史亞鋒

環(huán)縣位于甘肅省東部，慶陽市西北部，地處毛烏素沙漠南緣，是全省中部十八個干旱縣之一，也是黃河中游一級支流水土流失重點縣和隴東唯一的土地沙化縣，自1999年啟動退耕還林工程以來，對加快推進生態(tài)建設治理進程起到了舉足輕重的作用，極大改善了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民生產(chǎn)、生活狀況。特別在十八大以后，國家又啟動了新一輪退耕還林還草工程，為生態(tài)文明建設和精準扶貧，全面建設小康社會提供了重要機遇。通過對前一輪退耕還林還草工程進行深入細致的調(diào)研總結(jié)，結(jié)合現(xiàn)階段國家對退耕還林還草相關(guān)政策措施等進行系統(tǒng)分析，為今后工程建設與發(fā)展做出有益的探索。

一、前一輪退耕還林工程建設現(xiàn)狀

（一）工程實施情況。截至2013年底，全縣共完成退耕還林（草）工程83.43萬畝，其中退耕地還生態(tài)林33.75萬畝，退耕還經(jīng)濟林0.055萬畝，退耕還草0.03萬畝，荒山造林45.3萬畝，封山育林3.8萬畝。至2018年底國家投資73985.742萬元，其中農(nóng)戶補助69418.392萬元，種苗補助4567.35萬元，鞏固退耕還林成果建設補助2300.26萬元（其中，涉林項目0.92億元）。全縣退耕還林還草工程建設區(qū)域涵蓋21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦，236個行政村，28097個農(nóng)戶、14.22萬人。

（二）工程建設成效顯著。一是局部地區(qū)生態(tài)狀況得到改善。退耕還林工程累計新增造林面積79.5萬畝，有34.2萬畝坡耕地和沙化耕地、45.3萬畝荒山得到了有效治理，全縣水土流失治理面積累計達到427.49萬畝，工程區(qū)每年每平方公里減少水土流失7510噸，蓄水1.45萬方，水土流失得到了明顯緩解；二是農(nóng)民生產(chǎn)生活發(fā)生了變化。通過實施退耕還林，使農(nóng)村勞動力從坡耕地糧食生產(chǎn)中解放出來，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟作物種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、勞務輸出等多種經(jīng)營，加快了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加了農(nóng)民收入，全縣有28097戶、14.22萬人人均直接受益累計達到4881.7元；三是夯實了農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎。退耕工程區(qū)共新修梯田58.58萬畝，新建鄉(xiāng)村道路500多公里，解決了76個村的行路難問題；建成骨干壩、淤地壩等水保措施128處，新增水土流失治理面積168萬畝。完成基本口糧田建設17.41萬畝，奠定了促進生態(tài)改善、農(nóng)民增收和經(jīng)濟發(fā)展的長效機制，促進退耕區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展；四是完成歷年退耕還林工程補植補造12.21萬畝，新造薪炭林9.63萬畝，建立林產(chǎn)品基地1.85萬畝，較好地鞏固了退耕還林成果；五是全民生態(tài)意識明顯提升。通過退耕還林工程的實施，激發(fā)了建設區(qū)廣大干部群眾投身建設綠色家園的積極性，鑄就了“艱苦奮斗、頑強拼搏，團結(jié)協(xié)作、鍥而不舍，求真務實、開拓創(chuàng)新”的退耕精神，增強了林業(yè)建設工作的和諧性。

（三）工程建設存在問題。由于受不利因素及錯綜復雜形勢的影響，退耕還林工程管理面臨新的挑戰(zhàn)，亟待破解。一是由于補助到期的退耕地還生態(tài)林收益主要來源于國家補助資金以及符合國家級公益林劃定標準納入補償范圍，享受森林生態(tài)效益補償基金（225元/公頃），這與國家多種惠農(nóng)政策下種糧收益相比，經(jīng)濟損失較大，復耕愿望強烈，保護和鞏固退耕還林成果壓力越來越大；二是因建設項目征占用退耕還林地，特大干旱、水澇和病蟲害等自然災害原因?qū)е峦烁€林地受損，重新造林投入資金缺乏正常來源；三是缺乏退耕還林地的經(jīng)營管理措施。2018年國家盡管安排了1999～2002年退耕還林森林撫育，但20元/畝補貼標準實在是太低了，無法有效組織農(nóng)戶落實撫育措施，林分出現(xiàn)明顯分化；四是退耕戶經(jīng)營退耕還林地的積極性不高，缺乏長期穩(wěn)定政策利益驅(qū)動等。

二、新一輪退耕還林實施進展狀況

（一）新一輪退耕還林建設策略。黨中央、國務院高度重視新一輪退耕還林還草工作，2014年國務院批準《新一輪退耕還林還草總體方案》，并同意當年安排退耕還林還草任務500萬畝，2015年在批準安排1000萬畝任務的同時，還將其作為2015年《政府工作報告》量化指標任務由國務院辦公廳督辦落實；隨后國家發(fā)展改革委、財政部、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部《關(guān)于新一輪退耕還林還草總體方案的通知》，明確新一輪退耕還林還草依據(jù)第二次全國土地調(diào)查和年度變更調(diào)查成果，嚴格限定25度以上坡耕地、嚴重沙化耕地、重要水源地15～25度坡耕地，并合理調(diào)整25度以上坡耕地中基本農(nóng)田布局；國家林業(yè)局制定了《新一輪退耕還林工程作業(yè)設計技術(shù)規(guī)定》《退耕還林合同書范本》《新一輪退耕地還林檢查驗收辦法》；財政部、國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部、環(huán)境保護部、國務院扶貧辦《關(guān)于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》，明確要求充分認識擴大新一輪退耕還林還草的重要意義、擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的主要政策、工作要求等，進而明確了新一輪退耕還林工程是貧困山區(qū)脫貧致富、建設全面小康社會的重要途徑，要把退耕還林恢復生態(tài)和帶動林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的思想貫穿在實際工作中，力爭通過新一輪退耕還林工程將本地林業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動起來，走出一條大地增綠、增效、增質(zhì)，農(nóng)民增收的林業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路，這不僅需要技術(shù)保障措施，更需要政策支持，才能達到長治久安的目的。

（二）工程實施進展。截至2018年底，環(huán)縣累計完成新一輪退耕還林還草32.38萬畝（還林28.98萬畝；還草3.4萬畝），在退耕還林中完成生態(tài)林28.36萬畝，經(jīng)濟林0.62萬畝，共涉及全縣21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)165個行政村16761戶，落實141個貧困村貧困戶退耕還林4501戶7.66萬畝，取得了較好的成效。在具體實施中，按照編制年度實施方案、下達退耕還林任務、簽訂責任書、完成作業(yè)設計、落實招投標、組織造林施工、進行檢查驗收、落實資金兌付等環(huán)節(jié)全面進行新一輪退耕還林建設。一是編制了《環(huán)縣新一輪退耕還林還草實施方案（2014～2020年）》，在年度計劃任務下達后，及時印發(fā)了環(huán)縣2014、2015、2016、2018年度新一輪退耕還林工程實施方案，作為指導年度工程建設的操作依據(jù)；二是在充分調(diào)查摸底的基礎上，聯(lián)系本縣實際，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)對新一輪退耕還林需求情況，分解下達建設任務；三是召開了全縣新一輪退耕還林啟動會，全面安排年度退耕還林工作，縣政府分管領導與項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂責任書，林業(yè)局與包鄉(xiāng)技術(shù)人員、規(guī)劃設計公司、監(jiān)理公司簽訂責任書，對履行工作責任不力的內(nèi)容依規(guī)定進行追究；四是嚴格按照《國家新一輪退耕還林作業(yè)設計規(guī)范》，由縣林業(yè)局工程技術(shù)人員、設計公司與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組干部及相關(guān)農(nóng)戶共同參與，現(xiàn)場確定退耕戶及面積，合理區(qū)劃小班，科學設計樹種，一般以生態(tài)林為主，采用針闊混交、喬灌混交、常青與落葉樹種混交等模式，在縣南立地條件較好的區(qū)域適度發(fā)展經(jīng)濟林；五是落實四種工作機制。組織具備造林資質(zhì)的專業(yè)隊伍落實退耕還林營造林工程、農(nóng)戶負責撫育管護合同制管理的經(jīng)營機制，實行項目“項目法人責任制、工程招投標制、工程報賬制、工程監(jiān)理制”，明確部門職責分工，強化各部門責任，建立退耕還林工作例會制度，定期專題研究和解決推進過程的部門協(xié)作機制，建立定期督促檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)退耕還林工作的檢查考核機制；六是按照新一輪退耕還林檢查驗收辦法及時組織縣級自查，按照驗收結(jié)果核兌付種苗造林資金和農(nóng)戶補助資金。

（三）面臨的困難和不足。一是適于退耕還林的范圍比較狹窄。就環(huán)縣而言，下一步新一輪退耕還林的嚴重沙化耕地14.76萬畝，僅僅包括縣北12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而其它9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量的15～25度坡耕地，但沒有在25度以上的范圍而無法退耕還林；二是造林難度大。環(huán)縣年降水量少，且分布極為不均，持續(xù)干旱較為嚴重，造林難度大，一次性造林很難成功，需要再次補植補造才能達標，而且補植后還要經(jīng)過一個生長季節(jié)才能驗收成活保存率，但項目資金兩年后財政必須要盤活，出現(xiàn)了工程不能竣工、資金又存放不住的矛盾；三是工程招投標期限長。由于造林工作季節(jié)性強，招投標從公告發(fā)布、投標結(jié)束、合同簽訂需要較長時間，有時招投標完成，造林最佳時間已過，直接影響退耕還林工程建設成效；四是人員、工作經(jīng)費不足。專業(yè)技術(shù)人員少，無法承擔大規(guī)模的退耕還林任務，加之退耕還林工程區(qū)塊都在交通不便的山區(qū)實施，從規(guī)劃、設計到施工監(jiān)督和檢查驗收，每次都需要專門的人員和車輛，差旅費和交通費嚴重不足；五是退耕生態(tài)林的長效補償機制缺失。退耕還林形成的生態(tài)林，按照國家有關(guān)政策，成林后農(nóng)戶也只能適當撫育間伐而不能采伐利用。補助期滿后，即使因生態(tài)區(qū)位重要而被劃入生態(tài)公益林范圍，每年也僅有約225元/公頃的補助，這與當前的物價水平差距太大；六是管護難度大，由于退耕還林比較分散，周圍荒山配套造林沒有同步跟上，給管護工作造成了較大困難。

三、推進新一輪退耕還林對策措施

一是堅持分類施策、適地適樹。按照生態(tài)區(qū)位重要程度確定建設林種，對生態(tài)區(qū)位重要的嚴重沙化耕地，以生態(tài)林建設為主，大力恢復人工植被，促進天然更新，構(gòu)筑生態(tài)安全屏障；對立地條件好、便于管理的嚴重沙化耕地，發(fā)展經(jīng)濟林及相關(guān)林業(yè)產(chǎn)業(yè)。

二是整合扶貧項目資金，形成合力。建議政府加強宏觀調(diào)控力度，統(tǒng)籌安排，按照資金渠道用途不變，各記其功，各負其責，將中央和省財政專項扶貧、易地扶貧搬遷、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目資金捆綁使用，為退耕后的農(nóng)戶，尤其是貧困戶調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、增加農(nóng)戶收益，鞏固退耕還林成果做好基礎設施建設，做好服務性工作。

三是加快土地流轉(zhuǎn)，規(guī)?；l(fā)展產(chǎn)業(yè)。按照自愿、有償、依法、分權(quán)、放活原則，引導退耕戶依法依規(guī)，采取出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)退耕地經(jīng)營權(quán)，盤活土地資源，壯大退耕還林產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟實體；公司、合作社等經(jīng)營者負責集中經(jīng)營，承擔經(jīng)營風險，依照土地流轉(zhuǎn)合同約定享有退耕林地收益分配，政府保障其合法經(jīng)營收入。

四是加強基層林業(yè)隊伍建設。隨著生態(tài)環(huán)境治理和多項林業(yè)工程項目的實施，基層林業(yè)隊伍存在人員不足、業(yè)務素質(zhì)和服務意識不高等問題，而林業(yè)類大中專生就業(yè)難問題也同樣突出。建議適當增加基層林業(yè)部門的人事編制，或者以合同工等其他形式，錄用一部分專業(yè)對口的林業(yè)類大中專畢業(yè)生，充實基層林業(yè)隊伍，定期參加學習進修，更新業(yè)務技術(shù)，提高服務意識和能力。

五是適當提高退耕生態(tài)林的補償標準。針對退耕還林營造的生態(tài)林，在綜合考慮國家生態(tài)環(huán)境安全需要和群眾權(quán)益及實際經(jīng)濟收入的基礎上，建議在國家給予的每年225元/公頃森林生態(tài)效益補償金的基礎上，適當提高補助標準，并通過技術(shù)扶持，鼓勵農(nóng)戶開展林下種植和養(yǎng)殖，提高收入。

六是增加并嚴格管理工作經(jīng)費。鑒于退耕還林工程管理環(huán)節(jié)多、工作量大、經(jīng)費嚴重不足的實際，建議在積極爭取中央財政配套工作經(jīng)費的同時，省級財政在原有的基礎上增加工作經(jīng)費，市級適當配套。同時，嚴格工作經(jīng)費的管理，保證工作經(jīng)費用于基層林業(yè)部門的退耕還林日常管理工作中。

七是加大配套荒山治理任務。成片的退耕還林，周圍荒山?jīng)]有得到治理，不利于生態(tài)建設整體推進和林木管護工作，環(huán)縣尚有250多萬畝荒山荒沙地需要治理，因此建議每年能夠安排環(huán)縣的退耕荒山造林任務5～10萬畝。