■顧建軍 劉蓉蓉

開會(huì)議事是人大常委會(huì)履職的基本運(yùn)作方式，議事規(guī)則正是開好會(huì)、議好事的規(guī)則支撐和民主保障。制定人大常委會(huì)議事規(guī)則，對(duì)于保障人大常委會(huì)依法履職，全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)具有重要意義。

我省人大常委會(huì)于1988年、1993年通過了《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作條例》（以下簡稱條例）（1997年、2007年進(jìn)行了兩次修訂）和《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員守則》（以下簡稱守則），從制度上保障了省人大常委會(huì)依法履行職權(quán)，對(duì)推動(dòng)我省民主法治建設(shè)發(fā)揮了重要作用。十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度提出了一系列新思想新論斷新要求；十九大報(bào)告對(duì)長期堅(jiān)持、不斷完善人民代表大會(huì)制度作出了全面部署；近年來，全國人大制定出臺(tái)了監(jiān)察法，全國人大常委會(huì)對(duì)選舉法、預(yù)算法、關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定等法律進(jìn)行了修改完善，對(duì)地方人大常委會(huì)的工作制度、履職方式提出了新的要求。條例和守則已不能適應(yīng)當(dāng)前我省人大工作發(fā)展的新形勢新任務(wù)新要求，需要及時(shí)廢舊立新，制定一部科學(xué)系統(tǒng)的議事規(guī)則，與其他相關(guān)法規(guī)相互補(bǔ)充，形成完備的履職制度體系，以更好地適應(yīng)省人大常委會(huì)工作的需要。

2018年11月23日，省十三屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過了《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》（以下簡稱議事規(guī)則），自2019年1月1日起施行。該條例共分為十章八十一條，分別在會(huì)議準(zhǔn)備、出席人員和列席人員、聽取議案說明和報(bào)告、審議和發(fā)言、詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查、表決、接受辭職和補(bǔ)選以及審議結(jié)果及其處理等方面作了規(guī)范，將實(shí)踐證明比較成熟的做法寫進(jìn)地方性法規(guī)，并對(duì)原有制度作了補(bǔ)充完善，將對(duì)進(jìn)一步保障省人大常委會(huì)依法有序行使職權(quán)，規(guī)范省人大常委會(huì)會(huì)議的召開，提高議事質(zhì)量和效率發(fā)揮積極作用。

會(huì)前準(zhǔn)備充分，增強(qiáng)議事效果

議程，是會(huì)議所要討論決定問題的程序表，是常務(wù)委員會(huì)會(huì)議必不可少的內(nèi)容。沒有適當(dāng)?shù)淖h程，就沒有成功的會(huì)議。按照議事規(guī)則的規(guī)定，辦公廳根據(jù)年度工作計(jì)劃和各方面建議，在常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議的兩個(gè)月前，提出會(huì)議建議議程、會(huì)期安排和列席人員范圍，提請(qǐng)主任會(huì)議通過。而實(shí)踐中還存在議程等臨時(shí)變化的可能，因此，議事規(guī)則規(guī)定，在常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議的七日前，應(yīng)當(dāng)召開主任會(huì)議，聽取各項(xiàng)議程準(zhǔn)備情況的匯報(bào)，確定會(huì)議議程草案、日程草案和列席人員范圍。辦公廳應(yīng)當(dāng)根據(jù)主任會(huì)議的決定，及時(shí)印發(fā)會(huì)議通知。臨時(shí)召開的會(huì)議，可以臨時(shí)通知。

為了提高常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的計(jì)劃性和可預(yù)見性，解決審議準(zhǔn)備工作不充分的問題，議事規(guī)則在會(huì)議準(zhǔn)備專章中，一方面，要求在常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議的十日前，將正式材料及其電子文檔送辦公廳；未按上述規(guī)定時(shí)間提交議案和報(bào)告的，經(jīng)主任會(huì)議決定，可以不列入當(dāng)次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程。另一方面，要求在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議舉行前，有關(guān)專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織常務(wù)委員會(huì)組成人員開展調(diào)研、視察等活動(dòng)，形成有針對(duì)性和可操作性的調(diào)研、視察報(bào)告，同時(shí)研究起草常務(wù)委員會(huì)審議意見稿；常務(wù)委員會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)圍繞議題積極開展調(diào)查研究，深入了解有關(guān)情況，廣泛聯(lián)系人民群眾，做好審議發(fā)言準(zhǔn)備。

嚴(yán)肅會(huì)風(fēng)會(huì)紀(jì)，保障民主參與

為了嚴(yán)肅會(huì)風(fēng)會(huì)紀(jì)，提高到會(huì)率，促進(jìn)常務(wù)委員會(huì)組成人員認(rèn)真履行職責(zé)，議事規(guī)則在總則部分明確要求常務(wù)委員會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)保證時(shí)間和精力參加常務(wù)委員會(huì)會(huì)議等工作。同時(shí)，在出席人員和列席人員專章中，對(duì)常務(wù)委員會(huì)組成人員的會(huì)風(fēng)會(huì)紀(jì)作出規(guī)定，明確常務(wù)委員會(huì)組成人員書面請(qǐng)假程序、會(huì)議出席情況的通報(bào)、一年內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)缺席常務(wù)委員會(huì)會(huì)議兩次以上的法律后果。特別是參考全國人大常委會(huì)關(guān)于請(qǐng)假事項(xiàng)范圍的要求，對(duì)常務(wù)委員會(huì)組成人員因特殊情況不能參加會(huì)議的事項(xiàng)進(jìn)行明確：一是參加中央和國家層面的重要會(huì)議和活動(dòng)的；二是參加已經(jīng)安排的出國（境）訪問活動(dòng)的；三是參加全省性重大會(huì)議和活動(dòng)的；四是參加救災(zāi)、搶險(xiǎn)或者處理事關(guān)社會(huì)安全穩(wěn)定等突發(fā)事件的；五是因健康原因不能參加會(huì)議的。并要求因上述原因不能參加會(huì)議的，在會(huì)議召開前向常務(wù)委員會(huì)主任或者主持日常工作的副主任書面請(qǐng)假并得到批準(zhǔn)；會(huì)議期間臨時(shí)不能參加會(huì)議的，應(yīng)當(dāng)向秘書長書面請(qǐng)假并得到批準(zhǔn)。

列席制度是擴(kuò)大民主參與、提高政務(wù)公開、加強(qiáng)監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度。近年來，我省人大常委會(huì)不斷擴(kuò)大列席人員范圍，使人大常委會(huì)可以聽到各個(gè)方面的意見，更貼近民生，更符合客觀實(shí)際。在出席人員和列席人員專章中，議事規(guī)則進(jìn)一步明確應(yīng)當(dāng)列席人員和可以邀請(qǐng)列席人員的范圍；要求辦公廳定期向有關(guān)方面通報(bào)列席人員參加常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的情況；賦予列席人員發(fā)言權(quán)。同時(shí)，對(duì)列席人員的會(huì)風(fēng)會(huì)紀(jì)也作出要求，因特殊原因不能參加常委會(huì)的，應(yīng)當(dāng)提交書面請(qǐng)假報(bào)告，由辦公廳報(bào)常務(wù)委員會(huì)主任或者主持日常工作的副主任批準(zhǔn)。

明確審議內(nèi)容，確定報(bào)告主體

為了更準(zhǔn)確地體現(xiàn)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議聽取和審議的內(nèi)容，根據(jù)監(jiān)督法并參考全國人大常委會(huì)議事規(guī)則的有關(guān)規(guī)定，在聽取議案說明和報(bào)告專章中，結(jié)合我省實(shí)際，對(duì)常務(wù)委員會(huì)聽取議案說明和報(bào)告的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化。對(duì)不同主體提出的列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的議案，明確負(fù)責(zé)作說明的具體人員：主任會(huì)議提出的議案，由主任會(huì)議成員作說明，也可以委托有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人作說明；省人民政府提出的議案，由其負(fù)責(zé)人作說明，也可以委托有關(guān)部門或者單位主要負(fù)責(zé)人作說明；省高級(jí)人民法院、省人民檢察院提出的議案，由其主要負(fù)責(zé)人作說明；專門委員會(huì)提出的議案，由其主要負(fù)責(zé)人作說明；常務(wù)委員會(huì)組成人員聯(lián)名提出的議案，由提出議案的領(lǐng)銜人作說明。人事任命事項(xiàng)中，對(duì)擬任命人員按照規(guī)定參加法律知識(shí)考試、擬任職發(fā)言形式及時(shí)間限制等作出要求。對(duì)省人民政府、省監(jiān)察委員會(huì)、省高級(jí)人民法院、省人民檢察院提出的專項(xiàng)工作報(bào)告，專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提出的議案審議（審查）報(bào)告，常委會(huì)執(zhí)法檢查組提出的執(zhí)法檢查報(bào)告分別明確了報(bào)告主體。同時(shí)，還對(duì)報(bào)告時(shí)間作出規(guī)定：向常務(wù)委員會(huì)作議案說明和議案審議（審查）報(bào)告時(shí)間一般不超過十分鐘；向常務(wù)委員會(huì)作執(zhí)法檢查報(bào)告、專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)間一般不超過十五分鐘。

規(guī)范發(fā)言要求，保障全面審議

參加會(huì)議討論，對(duì)會(huì)議各項(xiàng)議題發(fā)表意見，是常務(wù)委員會(huì)組成人員行使職權(quán)的重要形式，也是列席人員行使民主權(quán)利的重要保障。因此，在審議和發(fā)言專章中，圍繞常務(wù)委員會(huì)組成人員、列席人員審議議案和報(bào)告的發(fā)言內(nèi)容、發(fā)言形式以及發(fā)言時(shí)間等，議事規(guī)則作了全面規(guī)范。為使發(fā)言更有序，議事規(guī)則賦予主持人確定發(fā)言名單、組織發(fā)言的職責(zé)，以及小組召集人按照會(huì)議日程安排，認(rèn)真組織對(duì)各項(xiàng)議程審議的職責(zé)。為督促常務(wù)委員會(huì)組成人員深入思考，提出更為科學(xué)有效的審議意見，議事規(guī)則規(guī)定常務(wù)委員會(huì)組成人員可以圍繞審議議題，向會(huì)議提供書面發(fā)言材料。為提升會(huì)議質(zhì)量和效率，議事規(guī)則還對(duì)常務(wù)委員會(huì)組成人員審議發(fā)言的時(shí)間進(jìn)行規(guī)范，要求常務(wù)委員會(huì)組成人員要聯(lián)系實(shí)際，掌握好發(fā)言時(shí)間：以全體會(huì)議進(jìn)行審議時(shí)，每位發(fā)言人就同一議題發(fā)言時(shí)間一般不超過五分鐘；以聯(lián)組會(huì)議的形式進(jìn)行審議時(shí)，每位發(fā)言人就同一議題發(fā)言時(shí)間一般不超過十分鐘；以分組會(huì)議的形式進(jìn)行審議時(shí)，每位常務(wù)委員會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)就審議議題逐一發(fā)言。對(duì)于列席人員的發(fā)言，議事規(guī)則規(guī)定其適用本章有關(guān)規(guī)定。

實(shí)踐中，我省人大常委會(huì)對(duì)在常委會(huì)會(huì)議上的發(fā)言，都要求由工作人員記錄整理，并根據(jù)需要編寫會(huì)議簡報(bào)，準(zhǔn)確反映常務(wù)委員會(huì)組成人員和列席人員的審議意見。議事規(guī)則將這一實(shí)際做法予以了明確。

完善詢問等制度，用好監(jiān)督方式

近年來，我省人大常委會(huì)圍繞全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生事業(yè)中的重要問題，結(jié)合審議專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查報(bào)告，多次開展專題詢問，取得較好的監(jiān)督實(shí)效和社會(huì)效果。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查專章中，議事規(guī)則規(guī)定人大常委會(huì)開展專題詢問的主要程序，明確專題詢問的會(huì)議形式、詢問人的產(chǎn)生、詢問的方式、被詢問人義務(wù)等，為更好開展詢問工作提供了法規(guī)依據(jù)：專題詢問一般采取聯(lián)組會(huì)議的形式。詢問人通過分組會(huì)議推薦、個(gè)人報(bào)名等方式產(chǎn)生。其他出席人員和列席代表要求提問的，經(jīng)主持人同意，也可以現(xiàn)場提出詢問。詢問人在聽取答復(fù)后，可以就同一問題進(jìn)行追問。對(duì)于詢問人提出的問題，被詢問人應(yīng)當(dāng)當(dāng)場回答，每位被詢問人就每一問題回答時(shí)間不超過五分鐘。被詢問人不能當(dāng)場回答時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明原因，經(jīng)主持人同意后，在本次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議閉幕前作出書面回答。對(duì)因涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不適宜當(dāng)場回答的問題，在被詢問人作出說明后，經(jīng)主持人同意，可以不當(dāng)場回答，但事后應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式回應(yīng)。同時(shí)，根據(jù)監(jiān)督法，還對(duì)提質(zhì)詢案的程序、質(zhì)詢案的答復(fù)，以及特定問題調(diào)查中調(diào)查委員會(huì)組成人員的產(chǎn)生，特定問題調(diào)查報(bào)告的提交和處理作了規(guī)定。

落實(shí)審議結(jié)果，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效

常務(wù)委員會(huì)的審議質(zhì)量最終要體現(xiàn)到會(huì)議審議結(jié)果上來。因此，議事規(guī)則以創(chuàng)新性為引領(lǐng)、以實(shí)效性為導(dǎo)向，專章規(guī)定審議結(jié)果及其處理。該章要求有關(guān)專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在審議專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查報(bào)告時(shí)提出的意見，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真匯總整理，在閉會(huì)后十個(gè)工作日內(nèi)起草形成常務(wù)委員會(huì)審議意見，經(jīng)主任會(huì)議討論通過后，印送有關(guān)國家機(jī)關(guān)研究處理。有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究處理，并按照規(guī)定提交書面反饋報(bào)告。主任會(huì)議應(yīng)當(dāng)將審議意見落實(shí)情況的書面反饋報(bào)告提交常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議。

為了推動(dòng)審議意見的辦理與落實(shí)，議事規(guī)則還將審議意見落實(shí)情況滿意度測評(píng)制度寫入其中：常務(wù)委員會(huì)可以在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議期間，就審議意見的落實(shí)情況，在常務(wù)委員會(huì)組成人員中開展?jié)M意度測評(píng)。根據(jù)測評(píng)結(jié)果，常務(wù)委員會(huì)可以啟動(dòng)進(jìn)一步監(jiān)督程序，并向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議。此外，還對(duì)常務(wù)委員會(huì)通過的議案、決議、決定明確有關(guān)備案程序，對(duì)會(huì)議通過的有關(guān)事項(xiàng)的公布、會(huì)議文件的存檔、新聞媒體發(fā)布等作出具體規(guī)定。