劉少松

[摘 要]本文分析了公共行政領(lǐng)域經(jīng)歷的一系列發(fā)展及其理論變化，并評(píng)估這些理論在每個(gè)發(fā)展階段的理論意義和挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)了古典理論在管理過(guò)程中的創(chuàng)造性以及對(duì)組織動(dòng)態(tài)的關(guān)注。在此基礎(chǔ)上，筆者進(jìn)一步揭示了這些理論在公共行政領(lǐng)域的重要貢獻(xiàn)，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)研究提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]公共行政管理;理論;創(chuàng)新;發(fā)展

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.094

[中圖分類號(hào)]D630[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）06-0-02

公共行政是理論和實(shí)踐的結(jié)合。根據(jù)Akindele等人的觀點(diǎn)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活變得更加專業(yè)化和復(fù)雜化，以及政府職能不斷增加，需要實(shí)現(xiàn)多樣化發(fā)展?；诖?，本文首先分析了公共行政管理的概念，進(jìn)而分析了公共行政理論的發(fā)展與創(chuàng)新，最后分析了其他相關(guān)管理理論對(duì)公共行政的影響。

1? ? ?公共行政管理的概念

“公共”一詞僅指社會(huì)特定部門(mén)，即公共部門(mén)的行政管理。因此，公共行政是政府管理，在特定的政府領(lǐng)域開(kāi)展業(yè)務(wù)，它是實(shí)施政府政策的機(jī)制。公共行政部門(mén)關(guān)注的是如何組織國(guó)家行政管理及其運(yùn)作方式。由于它是實(shí)施政府政策的機(jī)制，因此對(duì)其進(jìn)行研究必須涉及組織政府行政部門(mén)及其機(jī)構(gòu)和程序的最有效方式。

公共行政是機(jī)制，也是政府履行職能的整體過(guò)程。它是一個(gè)人際關(guān)系和相關(guān)活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)，從政府延伸到最低薪的個(gè)人，涵蓋日常生活的所有資源、自然和人類，以及政府所處社會(huì)生活的其他方面;它是一個(gè)角色和角色關(guān)系系統(tǒng)，盡可能明確和切實(shí)可行地定義，并盡可能詳細(xì)地說(shuō)明政府的意圖和計(jì)劃;它是一個(gè)促使這些意圖和程序在現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)現(xiàn)的系統(tǒng)。這是一種常規(guī)活動(dòng)模式，涉及決策、計(jì)劃、咨詢、談判、調(diào)解、仲裁、指揮和數(shù)據(jù)收集，政府通過(guò)這些活動(dòng)履行其職責(zé)。

2? ? ?公共行政理論的發(fā)展與創(chuàng)新

理論是用于理解、解釋和預(yù)測(cè)特定主題的分析工具，在許多不同的研究領(lǐng)域都有理論，包括藝術(shù)和科學(xué)，同樣也包括公共行政。公共行政管理理論分為古典、現(xiàn)代和后現(xiàn)代三個(gè)類別。

2.1? ?古典理論

古典理論主要基于所有員工的經(jīng)濟(jì)理性，是圍繞亞當(dāng)史密斯的經(jīng)典假設(shè)演變而來(lái)的，即人們受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，將理性地考慮為他們提供最大經(jīng)濟(jì)收益的機(jī)會(huì)。理性經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)總結(jié)如下：①人們受經(jīng)濟(jì)收益驅(qū)使;②由于組織控制經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，個(gè)人主要被組織操縱;③必須避免非理性情緒干擾經(jīng)濟(jì)理性;④組織設(shè)計(jì)可以控制非理性情緒，從而控制員工不可預(yù)測(cè)的、功能失調(diào)的行為。

有3個(gè)分支基于經(jīng)典理論的相同基本原理，它們是科學(xué)管理、行政原則和官僚組織。第一種管理理論是弗雷德里克泰勒的科學(xué)管理，形成于現(xiàn)代管理時(shí)期。泰勒一直試圖“通過(guò)經(jīng)驗(yàn)法則”推翻管理，并將其替換為實(shí)際的定時(shí)觀察，從而導(dǎo)致“最佳實(shí)踐”。他還主張?jiān)凇白罴褜?shí)踐”中對(duì)工人進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，而不是讓他們?cè)谌蝿?wù)中有個(gè)人自由裁量權(quán)。他進(jìn)一步認(rèn)為，工作人員和管理層之間的工作量將由執(zhí)行科學(xué)和教學(xué)管理人員以及執(zhí)行勞動(dòng)的工人平均分擔(dān)，每個(gè)小組都做“最適合的工作”。

泰勒的最大貢獻(xiàn)是將復(fù)雜任務(wù)分解為若干子任務(wù)，并優(yōu)化子任務(wù)性能的概念，然而許多批評(píng)家都指出該理論傾向于使工人“非人化”。必須指出的是，科學(xué)管理取得了重大成功，其中包括：工人激勵(lì)計(jì)劃，用于車(chē)間管理的計(jì)件系統(tǒng)，以及工業(yè)工程、人員和質(zhì)量控制領(lǐng)域的組織影響。

2.2? ?現(xiàn)代理論

現(xiàn)代公共行政理論更多地強(qiáng)調(diào)行為和定量思想流派，改變了公共行政人員對(duì)待工作的方式。管理理論和實(shí)踐的進(jìn)步和改進(jìn)使管理者和管理系統(tǒng)得以發(fā)展?，F(xiàn)代公共行政方法以結(jié)果為導(dǎo)向，側(cè)重于客戶、產(chǎn)出和結(jié)果，采用新形式的公共管理意味著公共部門(mén)出現(xiàn)了新范式。

現(xiàn)代公共管理側(cè)重于目標(biāo)管理和績(jī)效管理，通過(guò)監(jiān)管、競(jìng)爭(zhēng)和選擇的方式，以及更好地行使權(quán)力。改革主要是為了公共企業(yè)的大規(guī)模私有化和削減公共部門(mén)的其他部分，而公務(wù)員則從一個(gè)管理層轉(zhuǎn)移到一個(gè)有管理的官僚機(jī)構(gòu)。

組織的系統(tǒng)分析是在20世紀(jì)50年代出現(xiàn)的，旨在通過(guò)將組織視為一個(gè)系統(tǒng)并執(zhí)行其行為來(lái)消除經(jīng)典模型的缺陷。然而，系統(tǒng)理論是具有許多相互依賴的部分或子系統(tǒng)的統(tǒng)一整體，并且它具有可識(shí)別的邊界，能夠與周?chē)h(huán)境區(qū)分開(kāi)并與之交互。系統(tǒng)理論解釋了公共管理活動(dòng)如何在系統(tǒng)和子系統(tǒng)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。該方法考慮了行政系統(tǒng)（正式組織、非正式組織、角色和個(gè)人），并檢查了各個(gè)部分之間的相互聯(lián)系。同時(shí)，系統(tǒng)理論還分析了管理系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的動(dòng)態(tài)交互。

構(gòu)成系統(tǒng)總和的所有單元都是結(jié)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu)的作用是確保向公眾提供服務(wù)。結(jié)構(gòu)功能主義簡(jiǎn)稱為功能主義，是政府間子系統(tǒng)之間的關(guān)系，例如政府間關(guān)系，其目標(biāo)是通過(guò)執(zhí)行某些功能來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。它試圖解釋結(jié)構(gòu)如何在一個(gè)社會(huì)中運(yùn)作，以便隨著時(shí)間的推移保持社會(huì)的連續(xù)性。

2.3? ?后現(xiàn)代理論

后現(xiàn)代理論是一種廣泛而有些含糊不清的信仰體系，與對(duì)現(xiàn)代主義信念的哲學(xué)和文化反應(yīng)有關(guān)（有時(shí)與人文主義等同）。后現(xiàn)代主義是一種哲學(xué)提議，即現(xiàn)實(shí)最終無(wú)法被人類調(diào)查接受，知識(shí)是一種社會(huì)建構(gòu)，真理、主張是政治權(quán)力的體現(xiàn)，而言語(yǔ)的意義則由讀者而非作者決定。簡(jiǎn)而言之，后現(xiàn)代理論將現(xiàn)實(shí)視為個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體所追求的現(xiàn)實(shí)。最近，后現(xiàn)代主義在藝術(shù)和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域被普遍使用，是一種新穎的想象和思想，沒(méi)有明確的定義，拒絕“基礎(chǔ)主義”，傾向于相對(duì)論、非理性和虛無(wú)主義。后現(xiàn)代主義反映了現(xiàn)代主義與后現(xiàn)代主義之間的區(qū)別，即是否有可能找到理性解決社會(huì)問(wèn)題的方法。后現(xiàn)代主義者質(zhì)疑某些基礎(chǔ)，例如傾向于賦予某些群體特權(quán)并降低他人重要性的制度。

后現(xiàn)代主義思想將社會(huì)視為全人類共有，不論種族、信仰和宗教。人文主義和其他功利原則知識(shí)的發(fā)展是后現(xiàn)代主義的基礎(chǔ)，而后現(xiàn)代知識(shí)不僅僅是權(quán)威的工具，它還提升了人們對(duì)差異的敏感度，并強(qiáng)化了人們?nèi)萑滩豢赏s的能力。后現(xiàn)代主義者拒絕宏大敘事或元敘事的觀點(diǎn)，否認(rèn)存在任何終極原則，并傾向于以懷疑的方式質(zhì)疑所有原則。后現(xiàn)代主義已被引入其他學(xué)科，以進(jìn)一步評(píng)估與當(dāng)代相關(guān)的現(xiàn)有理論和模型。例如，在公共行政中，古典和現(xiàn)代管理理論已經(jīng)進(jìn)行了進(jìn)一步評(píng)估。這些方法揭示了理性和公共選擇模型的局限性，暴露了公共機(jī)構(gòu)中NPM運(yùn)動(dòng)的內(nèi)部矛盾，并尋求擴(kuò)大自由裁量權(quán)領(lǐng)域、增加個(gè)人自由的方法，并通過(guò)開(kāi)放性問(wèn)題尋求解決問(wèn)題的方法。

3? ? ?其他相關(guān)管理理論對(duì)公共行政的影響

愛(ài)德華·戴明是現(xiàn)代質(zhì)量管理的創(chuàng)始人，被日本人視為戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵影響力。他提出了幾個(gè)假設(shè)：為持續(xù)改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)造穩(wěn)定的目的;停止依賴質(zhì)量檢驗(yàn);不斷改進(jìn)每一個(gè)流程規(guī)劃、生產(chǎn)和服務(wù);建立現(xiàn)代化的在職培訓(xùn)方法，包括管理;鼓勵(lì)有效的雙向溝通;打破部門(mén)和員工之間的障礙;確定最高管理層對(duì)不斷提高質(zhì)量和生產(chǎn)力的永久承諾以及實(shí)施所有這些原則的義務(wù)。

通過(guò)使用理性和邏輯，以及科學(xué)和技術(shù)提供的更專業(yè)化工具，人類可能會(huì)改善自己和社會(huì)，可以合理地預(yù)期，未來(lái)的社會(huì)將比現(xiàn)在更加人性化、更加公正、更加開(kāi)明、更加繁榮。理性和邏輯是普遍有效的，即它們的準(zhǔn)則對(duì)任何思想家和任何知識(shí)領(lǐng)域都是相同的或同等適用的。對(duì)于后現(xiàn)代主義者來(lái)說(shuō)，理性和邏輯也僅僅是概念性的結(jié)構(gòu)，因此只有在使用它們的既定知識(shí)傳統(tǒng)中才有效。在原則上，有可能構(gòu)建一般理論來(lái)解釋特定知識(shí)領(lǐng)域內(nèi)的自然或社會(huì)世界的各個(gè)方面，例如人類歷史的一般理論，辯證唯物主義。此外，構(gòu)建這樣的理論應(yīng)該是科學(xué)和歷史研究的目標(biāo)，即使它們?cè)趯?shí)踐中從未完全實(shí)現(xiàn)。

法約爾的行政理論主要側(cè)重于管理層的個(gè)人職責(zé)。法約爾認(rèn)為管理就是預(yù)測(cè)、計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的過(guò)程。預(yù)測(cè)和計(jì)劃是預(yù)測(cè)未來(lái)并采取相應(yīng)行動(dòng)的行為;組織可分為物質(zhì)組織與社會(huì)組織，法約爾所論及的僅只是社會(huì)組織，即為企業(yè)經(jīng)營(yíng)提供所有必要的原料、設(shè)備、資金、人員;指揮能夠使該機(jī)構(gòu)的行動(dòng)和流程保持運(yùn)轉(zhuǎn);控制意味著上述活動(dòng)是按照適當(dāng)?shù)囊?guī)則和程序進(jìn)行的。同時(shí)，法約爾制定了14項(xiàng)管理原則，以配合管理層的5個(gè)主要職責(zé)。這些原則是：專業(yè)化/分工、權(quán)力與責(zé)任、紀(jì)律、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一方向、個(gè)人利益從屬于一般利益、工作人員薪酬、集權(quán)、標(biāo)量鏈/權(quán)力范圍、秩序、公平、保有權(quán)、主動(dòng)性和團(tuán)隊(duì)精神的穩(wěn)定性。

4? ? ?結(jié) 語(yǔ)

公共行政理論框架在主題上是探索性的，始于處理組織形式維度的經(jīng)典或傳統(tǒng)方法?，F(xiàn)代管理理論認(rèn)為組織的人力和系統(tǒng)方面都很重要，并強(qiáng)調(diào)每個(gè)理論中存在的積極方面，并通過(guò)賦予它們獨(dú)特和統(tǒng)一的條件來(lái)避免消極性。公共行政理論是一個(gè)重要的工具，因?yàn)樗峁┝艘粋€(gè)解釋性框架，探索社會(huì)綜合管理的可行性方案。

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