錢小平

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 211189)

引言

“追訴”通常是指司法機(jī)關(guān)行使刑罰權(quán)，確認(rèn)行為人刑事責(zé)任的活動，追訴時效構(gòu)成了國家刑罰權(quán)發(fā)動的必要限制，超過追訴時效，即意味著國家必須放棄刑罰權(quán)，以換取對已經(jīng)穩(wěn)定的社會秩序與生活狀態(tài)的尊重。鑒于追訴時效所具有的法治價值，其被行政法借鑒于處罰制度之中，《行政處罰法》、《稅收征收管理法》等行政法律均建立了處罰時效制度，以發(fā)揮控制行政權(quán)、保障公民權(quán)利的重要功能。這也使得“追訴”一詞可以被廣義理解為公權(quán)機(jī)關(guān)對不法行為進(jìn)行評價，要求不法行為人承擔(dān)法律責(zé)任的活動。作為與司法權(quán)、行政權(quán)并列的公權(quán)力，監(jiān)察權(quán)是基于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而形成的專門的反腐敗權(quán)，具有對職務(wù)違法的懲治功能以及對職務(wù)犯罪的追訴功能，理應(yīng)受到時效制度的限制。然而，《監(jiān)察法》并未就時效問題做出規(guī)定，理論界對此問題也缺乏關(guān)注，目前僅有劉練軍教授《監(jiān)察追訴的時效問題》一文對此問題進(jìn)行了專門研究，其核心觀點認(rèn)為“追訴有時效乃法治的應(yīng)然內(nèi)涵，監(jiān)察追訴應(yīng)像刑事追訴一樣受時效之限制，監(jiān)察追訴時效的期限具體分為監(jiān)察立案的期限(三年)和監(jiān)察移送的期限(三個月)?！?1)參見劉練軍：《監(jiān)察追訴的時效問題》，載《法學(xué)論壇》2019年第1期。本文贊同通過建立時效制度來限制監(jiān)察權(quán)的基本立場，但同時也認(rèn)為，基于監(jiān)察權(quán)的屬性、功能以及與刑事追訴的銜接關(guān)系，應(yīng)當(dāng)區(qū)分職務(wù)違法監(jiān)察和職務(wù)犯罪監(jiān)察的不同體系來討論追訴時效問題，故撰以此文，以茲商榷。

一、追訴時效的基本理論

時效，是指一定的事實狀態(tài)持續(xù)經(jīng)過一定的期間即產(chǎn)生一定的法律效果的法律事實。(2)參見柳經(jīng)緯：《關(guān)于時效制度的若干理論問題》，載《比較法研究》2004年第5期。時效包括取得時效與消滅時效，追訴時效屬于消滅時效。消滅時效最初源自于希臘民事法，在公元前403年希臘雅典《大赦法》之后，民事消滅時效被移植到刑法中，與大赦制度相結(jié)合，成為追訴時效制度的最早起源。公元前18年奧古斯都《懲治通奸罪的優(yōu)流斯法》明確規(guī)定了刑法上的追訴時效制度。(3)參見徐國棟：《論〈懲治通奸的優(yōu)流斯法〉秉承的追訴時效制度及其近現(xiàn)代流變》，載《法學(xué)家》2013年第2期。在此之后，追訴時效被后世立法和學(xué)說廣泛繼承與發(fā)展，形成了較為系統(tǒng)的時效理論。

(一)追訴時效的制度根據(jù)

在刑罰目的論之下，關(guān)于追訴時效的制度根據(jù)，有不同的觀點?！案纳仆茰y說”認(rèn)為，既然犯罪后長時間沒有再犯罪，可預(yù)見犯罪人已經(jīng)得到了改善，沒有處刑之必要；“準(zhǔn)受刑說”認(rèn)為，犯罪人犯罪后雖然沒有受到刑事追究，但長時間的逃避與恐懼所造成的痛苦，與執(zhí)行刑罰差別不大，視同于已經(jīng)執(zhí)行刑罰；“規(guī)范感情緩和說”認(rèn)為，隨著時間的經(jīng)過，社會對犯罪的規(guī)范情感得以緩和，不一定要求給予現(xiàn)實的處罰；“刑罰正當(dāng)化根據(jù)說”認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)聯(lián)系刑罰正當(dāng)化根據(jù)，將“準(zhǔn)受刑說”、“改善推測說”與“規(guī)范感情緩和說”結(jié)合起來考慮追訴時效的根據(jù)。(4)參見張明楷：《刑法學(xué)》(第五版)(上)，法律出版社2017年版，第648頁。

除了刑罰目的論之外，追訴時效的制度根據(jù)還來自于時效具有的社會秩序維護(hù)的刑事政策功能。希臘-羅馬的追訴時效在產(chǎn)生之初，具有“毋攪擾已靜之水”的本質(zhì)，不僅是因為時隔已久，舉證困難的原因，更是因為選擇性地忘卻過去的不好事情有助于鞏固社會團(tuán)結(jié)。(5)同②。時效制度就其本質(zhì)而言，不過是在犯罪人責(zé)任追究與新社會秩序維護(hù)兩種對立的秩序和相互沖突的利益中作出的在立法者看來是適當(dāng)?shù)倪x擇。(6)同①。不被發(fā)現(xiàn)的犯罪人經(jīng)過相當(dāng)長的一段時間后未有新的法益侵害行為發(fā)生的，表明已經(jīng)形成了穩(wěn)定的新的社會關(guān)系，繼續(xù)追訴將破壞已經(jīng)穩(wěn)定的社會關(guān)系，其產(chǎn)生的損害成本可能更高，國家可以選擇放棄追究犯罪人的刑事責(zé)任；但若經(jīng)歷較長時間后犯罪人仍然具有嚴(yán)重的反社會傾向或者犯罪行為產(chǎn)生的嚴(yán)重社會危害性并未較大程度的消減，則國家還可以通過超期追訴制度，對超過訴訟時效的特定案件進(jìn)行追訴。因此，追訴時效實質(zhì)上反映了國家刑事政策的理性選擇。

(二)追訴時效的法律后果

追訴時效屬于消滅時效，在超過追訴時效之后會產(chǎn)生法律關(guān)系的消滅后果。從各國立法上看，超過追訴時效產(chǎn)生的法律后果有四種類型：一是“公訴權(quán)消滅說”。以法國、日本為代表的部分國家將追訴時效作為程序制度規(guī)定在刑事訴訟法中，超過訴訟時效導(dǎo)致公訴機(jī)關(guān)喪失公訴權(quán)。二是“擬制的犯罪消滅說”?！兑獯罄谭ǖ洹返?57條規(guī)定“在相當(dāng)于最高法定刑刑期的時間經(jīng)過后，時效使犯罪消滅”，但限制于犯罪事實的客觀性，這種消滅仍只是屬于觀念擬制的消滅。三是“刑事責(zé)任消滅說”?！段靼嘌佬谭ǖ洹返?30條將超過追訴時效作為刑事責(zé)任的消滅原因，即，犯罪不能消滅，能夠消滅的只是其刑事效果；四是“部分刑事責(zé)任消滅說”?！兜聡谭ǖ洹返?8條規(guī)定，對犯罪行為的懲罰和處分因時效屆滿而取消，但同時也規(guī)定充公、沒收和查封不受刑事追訴期間的影響，即，消滅的是部分刑事責(zé)任，從而最大限度地不讓犯罪人在被除罪后保留犯罪帶來的經(jīng)濟(jì)利益、犯罪手段和可以繼續(xù)有害他人的資料。(7)同②。我國《刑法典》第87條規(guī)定了追訴時效的法律后果：“超過追訴期限的不再追訴”?！安辉僮吩V”意味著國家放棄了針對被追訴對象的刑罰權(quán)。刑罰權(quán)包括制刑權(quán)、求刑權(quán)、量刑權(quán)和行刑權(quán)。超過追訴時效的，司法機(jī)關(guān)的求刑權(quán)、量刑權(quán)即告消滅(行刑權(quán)對應(yīng)行刑時效)，即，盡管行為人的行為符合犯罪構(gòu)成，但也不追究其刑事責(zé)任?！安辉僮吩V”是對被追訴對象不再適用刑罰權(quán)的法律后果，刑罰權(quán)的放棄自然導(dǎo)致被追訴對象刑事責(zé)任的消滅，因此，我國追訴時效的法律后果采取的是“刑事責(zé)任消滅說”。

(三)追訴時效的法定期限

追訴時效是一定事實超過法定期限后的法律后果，法定期限是追訴時效的構(gòu)成要素之一。《刑法》第87條規(guī)定了追訴時效的法定期限，如，法定最高刑為不滿5年有期徒刑的，經(jīng)過5年不再追訴。追訴時效的計算，從犯罪之日開始計算。犯罪之日，即犯罪構(gòu)成之日，不同犯罪的犯罪構(gòu)成不同，認(rèn)定犯罪成立的時間標(biāo)準(zhǔn)也不同。如，受賄罪以利用職務(wù)上便利收取請托人財物之日作為犯罪之日、玩忽職守罪以實害結(jié)果的發(fā)生之日作為犯罪之日。關(guān)于追訴時效的截止之日，有三種觀點：“刑事立案說”認(rèn)為，追訴是指追查、提起訴訟，只要行為人所犯之罪經(jīng)過的時間到案件開始進(jìn)入刑事訴訟程序時(以刑事立案為標(biāo)志)尚未過追訴期限，對其就可以追訴；(8)參見高銘暄、馬克昌主編： 《刑法學(xué)》(第五版)，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社 2011年版，第 312 頁?！疤崞鹪V訟說”認(rèn)為，“追訴”是指起訴而言，追訴時效也就是提起訴訟的有效期限；(9)參見曲新久：《追訴時效制度若干問題研究》，載《人民檢察》2014年第17期。“審判之日說”認(rèn)為，追訴不只是起訴的含義，而是包括了偵查、起訴、審判的全過程，追訴期限應(yīng)從犯罪之日計算到審判之日為止。(10)參見張明楷：《刑法學(xué)(上)》(第五版)，法律出版社2017年版，第651頁。從追訴時效的法律后果看，超過追訴時效導(dǎo)致國家放棄對被追訴人適用刑罰權(quán)的結(jié)果，包括了求刑權(quán)與量刑權(quán)的放棄，求刑權(quán)屬于人民檢察院的權(quán)力，量刑權(quán)屬于人民法院的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)以最后環(huán)節(jié)的量刑權(quán)啟動之日(審判之日)，作為追訴時效的截止之日。在超出追訴時效的情形下，即使檢察機(jī)關(guān)不當(dāng)提起公訴，人民法院也可以徑直終止審理，從而實現(xiàn)追訴時效的法定后果。以審判之日作為追訴時效的截止之日，也便于與行刑時效相銜接。因此，“審判之日說”更為合理。

與追訴時效的法定期限相關(guān)的另一個概念是刑事訴訟的期間。刑事訴訟的期間是指法律規(guī)定的人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)，以及當(dāng)事人和其他訴訟參加人進(jìn)行某種訴訟活動所必遵守的時間期限，(11)參見樊崇義主編：《刑事訴訟法學(xué)》(第四版)，法律出版社2016年版，第124頁。如立案期限、移送起訴的期限等。追訴時效的法定期限與刑事訴訟的期間均表現(xiàn)為一個時間段，但不能將兩者等同。區(qū)別在于：一是期間的目的不同。前者的目的是穩(wěn)定新的社會秩序；后者則是防止訴訟拖延，保證訴訟活動順利進(jìn)行，保護(hù)公民的合法權(quán)益。二是期間的性質(zhì)不同。前者是非辦案期間，發(fā)生在案件尚未被揭示、求刑權(quán)尚未啟動的情形下；后者是辦案期間，發(fā)生在案件已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序之后。三是超過期間的后果不同。追訴時效規(guī)定在刑法中，超過時效意味著國家放棄刑罰權(quán)，案件終結(jié)；訴訟期間規(guī)定在刑事訴訟法中，超過訴訟期間的結(jié)果是程序參與主體可以行使程序糾正權(quán)，但并不導(dǎo)致刑罰權(quán)的消滅。需要說明的是，追訴時效的法定期間與刑事訴訟的期間不是排斥關(guān)系，可以并存。在追訴時效法定期間采取“審判之日說”的前提下，司法機(jī)關(guān)立案偵查或者受理案件后，仍然受追訴時效法定期間的限制，這樣也有助于提高工作效率，防止程序拖延，保證審判活動順利進(jìn)行。

二、監(jiān)察追訴時效的生成基礎(chǔ)與概念甄別

從追訴是一種責(zé)任評價、追訴時效具有對公權(quán)力限制功能的廣義角度，在監(jiān)察語境中，使用“追訴時效”一詞并無不妥，但必須考慮監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的不同層面以及所產(chǎn)生的不同法律后果，在區(qū)分不同責(zé)任的基礎(chǔ)上，對監(jiān)察追訴時效進(jìn)行概念甄別。

(一)監(jiān)察追訴時效的生成基礎(chǔ)

追訴時效具有經(jīng)過法定期間后的公權(quán)力不能再對特定的違法犯罪行為進(jìn)行評價的法律效果。作為公權(quán)力的監(jiān)察權(quán)是否具有責(zé)任評價能力以及能夠施以何種性質(zhì)的責(zé)任評價，是確立監(jiān)察追訴時效首先必須解決的基礎(chǔ)問題。

1.監(jiān)察權(quán)的屬性與特征。作為中國特色腐敗治理模式的重大創(chuàng)新，監(jiān)察權(quán)是在整合行政監(jiān)察權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)的基礎(chǔ)上，以公權(quán)力行使的清廉公正為評價對象的獨立的國家權(quán)力形態(tài)，由此形成了“一個專門承擔(dān)反腐敗綜合職能并與其他國家權(quán)力相獨立的憲法性權(quán)力”。(12)周佑勇：《監(jiān)察委員會權(quán)力配置的模式選擇與邊界》，載《政治與法律》2017年第11期。關(guān)于監(jiān)察權(quán)的屬性，有“第四權(quán)說”、(13)該觀點認(rèn)為，從現(xiàn)代監(jiān)察體制的發(fā)展看，監(jiān)察權(quán)在國家政治中具有獨特作用，屬于獨立的“第四權(quán)”，具有扼止公權(quán)濫用，促進(jìn)現(xiàn)代政府“廉能、善治”的重要功能。魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，載《法學(xué)》2017年第3期?！皬?fù)合權(quán)力說”、(14)該觀點認(rèn)為，國家監(jiān)察權(quán)是一種“復(fù)合性”權(quán)力而非“綜合性”權(quán)力，其權(quán)源的生發(fā)性使其具有天然的行政屬性，但又脫胎于行政權(quán)具有相對獨立性；而無論是其權(quán)力的規(guī)制指向一般違法行為還是指向觸犯刑事法律規(guī)范特定對象，其權(quán)力運(yùn)行亦當(dāng)遵循“上下一體、內(nèi)部協(xié)調(diào)、橫向協(xié)作、整體統(tǒng)籌及客觀義務(wù)”的理念、程序及其規(guī)律。徐漢明：《國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》，載《法學(xué)評論》2018年第1期。“專門監(jiān)督權(quán)說”(15)該觀點認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)對全體公職人員行使監(jiān)督權(quán)，是國家監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分，是通過預(yù)防和懲治腐敗來對公職人員實施的專門性監(jiān)督。陳瑞華：《論國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，載《比較法研究》2019年第1期。等觀點，分別從監(jiān)察權(quán)的功能、權(quán)力特征、監(jiān)察對象等角度闡釋了監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，但這些觀點本質(zhì)上具有同一性，均認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是基于腐敗治理需要而產(chǎn)生的獨立性權(quán)力而不是各項權(quán)力的簡單累加或準(zhǔn)司法權(quán)。從監(jiān)察體制改革背景上看，國家將監(jiān)察體制改革定位為政治體制改革的最高層面，其目的在于構(gòu)建高效、權(quán)威的腐敗治理體制，提高國家腐敗治理能力和效果，以維護(hù)黨的執(zhí)政安全和國家政治秩序的穩(wěn)定，而執(zhí)政安全與政治秩序的穩(wěn)定又是確保司法權(quán)和行政權(quán)有序運(yùn)行的前提，這是監(jiān)察權(quán)獨立化并能與司法權(quán)、行政權(quán)并列的重要理由。可以認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是中國特色的國家反腐敗特別權(quán)，或稱之為腐敗治理權(quán)，以此為基礎(chǔ)形成了中國特色腐敗治理體制的全部內(nèi)容。(16)參見魏昌東：《〈監(jiān)察法〉與中國特色腐敗治理體制更新的理論邏輯》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第3期。監(jiān)察權(quán)的特別之處不僅在于權(quán)力行使的對象范圍具有特定性，更在于權(quán)力本身具有“復(fù)合性”與“一體性”特征，既包括了腐敗監(jiān)督權(quán)，也包括了腐敗懲治權(quán)；既包括了程序性權(quán)力(調(diào)查、移送起訴)，也包括了實體性權(quán)力(處置權(quán))。

2.監(jiān)察權(quán)行使的法律后果?；凇皬?fù)合性”與“一體性”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)在職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩個層面展開運(yùn)行，通過調(diào)查權(quán)的行使，對被監(jiān)察對象是否構(gòu)成職務(wù)違法以及是否涉嫌職務(wù)犯罪作出評價并予以處置。根據(jù)《監(jiān)察法》第11條和第45條的規(guī)定，監(jiān)察處置的類型包括：免于處分、政務(wù)處分、領(lǐng)導(dǎo)人員問責(zé)、移送檢察院起訴、提出監(jiān)察建議等五種。其中，“免于處分”適用于有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，通過談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查或者予以訓(xùn)誡等輕處理方式予以處理；“領(lǐng)導(dǎo)人員問責(zé)”適用于對職務(wù)違法或犯罪行為發(fā)生負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的單位管理人員，如因管理疏忽而未能發(fā)現(xiàn)腐敗問題、發(fā)現(xiàn)問題后不報告、不處置等；“提出監(jiān)察建議”是監(jiān)察機(jī)關(guān)針對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題，向相關(guān)單位和人員就其職責(zé)范圍內(nèi)的事項提出具有一定法律約束力的建議，如糾正單位做出的明顯不當(dāng)?shù)匿浻?、任免、獎懲決定、撤銷違反法律、法規(guī)或者國家政策的決定、命令、指示等。(17)中共中央紀(jì)律監(jiān)察委員會、國家監(jiān)察委員會法規(guī)室：《中華人民共和國監(jiān)察法釋義》，中國方正出版社2018年版，第208頁。上述五種處置措施中，“免于處分”不涉及公職法律關(guān)系的變更；“領(lǐng)導(dǎo)人問責(zé)”和“提出監(jiān)察建議”不涉及監(jiān)察對象，僅針對領(lǐng)導(dǎo)人員及單位的廉政責(zé)任；唯有“政務(wù)處分”和“移送檢察院起訴”涉及到監(jiān)察對象的實體權(quán)利義務(wù)，由此形成了政務(wù)與刑事層面的兩種法律后果。

在政務(wù)層面的法律后果為實體性法律后果。經(jīng)調(diào)查，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為監(jiān)察對象存在職務(wù)違法行為，但尚未構(gòu)成犯罪的，可依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的公職人員予以處分。政務(wù)處分與行政處分在很多方面具有相似性，在同時發(fā)生的情形下，還會產(chǎn)生處分的競合。(18)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第19條規(guī)定：對公職人員同一違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)給予政務(wù)處分的，任免機(jī)關(guān)、單位不再給予處分；任免機(jī)關(guān)、單位已經(jīng)給予處分的，監(jiān)察機(jī)關(guān)不再給予政務(wù)處分。然而，基于監(jiān)察權(quán)的獨立性，政務(wù)處分與行政處分仍存在本質(zhì)區(qū)別：其一，處分原理不同。政務(wù)處分是對公職行為廉潔性、公正性進(jìn)行外部評價的責(zé)任后果，屬于外部監(jiān)察范疇；行政處分是對公職行為合法性、合規(guī)性以及合紀(jì)性進(jìn)行內(nèi)部評價的責(zé)任后果，屬于內(nèi)部監(jiān)督范疇。其二，處分依據(jù)不同。政務(wù)處分的根據(jù)在于公職人員實施了職務(wù)違法行為，損害了公職行為的廉潔性與公正性；行政處分的根據(jù)則是公職人員實施了違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機(jī)關(guān)的決定和命令的行為，損害了行政機(jī)關(guān)的紀(jì)律和管理秩序。其三，處分對象不同。政務(wù)處分的對象為所有行使公權(quán)力的人員，包括協(xié)助政府行使公權(quán)力的村委會或居委會工作人員等(此類主體的處分方式有別于國家工作人員)；行政處分的對象僅限于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員?；诒O(jiān)察權(quán)的獨立性，監(jiān)察機(jī)關(guān)對政務(wù)處分具有完全的決定權(quán)，不依賴其他權(quán)力，可以獨立地作出政務(wù)處分決定，并強(qiáng)制性地要求公職人員承擔(dān)責(zé)任，從而在監(jiān)察權(quán)運(yùn)行體系內(nèi)形成了“封閉式”的責(zé)任評價機(jī)制。

在刑事層面的法律后果為程序性法律后果。經(jīng)過調(diào)查，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)犯罪，犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，移送人民檢察院起訴；經(jīng)調(diào)查，沒有證據(jù)證明存在犯罪行為的，撤銷案件并通知被調(diào)查人所在單位。移送起訴，是監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的初步判斷，在此基礎(chǔ)上正式啟動刑事程序，但公職人員是否承擔(dān)刑事責(zé)任，依賴于司法機(jī)關(guān)的最終裁斷。

(二)監(jiān)察追訴時效的概念甄別

在明確監(jiān)察權(quán)性質(zhì)、監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的“二元”層面以及法律后果的基礎(chǔ)上，對監(jiān)察追訴時效可以做出以下基本判斷：

1.在職務(wù)犯罪層面，不存在獨立的監(jiān)察追訴時效。職務(wù)犯罪層面的監(jiān)察調(diào)查具有偵查的屬性，不僅是因為調(diào)查措施在手段上與偵查措施具有相同性或相似性，更為重要的是權(quán)力行使的法律后果完全相同：監(jiān)察調(diào)查收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合刑事審判的證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)，受非法證據(jù)排除規(guī)則的制約；調(diào)查之后只有達(dá)到“犯罪事實清楚、證據(jù)確實、充分”的程度，才能移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴；檢察機(jī)關(guān)對于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查后移送起訴的案件，發(fā)現(xiàn)事實不清或證據(jù)不足的，有退回補(bǔ)充調(diào)查或自行補(bǔ)充偵查的權(quán)力。(19)參見陳瑞華：《論國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，載《比較法研究》2019年第1期。此外，2018年11月24日最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定了司法工作人員利用職權(quán)實施刑訊逼供等14種侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的職務(wù)犯罪案件，由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查。檢察機(jī)關(guān)行使自偵權(quán)的14種職務(wù)犯罪，屬于瀆職類犯罪，同類犯罪適用相同程序，是程序正義的基本要，也表明犯罪調(diào)查應(yīng)當(dāng)具有與犯罪偵查相同的程序?qū)傩浴Ｕ绻矙C(jī)關(guān)、司法管理機(jī)關(guān)均屬于行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力本質(zhì)上屬于行政權(quán)，但在特定領(lǐng)域中也存在行政司法權(quán)這樣的混合權(quán)力，針對職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查權(quán)也具有混合權(quán)力性質(zhì)，可稱之為“刑事調(diào)查權(quán)”(也有觀點稱之為“職務(wù)犯罪預(yù)處置權(quán)”(20)參見劉艷紅：《〈監(jiān)察法〉如何與其他規(guī)范相銜接？》，載《法學(xué)論壇》2019年第1期。)，這與監(jiān)察機(jī)關(guān)獨立于司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察權(quán)獨立司法權(quán)并不矛盾。

監(jiān)察機(jī)關(guān)在接收到報案或舉報之后，進(jìn)行問題線索初步審核，監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)犯罪的，按照規(guī)定權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)，啟動具有追訴功能的刑事調(diào)查，從而使得案件實質(zhì)上進(jìn)入了追訴階段，監(jiān)察案件實質(zhì)上轉(zhuǎn)為刑事案件，并受追訴時效的制約，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要對是否超過追訴時效進(jìn)行全面審查，發(fā)現(xiàn)確已超過刑事追訴時效的，應(yīng)當(dāng)不予立案或撤銷立案。從此意義上看，職務(wù)犯罪層面的監(jiān)察追訴時效，實際就是刑事案件的追訴時效，不存在獨立的監(jiān)察追訴時效。追訴時效是從犯罪之日到審判之日，刑事調(diào)查期間應(yīng)當(dāng)計算在追訴時效之內(nèi)。在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的監(jiān)察案件超出了追訴時效的情形下，監(jiān)察機(jī)關(guān)堅持向檢察機(jī)關(guān)移送起訴的，檢察機(jī)關(guān)可以依法不起訴；在審判階段發(fā)現(xiàn)超過訴訟時效的，人民法院也可以終止審理或宣告無罪。

2.在職務(wù)違法的層面，監(jiān)察追訴時效應(yīng)為政務(wù)處分時效。政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法行為進(jìn)行調(diào)查，并對違法的公職人員依法作出處分的活動。從責(zé)任追究角度，監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員職務(wù)違法進(jìn)行調(diào)查并予以懲治，也屬于“追訴”范疇，但與刑事追訴不同的是，政務(wù)責(zé)任的追訴是在“封閉”的監(jiān)察體系中實現(xiàn)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)具有完整的政務(wù)處分權(quán)(包括調(diào)查、處置和執(zhí)行)，權(quán)力具有強(qiáng)制性、制裁性和約束力，涉及監(jiān)察對象的實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，直接導(dǎo)致實體性法律后果的產(chǎn)生，裁斷權(quán)應(yīng)當(dāng)受到時效制定的必要限制，此乃法治之基本要求。此外，構(gòu)成職務(wù)犯罪的，尚且有最低五年的追訴時效規(guī)定，犯罪人尚且可以通過時效制度自我救贖，基于舉重以明輕的當(dāng)然解釋，對于比職務(wù)犯罪更輕的職務(wù)違法，更應(yīng)當(dāng)給予違法人獲得寬恕的時效機(jī)會。

然而，《監(jiān)察法》以及《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)未對政務(wù)處分時效作出規(guī)定。其原因，可以從行政處分制度中窺見一斑。《公務(wù)員法》以及《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》(以下簡稱《處分條例》)均未規(guī)定行政處分的時效問題，其理由在于，處分者與被處分者是內(nèi)部行政法律關(guān)系，屬于行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)問題，外部制度不宜加以干預(yù)，(21)參見徐繼敏：《監(jiān)察委員會政務(wù)處分行為探究》，載《河南社會科學(xué)》2018年第5期。行政處分不屬于行政訴訟的受案范圍，不存在時效問題。但是，如前文所述，政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)對公權(quán)力行使廉潔性、正當(dāng)性進(jìn)行外部評價的責(zé)任后果，與建立在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理關(guān)系基礎(chǔ)上的行政處分具有本質(zhì)的不同，在移植、借鑒行政處分制度過程中，應(yīng)當(dāng)確保政務(wù)處分的制度設(shè)計能夠契合監(jiān)察權(quán)獨立化的理論與制度體系，有必要建立政務(wù)處分時效制度。

從體系銜接角度，建立政務(wù)處分的追訴時效，也有助于《刑法》第383條第2款的合理適用。《刑法》第383條第2款規(guī)定：“對多次貪污未經(jīng)處理的，按照累計貪污數(shù)額計算”(該規(guī)定同樣適用于受賄罪)。該條款中的“未經(jīng)處理”包括了兩種情況：一是行為符合犯罪構(gòu)成情形下的“未經(jīng)處理”，二是行為不符合犯罪構(gòu)成情形下的“未經(jīng)處理”。在第一種情形下的“未經(jīng)處理”僅指未經(jīng)刑事處理，若行為人已經(jīng)受過刑事處罰，屬于“已經(jīng)處理”，根據(jù)“一事不再理原則”，不得累計計算數(shù)額；若行為人僅受過行政處分未受刑事處罰，處罰不具有終局性，仍屬于“未經(jīng)處理”，可以累計計算數(shù)額。在第二種情形下，“未經(jīng)處理”包括了未經(jīng)黨紀(jì)、政紀(jì)處理。在行為本身不構(gòu)成犯罪的情形下，行政處分具有責(zé)任評價的終局性，已經(jīng)被行政處理過的一般貪賄行為，應(yīng)屬于“已經(jīng)處理”而非“未經(jīng)處理”，其數(shù)額不應(yīng)再累計在犯罪數(shù)額之中，否則就會導(dǎo)致同一筆數(shù)額被重復(fù)評價。(22)參見孫國祥：《貪污賄賂犯罪研究(上)》，中國人民大學(xué)出版社2018年版，第199頁。刑事實務(wù)中，在單個行為未達(dá)到犯罪數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，只要是“未處理”的，都可以累計計算數(shù)額，以至于兩個時間間隔非常久遠(yuǎn)的受賄數(shù)額累加計算之后可以達(dá)到犯罪構(gòu)成的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，從而追究刑事責(zé)任。將兩個無關(guān)違法行為放在一起評價，得出犯罪結(jié)論，實際混淆了違法與犯罪的界限，違背了刑法的謙抑性原則。若設(shè)置合理的政務(wù)處分追訴時效，則有助于明確違法與犯罪的邊界，超過政務(wù)處分時效的，監(jiān)察對象的違法責(zé)任消滅，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得再做出政務(wù)處分。不得再做出政務(wù)處分，意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)放棄了政務(wù)處分權(quán)，如同司法機(jī)關(guān)在超過訴訟時效的情形須撤銷案件一樣，都導(dǎo)致行為人責(zé)任的消滅，因而，可以視為“已處理”，不能適用刑法第383條第2款的規(guī)定，從而避免數(shù)額的錯誤累計及被告人刑事責(zé)任的不當(dāng)加重。

三、政務(wù)處分時效的立法建議

2019年國家立法機(jī)關(guān)在《政務(wù)處分暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上，研究起草《政務(wù)處分法》。目前該法草案已提交十三屆全國人大常委會進(jìn)行初次審議?；诜ㄖ畏锤螅瑧?yīng)當(dāng)在《政務(wù)處分法》中明確規(guī)定政務(wù)處分的時效制度，確定追究違法責(zé)任的法定期間以及超出時效的法律后果。

(一)政務(wù)處分時效的期限設(shè)置

政務(wù)處分時效的法定期間設(shè)置，有兩種方式可以選擇：一是固定期限?！缎姓幜P法》第29條規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外”；《稅收征收管理法》第86條規(guī)定“違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰?！庇杏^點認(rèn)為，對照適用于普通人的行政處罰所規(guī)定的兩年追訴時效，作為公職人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多責(zé)任，可以將監(jiān)察追訴時效設(shè)定為三年。(23)參見劉練軍：《監(jiān)察追訴的時效問題》，載《法學(xué)論壇》2019年第1期。二是比例期限。如同刑法追訴時效一樣，可以根據(jù)政務(wù)處分的輕重不同，設(shè)置“遞進(jìn)式”的處分時效。由于被監(jiān)察對象在追訴時效內(nèi)不被發(fā)現(xiàn)，屬于自我放逐，較之實際處分，無任何負(fù)擔(dān)和不利后果，政務(wù)處分時效應(yīng)當(dāng)長于行政處分期間。如，《處分條例》第7條規(guī)定警告、記過、記大過、降級撤職的受處分期間分別為6個月、12個月、18個月、24個月；那么，對于警告、記過、記大過可設(shè)置2年的處分時效，降級、撤職可設(shè)置3年的處分時效。

“遞進(jìn)式”處分時效雖然反映出不同類型處分與行為人所負(fù)擔(dān)的被追責(zé)義務(wù)之間的比例關(guān)系，但存在以下問題：其一，未必符合追訴時效的設(shè)置初衷。追訴時效設(shè)立的初衷是對經(jīng)歷較長時間后已經(jīng)穩(wěn)定的新社會秩序的確認(rèn)，只有經(jīng)歷過較長時間的不再犯，受損的法律關(guān)系才能逐步被新的社會秩序所修復(fù)，行為人的人身危險性也才能被證明得以降低，故而責(zé)任才能得以消弭。“遞進(jìn)式”處分時效將時效期間切割為不同階段，部分階段由于期間過短，無法對新社會秩序是否建立以及行為人是否悔改進(jìn)行有效評價，難以實現(xiàn)追訴時效的設(shè)立目的。其二，容易造成數(shù)額累計計算的漏洞。在貪污、賄賂犯罪中，行為人可以采取分批次小額貪污或受賄的方式，每次數(shù)額均達(dá)不到犯罪數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，且有一定的時間跨度，若政務(wù)處分的時效過短，則會導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)納入累計計算的數(shù)額被排除在外，造成刑事責(zé)任的脫逸。其三，實踐中很難操作。在不構(gòu)成犯罪的情形下，不同政務(wù)處分之間僅具有量的差別而無質(zhì)的區(qū)別，不同政務(wù)處分之間的界限較為模糊，精準(zhǔn)確定被調(diào)查對象應(yīng)當(dāng)接受的處分類型，具有不確定性，也增加了時效計算的復(fù)雜性。

因此，將政務(wù)處分時效設(shè)置為固定期限的做法更為合理，但三年的期限仍然過短，建議以五年為限。主要理由在于：一是反映了“從嚴(yán)”懲治腐敗的基本立場。設(shè)置更長的考察期限，可以更為全面地評估監(jiān)察追訴的必要性，避免因時效較短而導(dǎo)致貪賄數(shù)額計算的漏洞，充分體現(xiàn)嚴(yán)厲打擊腐敗的刑事政策。二是與刑法規(guī)定的最低追訴時效相銜接。在社會危害性程度上，貪污賄賂違法與犯罪的行為本質(zhì)相同，區(qū)別在于數(shù)額或情節(jié)的差異。貪賄犯罪第一檔法定刑為“三年以下有期徒刑或拘投”，根據(jù)刑法第87條的規(guī)定，適用貪賄犯罪第一檔法定刑的犯罪的追訴時效為五年。將監(jiān)察追訴時效設(shè)置為五年，可以與刑事追訴時效相銜接，符合對違法與犯罪責(zé)任評價的“遞進(jìn)”關(guān)系，有助于形成更為嚴(yán)密的“一體化”的腐敗懲治體系。

(二)政務(wù)處分時效的計算方式

在規(guī)定政務(wù)處分時效期限的前提下，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定時效的計算方式。政務(wù)處分的時效期限，從違法行為成立之時計算，至政務(wù)處分決定作出之日截止。

違法行為成立之日通常是職務(wù)違法行為作出之日，對于特殊情形下以結(jié)果發(fā)生為條件的，如，不依法履行職責(zé)，致使可以避免的爆炸、火災(zāi)、傳染病傳播流行、嚴(yán)重環(huán)境污染、嚴(yán)重人員傷亡等重大事故或者群體性事件發(fā)生的，則以結(jié)果發(fā)生之日起算。違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。由于責(zé)任消滅的實質(zhì)是監(jiān)察機(jī)關(guān)放棄對職務(wù)違法行為的處置權(quán)而非調(diào)查權(quán)。因此，政務(wù)處分時效的截止時間，為監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分決定之日，在政務(wù)處分決定作出之日還沒有超出時效的，才能予以政務(wù)處分。在政務(wù)處分之前的立案、調(diào)查等辦案期間，應(yīng)當(dāng)計算在政務(wù)處分時效之內(nèi)，以督促監(jiān)察機(jī)關(guān)及時履行職責(zé)，按期處理案件。根據(jù)2019年1月6日中央紀(jì)委《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》第41條的規(guī)定，需要對被審查調(diào)查人采取留置措施的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)監(jiān)察法進(jìn)行?！侗O(jiān)察法》第43條規(guī)定，“留置時間不得超過三個月，在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月?！?24)留置既適用于職務(wù)犯罪，也適用于嚴(yán)重職務(wù)違法，對案件性質(zhì)不加區(qū)分，適用相同的留置規(guī)則，會導(dǎo)致嚴(yán)重的規(guī)則內(nèi)外部沖突，造成留置規(guī)則運(yùn)行的過程中難以自我證成的邏輯錯誤以及法法銜接不暢的困境。參見劉艷紅：《程序自然法作為規(guī)則自洽的必要條件——〈監(jiān)察法〉留置權(quán)運(yùn)作的法治化路徑》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第3期。但是，無論是黨內(nèi)法規(guī)還是監(jiān)察法，均未規(guī)定監(jiān)察調(diào)查的期限，這意味著非留置案件調(diào)查期限在理論上將不受限制。缺乏時效制約的權(quán)力，使得權(quán)力隨意行使成為可能，進(jìn)而使得社會秩序長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，甚至侵害公民利益。對此，應(yīng)當(dāng)將調(diào)查期間納入政務(wù)處分的時效期間，以加強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，從而體現(xiàn)法治之精神。

與刑事追訴時效相同，政務(wù)處分時效也會出現(xiàn)中斷，即在追訴期間內(nèi)又出現(xiàn)了新的違法行為，導(dǎo)致前一違法行為的時效中斷，處分時效從后一個違法行為實施之日起重新計算。這種情形下，還可能出現(xiàn)政務(wù)處分時效與刑事追訴時效的競合。行為人在中斷之日實施的職務(wù)違法行為屬于未經(jīng)處理的可以累計計算數(shù)額的同類違法行為，且兩次數(shù)額累計已經(jīng)符合犯罪構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)、需要追究刑事責(zé)任的情形下，中斷之日即是刑事追訴時效的開始之日，政務(wù)處分時效與刑事追訴時效發(fā)生競合，按照刑事追訴時效處理。此外，政務(wù)處分時效也存在延長問題，即，在監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)立案后，公職人員逃避調(diào)查的，不受政務(wù)處分時效的限制。

(三)超過政務(wù)處分時效的法律后果

在明確政務(wù)處分時效的同時，立法還應(yīng)明確規(guī)定超過政務(wù)處分時效的法律后果。即，違法行為在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)或未給予政務(wù)處分的，不再給予政務(wù)處分。具體而言，包括兩種情況：一是違法行為在行為實施五年后才被發(fā)現(xiàn)的，不再給予政務(wù)處分；二是違法行為在行為實施五年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)，但在政務(wù)處分作出前超過五年的，不再給予政務(wù)處分。

超過處分時效的法律后果既包括了程序上的后果，即，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得立案調(diào)查；已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件；也包括了實體上的后果，即，被監(jiān)察對象職務(wù)違法責(zé)任的消滅。由于超過處分時效包括了實體上的責(zé)任消滅效果，因而監(jiān)察機(jī)關(guān)不得事后再進(jìn)行追訴，也不得將超過處分時效的違法行為所包含的數(shù)額與之后職務(wù)違法或犯罪數(shù)額進(jìn)行累計計算。需要注意的是，只有在可以完整地且獨立評價職務(wù)違法時，才可能出現(xiàn)超過處分時效的法律后果，若職務(wù)違法行為本身并不獨立，是職務(wù)犯罪的一個組成部分，則適用于刑事追訴時效的規(guī)定。如，行為人基于概括性故意，連續(xù)收受他人財物，單次收受均沒有達(dá)到犯罪構(gòu)成的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行數(shù)額累計計算，對連續(xù)收受行為進(jìn)行整體評價，不能孤立地將單次行為按照政務(wù)處分處理。值得進(jìn)一步思考的是，若規(guī)定政務(wù)處分五年時效之后，會不會造成法律的漏洞，導(dǎo)致行為人為規(guī)避法律而以五年為限故意實施“周期性違法”？其實，這種情況在刑事追訴時效中也存在，但不能因此否定追訴時效的制度價值。追訴時效是“兩害相較取其輕”的政策選擇，以放棄追究極少數(shù)的犯罪或違法行為為代價，換回新社會秩序的穩(wěn)定及公民合法利益的保護(hù)，符合追訴時效的設(shè)計目的，總體上是有積極價值的。

政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職行為廉潔性、公正性的評價結(jié)果，不同于旨在維護(hù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序的行政處分，在超過政務(wù)處分時效的情形下，并不導(dǎo)致行政處分的消滅，行為人所在單位(行政機(jī)關(guān))依然可以行政處分，但須將超過政務(wù)處分時效作為行政處分的考量因素，從輕處理。

結(jié)語

監(jiān)察追訴時效雖只是監(jiān)察體制改革中的一個小問題，卻充分反映出法治反腐機(jī)制建設(shè)的復(fù)雜性。國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是，整合反腐敗資源力量，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，新生獨立的監(jiān)察權(quán)應(yīng)受追訴時效的必要制約，此乃法治反腐的內(nèi)在要求，但必須充分考慮到監(jiān)察權(quán)“合中有分”的職責(zé)配置以及與外部其他反腐權(quán)力的銜接問題，否則會導(dǎo)致制度設(shè)計的錯位，影響腐敗治理效能的整體提升。在厘清“刑事監(jiān)察”和“政務(wù)監(jiān)察”的監(jiān)察“二元系統(tǒng)”的基礎(chǔ)上，監(jiān)察追訴時效呈現(xiàn)出政務(wù)處分時效與刑事追訴時效的混合形態(tài)，而在監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的“封閉體系”中，監(jiān)察追訴時效僅指政務(wù)處分時效。建立政務(wù)處分時效制度，具有以放棄對輕微腐敗追責(zé)為代價，維護(hù)社會新秩序的政策調(diào)節(jié)功能；同時也具有限制處罰權(quán)、保護(hù)公民權(quán)利的法治功能。