中國”網(wǎng)站及地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信息信用修復(fù)機(jī)制的通知》后，國家公共信用信息中心發(fā)布了第一批可承擔(dān)信用修復(fù)專題培訓(xùn)任務(wù)的13家信用服務(wù)機(jī)構(gòu)名單和第一批可為信用修復(fù)申請人出具信用報(bào)告的62家信用服務(wù)機(jī)構(gòu)名單。(4)國家發(fā)改委：《國家發(fā)展改革委舉行7月份定時(shí)定主題新聞發(fā)布會，介紹宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況并回應(yīng)熱點(diǎn)問題》，http://www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201907/t20190716_941706.html對信用服務(wù)機(jī)構(gòu)要鼓勵競爭、反對壟斷。信用服務(wù)機(jī)構(gòu)是社會公眾的看門人，要對公眾誠實(shí)守信、勤勉盡責(zé)，不能助紂為虐，淪為失信行為的信用背書者。

在糾正失信行為的過程中，律師事務(wù)所可為失信者提供法律服務(wù)。例如對身陷三角債的失信被執(zhí)行人，律師事務(wù)所可善用代位權(quán)、撤銷權(quán)的法律智慧讓受害者的債權(quán)盡快從失信者的債務(wù)人獲得及時(shí)足額清償。對失信者無力償還的高額債務(wù)，律師事務(wù)所也可申請執(zhí)行法院組織失信者與申請執(zhí)行人開展執(zhí)行和解。經(jīng)過理性博弈、雙向妥協(xié)，既可讓債權(quán)人早日獲償，也可讓失信債務(wù)人早日從“老賴”黑名單中解脫出來。公證處也可對信用修復(fù)宣誓的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性與合法性予以公證。

失信制裁者(包括發(fā)起者與實(shí)施者)要建立信息共享、快捷高效、協(xié)同聯(lián)動、一網(wǎng)通辦的失信制裁暫停與終止機(jī)制。對已依法完成信用修復(fù)的失信者，制裁者要及時(shí)停止公示其失信記錄，終止實(shí)施聯(lián)合懲戒措施。制裁者還應(yīng)通過信用修復(fù)抽查、信用修復(fù)效果評估、行政指導(dǎo)、行政處罰等多種方式確保信用修復(fù)制度落地生根，并預(yù)防該制度濫用。

六、完善信用責(zé)任體系的立法建議

(一)建議制定《信用基本法》專章規(guī)定“信用責(zé)任”

2003年3月31日，筆者參加吳儀副總理主持的“全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序?qū)＜易剷睍r(shí)曾明確提出完善信用立法是保護(hù)守信和護(hù)信行為、制裁失信行為、建立社會信用體系的當(dāng)務(wù)之急。 會后又在《人民日報(bào)》撰文，建議從我國國情出發(fā)，大膽借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，抓緊構(gòu)建以《信用基本法》為龍頭、由多部配套和相鄰的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)組成的結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、功能合理、層次分明、動態(tài)開放的信用法律體系。完善信用立法應(yīng)堅(jiān)持以下原則：(1)政府推動社會參與相結(jié)合的原則。既強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的適度干預(yù)，也鼓勵企業(yè)和自律組織的自我監(jiān)管。(2)政府、企業(yè)與個(gè)人三者信用同等重要、不可偏廢的原則。(3)鼓勵社會信用信息公開的原則。既要保護(hù)信用信息搜集機(jī)構(gòu)的采集權(quán)和社會公眾的知情權(quán)，也要尊重公民的隱私權(quán)與企業(yè)的商業(yè)秘密。(4)國家機(jī)關(guān)掌握的信用信息公開共享的原則。禁止部門和地方信用信息相互封鎖。(5)守信獲益、失信受損的原則。(5)劉俊海：《完善信用立法，夯實(shí)誠信根基》，載《人民日報(bào)》2003年6月17日。

我國尚缺乏系統(tǒng)性的信用法律體系。雖然行政法規(guī)、國務(wù)院規(guī)范性文件、部門規(guī)章和一地方法規(guī)圍繞信用責(zé)任開啟了破冰之旅，但這些規(guī)范本身普遍存在著倡導(dǎo)性較強(qiáng)、操作性偏弱、立法階位有限以及文件之間相沖突的問題。筆者依然主張立法機(jī)關(guān)盡快制定我國社會信用體系的龍頭法《信用基本法》，全面規(guī)定信用責(zé)任的類型、構(gòu)成要件、司法審查、信用修復(fù)，明確信用責(zé)任與其他法律責(zé)任之間和而不同的互動關(guān)系。為徹底扭轉(zhuǎn)失信責(zé)任追究失之于軟弱虛的現(xiàn)象，我國整個(gè)法律體系都應(yīng)重視信用責(zé)任制度。立法者凡是在規(guī)定或提及民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任時(shí)，都要一并規(guī)定或提及信用責(zé)任，切實(shí)提高信用責(zé)任追究的可訴性、可裁性與可執(zhí)行性。

(二)信用責(zé)任是專屬于法律規(guī)定的事項(xiàng)

信用責(zé)任究竟是專屬于法律規(guī)定的事項(xiàng)，還是法律與行政法規(guī)均可規(guī)定的事項(xiàng)，抑或部門規(guī)章、地方性法規(guī)或者地方行政規(guī)章亦可規(guī)定的事項(xiàng)？這涉及到對《立法法》第8條與第9條的理解。

根據(jù)《立法法》第8條，犯罪和刑罰，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，民事基本制度，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度等事項(xiàng)只能制定法律。鑒于信用責(zé)任內(nèi)涵豐富、外延廣闊，直接涉及當(dāng)事人開展特定商事活動的行為能力的限制、市場準(zhǔn)入資格的剝奪、人格信用和人格尊嚴(yán)的減損，為維護(hù)信用責(zé)任的統(tǒng)一性與權(quán)威性、確保信用責(zé)任的審慎精準(zhǔn)適用、尊重與保護(hù)當(dāng)事人的基本人權(quán)和自由(包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)與人格權(quán))，筆者主張信用責(zé)任制度由全國人大或其常委會制定的法律統(tǒng)一作出規(guī)定，而不宜由立法機(jī)關(guān)授權(quán)國務(wù)院或其部門作出規(guī)定。根據(jù)法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為、違法作為必問責(zé)的法治政府理念，政府自身無權(quán)創(chuàng)設(shè)行政責(zé)任，也無權(quán)創(chuàng)設(shè)信用責(zé)任。

(三)有關(guān)信用制裁的行政法規(guī)、規(guī)范性意見以及部門規(guī)章的法律資源富礦需要立法萃取

我國建立健全信用責(zé)任體系的過程也是“摸著石頭過河”的過程。我國信用責(zé)任體系從無到有，從粗到細(xì)，從弱到強(qiáng)，從小到大的萌芽與發(fā)展歷程既仰賴于國務(wù)院的頂層制度設(shè)計(jì)，也伴隨著地方與部門的探索與努力。

國務(wù)院圍繞信用責(zé)任的頂層設(shè)計(jì)制度既包括行政法規(guī)(如《征信業(yè)管理?xiàng)l例》、《企業(yè)信息公示暫行條例》)，也包括規(guī)范性文件(如《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái) 政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11 號)、《國務(wù)院 關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建 設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕33 號)、《中共中辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠信建設(shè)的若干意見》(廳發(fā)〔2018〕23 號)、《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳〈關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見〉》(中辦發(fā)〔2016〕64號)、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》(國發(fā)〔2014〕20 號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》(國辦發(fā)〔2015〕51 號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人誠信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2016〕98 號)、《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016 33 號)，還包括規(guī)劃綱要(如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020 年)的通知》)。

國務(wù)院部門圍繞信用責(zé)任的制度設(shè)計(jì)也非常豐富多彩。除了部門單獨(dú)發(fā)布的部門規(guī)章(如工信部《關(guān)于建立境內(nèi)違法互聯(lián)網(wǎng)站黑名單管理制度的通知》與海關(guān)總署《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》)，更多的是跨部門的規(guī)范性文件(如《國家發(fā)展改革委 人民銀行 中央編辦關(guān)于在行政管理事項(xiàng)中使用信用記錄和信用報(bào)告的若干意見》(發(fā)改財(cái)金〔2013〕920 號)以及《國家發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改財(cái)金〔2017〕1798 號)。更活躍的是跨部門的備忘錄，如國家發(fā)改委等41個(gè)部門(含中國鐵路總公司)2018年聯(lián)合簽署了《關(guān)于對科研領(lǐng)域相關(guān)失信責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》。

雖然我國目前已經(jīng)建立起來的信用責(zé)任規(guī)范體系的立法階位不高，規(guī)范形式各有千秋，信用責(zé)任的法律效力不明，信用責(zé)任的可訴性不強(qiáng)，但瑕不掩瑜。這些規(guī)范文件是一座信用責(zé)任資源的法律富礦，建議立法者認(rèn)真萃取其中的核心價(jià)值，理順信用責(zé)任規(guī)范體系，明確信用責(zé)任實(shí)施體系。要實(shí)現(xiàn)信用責(zé)任體系燦然大備的終極立法目標(biāo)，必須認(rèn)真研究各地各部門有關(guān)信用責(zé)任的不同思路與做法，從中提煉出具有可復(fù)制、可推廣、可立法化的成功經(jīng)驗(yàn)。

(四)建議擴(kuò)大失信企業(yè)的懲戒對象

很多規(guī)范性文件將失信企業(yè)背后的“企業(yè)法定代表人和負(fù)責(zé)人”也納入失信制裁范圍，值得肯定。遺憾的是，緊緊盯住法定代表人還不夠?？刂婆c指揮失信企業(yè)從事失信行為的當(dāng)事人并不限于法定代表人(或分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人)。許多失信者會找傀儡或稻草人擔(dān)任法定代表人，做替罪羊。在有些公司，總經(jīng)理是法定代表人，董事長雖是失信行為決策者、卻因不是法定代表人而免于失信制裁(包括市場準(zhǔn)入和任職資格限制)。

要澄清法定代表人地位至高無上的誤解。傳統(tǒng)企業(yè)法律制度尤其是1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》中的法定代表人確有對外唯一法定代表權(quán)、對內(nèi)最高決策權(quán)與日常管理權(quán)三位一體的集中治理權(quán)。時(shí)過境遷。根據(jù)《公司法》，公司實(shí)行股東會、董事會、監(jiān)事會、董事長與總經(jīng)理分權(quán)制衡的公司治理結(jié)構(gòu)。股東會負(fù)責(zé)宏觀決策，董事會負(fù)責(zé)中觀決策，總經(jīng)理為代表的經(jīng)理層負(fù)責(zé)微觀決策。董事長負(fù)責(zé)召集和主持董事會會議，在會議上行使一票表決權(quán)，并負(fù)責(zé)監(jiān)督董事會決議實(shí)施情況?？偨?jīng)理作為公司的高級雇員和代理人對公司日常經(jīng)營負(fù)總責(zé)。

既然法定代表人不是一言九鼎的最高決策者，建議擴(kuò)大失信制裁對象范圍，包括但不限于董事長、總經(jīng)理、董事、監(jiān)事、高級管理人員、控制股東、實(shí)際控制人和隱名控制股東。

(五)激活信用責(zé)任要成為監(jiān)管者推行“放管服”三項(xiàng)改革措施的一條紅線

《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》(國發(fā)〔2014〕20號)就要求“強(qiáng)化對市場主體的信用監(jiān)管”。2019年8月21日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，從2019年12月1日起在全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)，并加強(qiáng)公正監(jiān)管、事中事后監(jiān)管，寓管理于服務(wù)中。

筆者在接受新華社采訪時(shí)指出：“放管服”改革，目前簡政放權(quán)成效最明顯，我國市場主體已經(jīng)進(jìn)入億戶時(shí)代。“放”的答卷做好了，但是“管”和“服”方面還存在真空地帶、形式主義等問題，是下一步工作的重中之重?！胺拧遍_之后，客觀上會出現(xiàn)市場失靈的情況，如失信、違約、侵權(quán)等行為，容易挫傷企業(yè)的獲得感。市場有時(shí)會失靈，但監(jiān)管不能失靈，因此相關(guān)地方和部門要破除“一放了之”的觀念，加大力度，補(bǔ)上事中事后監(jiān)管的短板”。(6)新華社：《12月1日起全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)》(2019年8月22日)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-08/21/content_5423210.htm.“放”是“簡政放權(quán)”、“下放審批權(quán)”的簡稱，旨在鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新。“管”是“事先、事中與事后監(jiān)管”的簡稱，旨在維護(hù)公平的交易秩序與交易秩序?！胺笔恰胺?wù)”(扶持)的簡稱，旨在服務(wù)于廣大消費(fèi)者投資者權(quán)益保護(hù)、服務(wù)于中小微企業(yè)發(fā)展、服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?！胺殴芊比齻€(gè)字一個(gè)都不能少。簡政放權(quán)催生的新設(shè)企業(yè)已然不少，倘若沒有失信懲戒機(jī)制，就容易導(dǎo)致釋放市場活力的措施跑偏。

為確?！胺殴芊比?xiàng)改革措施全面落地、避免“只放不管、只放不服”的現(xiàn)象(如近年來互聯(lián)網(wǎng)金融市場中泛濫成災(zāi)的集資詐騙罪與非法吸收公眾存款罪)，建議立法者要求監(jiān)管者在履行市場準(zhǔn)入、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政監(jiān)管、行政處罰、行政強(qiáng)制等法定職責(zé)的過程中，聚焦于精準(zhǔn)靶向的信用監(jiān)管，積極釋放信用責(zé)任在擦亮市場之眼、強(qiáng)化法律之牙方面的正能量。不激活信用責(zé)任，“放管服”的金三角就會散架。