張津珊，孫莉莉

(上海工程技術大學 a.管理學院，b.社會科學學院，上海 201600)

我國自2016年實施“全面二孩”生育政策以來，二孩出生數(shù)量大幅上升，2017年二孩數(shù)量上升至883萬人，比2016年增加了261萬人；二孩占全部出生人口的比重達到51.2%，比2016年提高了11個百分點。而全國嬰幼兒在各類托幼機構的入托率僅為 4.1%。大量家庭的托幼服務需求難以滿足，嚴重影響了婦女勞動者的勞動權利和勞動力市場的健康發(fā)展。政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務就是利用市場化的政府工具，通過合同外包、授權委托等手段將“保育照護”服務按照相關規(guī)定轉交給符合資質的社會組織，根據(jù)其提供服務的評估結果來支付費用。政府購買不僅能解決3歲以下嬰幼兒托幼服務供給嚴重不足的問題，而且能為托幼服務工作提供針對性、專門化的服務，還能提高政府供給社區(qū)托幼服務的效率和質量。

在我國，政府購買公共服務的理論研究及實踐起步較晚，近些年來在實踐領域發(fā)展較快，但是政府購買公共服務多集中于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老、教育等領域，且服務范圍有限、制度不健全，在理論方面，政府購買公共服務研究發(fā)展迅速。許多學者認為制度構建是政府購買公共服務的最重要因素。只有制度化才能保證政府購買的持續(xù)性和穩(wěn)定性，才能確立政府購買的競爭程度和主體間關系。[1]政府購買公共服務的對象主要是NGO、NPO或其他社會服務機構，在上述研究中，研究者們認為政府購買公共服務主要采取競爭性購買模式和非競爭性購買模式。其不同之處在于，競爭性購買對象基于平等、公開等原則實施競爭，勝出者將有資格承接政府購買項目，非競爭性購買由政府直接委派、指定服務機構或者與服務機構協(xié)商完成的購買方式。相較于政府購買公共服務，政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務研究極為缺乏，主要集中于對購買原因、路徑和意義的研究上，主要有四個方面，一是政府忽視了3歲以下嬰幼兒的托幼需求，財政投入嚴重不足；[2]二是政府應該鼓勵和培育社會力量參與托幼服務的供給；[3]三是托幼服務的提供關乎幼兒、社會的發(fā)展，也是女性勞動者參與勞動力市場的最重要條件；[4]四是托幼服務應以保育而不是教育作為主要目的。[5]大多數(shù)托幼服務機構還沒有完全認識到托幼服務的保育功能,而更傾向于將托幼服務視為重“教育”的服務項目。因此，本文研究的對象是“保育照護”服務項目，文章通過研究政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務的必要性,政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務的體系構建和可能存在的問題。為了優(yōu)化這一購買行為需要政府、社會組織和監(jiān)督機構的共同努力。

一、政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務的必要性

(一)社區(qū)托幼“保育照護”服務項目的重要性

社區(qū)托幼“保育照護”服務指的是在社區(qū)內提供的，以滿足兒童健康、營養(yǎng)、安全、回應性照護以及婦女工作權利的保育和照護服務。保育照護服務大致可分為營養(yǎng)照護和其他生活照護。保育照護意味著通過社區(qū)專門人員的保育和照護，保證兒童的安全、健康和良好的營養(yǎng)狀況，關注和回應3歲以下嬰幼兒的需求和興趣，鼓勵他們探索，并為他們提供學習的機會。[6]社區(qū)托幼“保育照護”服務的供給機構是具備相關資歷的，保育照護有著流程化的管理，從兒童的日常照料、營養(yǎng)供給到其他活動都有著細致的安排，能為兒童提供專門的、有針對性的服務。

相關研究指出，兒童生命的頭三年，即從母親懷孕到嬰兒3歲期間，對于環(huán)境的影響非常敏感，這段時期為幼兒終生乃至下一代的健康、福祉、學習和生產(chǎn)力打下基礎。因此，針對3歲以前嬰幼兒的“保育照護”服務是提升幼兒早期階段及未來認知能力的重要且關鍵的階段，相比于在年長之后為了彌補早年缺憾而采取的補救性干預措施而言可謂是事半功倍。但是嬰兒不具備語言表達能力，完全依賴照護者通過其手勢、動作或者各種面部表情等來發(fā)現(xiàn)和滿足他們的需求，這些需求不僅僅是營養(yǎng)和安全，還有社會參與、認知刺激和玩耍以及安撫和情緒調節(jié)的需求。社區(qū)托幼“保育照護”服務者具備相關知識且經(jīng)驗豐富，比起經(jīng)驗缺乏的家庭成員而言更能有效地識別兒童的信號，解讀這些信號的指示信息，對其做出更恰當?shù)幕貞Ｅc幼兒建立良好的非語言溝通關系，有助于兒童身心健康發(fā)展，擴大嬰幼兒認知能力范圍。[7]

(二)政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務的重要性

1.增加托幼服務供給

隨著我國二孩數(shù)量的上升以及家庭規(guī)模和婦女勞動者就業(yè)觀念的變化，家庭對3歲以下嬰幼兒的托幼服務需求日益高漲。但是我國3歲以下嬰幼兒照料的政策體系不夠完善，機構運營風險壓力大，托幼機構發(fā)展緩慢，服務供給不足，3 歲以下嬰幼兒入托困難。據(jù)相關統(tǒng)計和調查顯示，有69.7%的家長希望將孩子送往專業(yè)的托幼機構，培養(yǎng)孩子的獨立能力、激發(fā)未來發(fā)展的潛能、減輕家庭的負擔。[8]但是，自從我國政府和企事業(yè)單位的改革開始以后，市場獲得了更大的發(fā)展空間，3歲以下嬰幼兒托幼服務逐漸歸于市場，民辦托幼機構獲得有利的發(fā)展條件，數(shù)量大幅增加。目前，中國市場上針對 0—3 歲兒童的托幼機構大多為民辦園，有資料顯示：大部分3歲以下兒童入托民辦機構，托幼教師人數(shù)有限，難以滿足不斷增加的托幼需求。[9]政府通過向企事業(yè)單位、非政府組織等社會組織購買社區(qū)托幼“保育照護”服務，改變了托幼服務供給主體單一的局面，對于增加托幼服務供給數(shù)量、滿足人們不斷增長的托幼服務需求起著至關重要的作用。

2.彌補市場和政府單獨供給的不足

市場和政府單獨供給托幼服務，難以避免會出現(xiàn)“市場失靈”和“政府失靈”的現(xiàn)象。市場基于其自身的自治性，自主開展托幼服務，以營利為主要動機，以成本收益為主要目標，采取高收費、低成本的方式向家庭提供托幼服務，忽視了幼兒保育照護的重要性。政府包攬托幼服務增加其財政支出壓力，服務范圍有限、服務效率不高、對市場需求反應緩慢。購買社區(qū)托幼“保育照護”服務是提高社區(qū)托幼服務水平的重要途徑，是降低政府成本、節(jié)約開支、發(fā)揮市場優(yōu)勢的有效手段，也是政府、企事業(yè)單位與非政府組織合作開展社區(qū)托幼服務供給的有效形式，能夠有效防止腐敗、促進就業(yè)、滿足社區(qū)居民需求。[10]形成政府和市場相互作用、相互協(xié)調、相互監(jiān)督的“多方協(xié)作”機制。

3.社會組織本身具備的優(yōu)勢

由圖1可以看出，我國各類社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位數(shù)量一直在上升，尤其是社會團體和民辦非企業(yè)單位的數(shù)量增長較為明顯。社會組織總數(shù)增加較快，2015年社會組織總數(shù)66.28萬個，2016年70.26萬個,2017年79.9萬個，2016年相較于2015年增長了3.9萬個,增長率為5.8%，2017年相較于2016年增長了9.64萬個，增長率為13.7%，社會組織的總量和每年的增長率都在不斷增加。2017年我國社會組織總數(shù)超過79萬個。這些社會組織數(shù)量大、發(fā)展快，具有巨大的潛力。此外，社會組織來源于社會，是出于自愿建立的非政府組織，具有高度的公益性，并且社會組織的非官僚化與靈活性不僅可以提高服務的質量，增強服務的針對性，滿足人們多樣化的服務需求與特殊群體的特殊需求，還可以最大化地動員與之相關的社會關系，讓更多的社會主體參與到托幼服務的實施過程。[10]

圖1 2010年-2017年我國各類社會組織的發(fā)展情況資料來源：中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)(http://www.chyxx.com)

二、政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務體系的構建

政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務是公共服務領域政府與社會組織合作的一種形式，是政府與企事業(yè)單位、非政府組織等社會組織基于市場機制進行合作并通過政府財政收入向其支付全部或部分費用的“契約化購買”行為，政府以履行服務社區(qū)居民的責任和職能為目的，承擔財政資金籌措、業(yè)務監(jiān)督、績效考評的責任，社會組織負責具體生產(chǎn)與提供、社區(qū)居民和社會力量或第三方機構參與和協(xié)助的“委托—合作—參與”模式。購買社區(qū)托幼“保育照護”服務意味著不僅是政府或市場而是政府和各種社會組織參與到托幼服務的生產(chǎn)和供給中來。通過政府購買機制培育大量的社會主體來提供社區(qū)托幼“保育照護”服務，緩解3歲以下幼兒托幼服務需求與供給、家庭對社區(qū)托幼“保育照護”服務的渴望與民辦托幼機構供給不足、費用高昂之間的矛盾。政府購買服務并不意味著政府不再承擔社區(qū)托幼“保育照護”服務的責任，相反，政府的購買行為強化了政府的監(jiān)督、管理和評估職責。通過購買機制，政府不再擔心自我供給的財政負擔和市場單獨供給的不足，逐漸轉向社區(qū)托幼“保育照護”服務的財政資金籌措、政策制定、政策規(guī)劃和業(yè)務監(jiān)督以及績效考評等工作。

(一)服務購買者

社區(qū)托幼“保育照護”服務的購買主體是各級行政機構或政府委托的其他機構。政府作為社區(qū)托幼“保育照護”服務的委托人和購買主體，其主要職責是充當滿足公眾需求的決策者、合同管理者和監(jiān)督者，制定完善的政府購買流程管理體系，嚴格把控項目立項、申報、撥款、評價的各個環(huán)節(jié)[11]。第一，確定社區(qū)居民需求、明確購買區(qū)域，對于需求強烈的社區(qū)優(yōu)先考慮購買該項服務；第二，制定嚴格的資質審查標準和程序，確保選擇出最質優(yōu)價廉的社會組織；第三，擬訂詳細的購買合同，建立政府與社會組織之間的合同契約關系，合同雙方嚴格按照合同約定行事，雙方不得隨意更改合同內容；第四，制定完善的政府購買流程體系，確保政府購買活動的有序進行；第五，建立科學合理的公共財政資金使用體系，確保財政資金“用得準、用得好”；第六，監(jiān)督社會組織提供社區(qū)托幼服務的價格、數(shù)量與質量，對供給結果進行評估。

政府由統(tǒng)包統(tǒng)攬、對市場放權讓利到購買托幼服務，創(chuàng)新了托幼服務供給方式，彌補了政府在托幼服務供給上的不足。減輕了政府工作量和政府工作壓力，降低了托幼服務的供給成本，提高了托幼服務的供給效率。同時，政府外包托幼服務，能有效推進政府職能轉變，實現(xiàn)職能優(yōu)化。另外，政府購買托幼服務，可以促進社會組織的發(fā)展，提供更多的就業(yè)機會。

(二)服務提供者

社會組織作為社區(qū)托幼“保育照護”服務的提供者，必須是依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務院批準免予登記的社會組織以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)事業(yè)單位、非政府組織等社會組織。社會組織的主要任務是提供社區(qū)托幼“保育照護”服務項目相關的硬件設施和內部人員管理制度、獎懲制度等，以社區(qū)居民需求為導向不斷探索社區(qū)托幼“保育照護”服務的新形式、新內容，提高自身托幼服務能力，降低托幼服務價格，為社區(qū)居民提供質優(yōu)價廉的托幼“保育照護”服務。按照政府合同規(guī)定提供令社區(qū)居民和政府滿意的“保育照護”服務。

社會組織承接社區(qū)托幼服務，有利于實現(xiàn)社會價值和自我價值。首先，相對于政府，社會組織在提供社區(qū)托幼服務方面更具優(yōu)勢。社會組織以社區(qū)居民需求為導向，充分利用專業(yè)優(yōu)勢，整合多方資源，為3歲以下幼兒提供專業(yè)化、多樣化、個性化的服務。其次，社會組織獲得了發(fā)展壯大的機會。社會組織的出色服務，不僅使組織信譽、名望提高而且在政府的支持下，運行資金問題也得以解決，能夠吸引更多優(yōu)秀、專業(yè)的人才。

(三)服務監(jiān)督者

監(jiān)督者主要包括政府、社區(qū)居民、其他社會力量或者第三方機構，其主要職責是監(jiān)督社會組織的運行狀況和政府的購買情況，對項目立項、申報、購買、撥款、運營、結束等各個環(huán)節(jié)進行嚴格把關，使各方主體盡職盡責完成本職工作。專業(yè)的第三方監(jiān)督機構要制定詳細的監(jiān)督指導細則和監(jiān)督評估體系，尤其注意對政府購買規(guī)范、財政資金使用情況、社會組織提供服務的質量和數(shù)量進行監(jiān)督，同時監(jiān)督機構也要接受其他部門或社會力量的監(jiān)督，使監(jiān)督過程公平公正。第三方主體和社區(qū)居民相互合作、相互參與，共同促進社區(qū)托幼“保育照護”服務項目的健康運行。

政府和社會組織提供托幼服務的監(jiān)督，有利于各方主體的功能發(fā)揮。一方面，監(jiān)督政府財政資金的使用情況，避免政府官員腐敗的發(fā)生，讓政府資金落到實處；另一方面，使社會組織盡職盡責，為社區(qū)居民提供高質量的托幼服務；此外，多方主體的互相監(jiān)督，既能發(fā)揮各方的主動性，做好各自的本職工作，又能預防各方主體出現(xiàn)原則性的失誤，影響社區(qū)托幼服務的質量。

三、政府向社會組織購買社區(qū)托幼“保育照護”服務可能出現(xiàn)的問題

(一)政府責任缺失

政府向社會組織購買托幼服務的法律保障體系缺失，能夠確保公正、公開競爭招標的托幼服務購買制度等尚未建立。因此，在政府購買實踐中，由于缺乏公開性和透明度，選擇程序和標準不明確，政府掌握購買托幼服務的主導權，交易過程中委托代理合作的隨意性較大。政府可能更加愿意與具有官方背景的社會組織合作，通過私下內定或其他非公開程序來私自決定托幼服務生產(chǎn)的承接者。[12]此外，由于政府不一定具備專業(yè)的管理能力和監(jiān)督能力，對社會組織提供的社區(qū)托幼服務會出現(xiàn)管理和監(jiān)督上的問題，導致社會組織提供托幼服務的效率低下。

(二)社會組織發(fā)育不完善

由于我國多數(shù)社會組織數(shù)量少、規(guī)模小、運行不規(guī)范，可能出現(xiàn)財務狀況不透明、資源整合能力弱、獨立運作能力低、社會公信力差等問題。因此政府向社會組織購買社區(qū)托幼“保育照護”服務可能導致服務的專業(yè)性和規(guī)范性弱、難以保證購買的服務質量；資金使用混亂，內部人員濫用財政資金，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃；社會組織獨立性較弱，對政府依賴性較強，容易淪為政府資金支持的“附庸”，缺乏自身能力提升的內在動力；社會組織公信力差，影響社區(qū)居民對托幼服務質量的信任度；具備提供社區(qū)托幼服務的社會組織數(shù)量有限，以致于競標成功的社會組織缺乏向上的積極性，難以為社區(qū)居民提供令人滿意的服務。

(三)服務監(jiān)督機制不健全

政府購買托幼服務是優(yōu)化資源配置、發(fā)揮社會組織活力的重要舉措，但政府購買并不意味著政府完全脫離托幼服務，而應該加強對社區(qū)托幼服務的監(jiān)督，防止社會組織供給過程中出現(xiàn)各種問題。但是有些地方政府可能因為存在僥幸心理而對托幼服務不作為，對社會組織提供的社區(qū)托幼“保育照護”服務放任自流，或者因為缺乏能力而無法實現(xiàn)有效監(jiān)管。此外，托幼服務監(jiān)督機制不健全、不合理導致社會組織提供保育照護服務過程中出現(xiàn)道德風險而與社會組織合謀的問題。監(jiān)督評估機構可能因為自身的利益需求而與社會組織產(chǎn)生權錢交易，這將嚴重影響監(jiān)督機構和社會組織的公信力，降低社區(qū)民眾對政府購買托幼服務行為的信任度。

四、政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務的政策建議

(一)政府

1.分層推進，逐步落實

政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務是一項復雜且重要的社會保障民生工程，是堅持社區(qū)托幼“保育照護”服務公益性、社區(qū)居民平等享有托幼服務的重要途徑，是解決我國托幼服務供給不足的關鍵突破口之一。在我國社會組織發(fā)展地區(qū)不均衡、財政實力有限的背景下，應該采取“分層推進、逐步落實”的策略。按照社區(qū)居民的需求分地域、分步驟 、分層次穩(wěn)步推進政府購買社區(qū)托幼服務。先向那些資質較為優(yōu)秀的社會組織購買社區(qū)托幼服務，然后逐漸向其他各地推廣。這樣不僅緩解了政府負擔，同時也扶持了一批資質較為優(yōu)秀的社會組織的發(fā)展。對于發(fā)展不完善、資質較差的社會組織應加快培育與發(fā)展。為社會組織營造一個良好的發(fā)展環(huán)境；增加社會組織參與正式培訓的機會，提高其社區(qū)托幼服務能力。

2.建立與完善相關法律法規(guī)

建立健全相關法律法規(guī)作為實施政府購買和社會組織供給的保障。政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務必須要有相關的法律依據(jù)?？稍凇墩少彿ā分性黾诱徺I社區(qū)托幼服務的相關內容，在其下又設置“保育照護”服務和“教育”服務等的實施內容和細則，包括政府購買社區(qū)托幼服務內容、具體的購買程序、合同擬定和合同內容、購買計劃和流程、購買服務的資金管理、對服務提供方的具體要求和資格審定、購買活動的實施、對供給方服務質量的評估等制度規(guī)章。此外，要建立健全公開透明規(guī)范的社區(qū)托幼服務購買流程，包括：需求確定、購買的地域范圍圈定、發(fā)布政府購買信息、選擇服務提供者、選擇第三方監(jiān)督主體、政府和第三方監(jiān)督服務提供、服務質量評估這幾個環(huán)節(jié)。

3.建立穩(wěn)定的資金投入保障機制

政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務的最終落實者是地方政府，地方政府應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況和3歲以下嬰幼兒的數(shù)量增長情況，建立長期穩(wěn)定的社區(qū)托幼“保育照護”服務資金投入保障機制。完善和落實社區(qū)托幼服務鼓勵政策，引導企業(yè)、個人等社會資本投入社區(qū)托幼“保育照護”服務事業(yè)，倡導社會各界對托幼服務事業(yè)進行慈善捐贈，形成財政資金、社會資本、慈善資金等多元資金投入機制，切實保障地區(qū)托幼服務的資金充裕和服務供給。

4.扶持社會組織的發(fā)展

社會組織是聯(lián)接政府和社區(qū)居民的中間環(huán)節(jié)，是社區(qū)托幼“保育照護”服務的核心主體，鼓勵社會組織的發(fā)展，加強其提供社區(qū)托幼服務的能力，使之成為社區(qū)托幼“保育照護”服務堅強的供給主體。這就需要政府從政策、資金等方面加以支持。第一，為社會組織營造更為開放的政策環(huán)境，簡化審批程序；第二，完善稅收政策，對公益性社會組織實行減稅或者免稅政策；第三，在政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務時，設置專項資金培育社會組織，改進社會組織的規(guī)章制度、提高其服務能力和建立社會組織的未來發(fā)展戰(zhàn)略；第四，實行問責制度，政府在發(fā)揮社會組織自身靈活性、主動性的過程中，應建立對社會組織的問責制度，嚴厲追責，提高托幼服務供給效率。

(二)社會組織

1.社會組織應主動加強其自身能力的建設

社會組織應加強自身組織能力、協(xié)調能力和服務能力建設。建立綜合性、系統(tǒng)性的服務發(fā)展規(guī)劃，營造良好的組織文化，成為服務規(guī)范、標準的組織。一些小規(guī)模的社會組織可以通過自我聯(lián)合的方式組織成大規(guī)模的社會組織。此外，在提供社區(qū)托幼“保育照護”服務的過程中，社會組織應堅守其職業(yè)道德，堅持其獨立性和靈活性，以服務社區(qū)居民需求為己任。

2.加強社會組織專業(yè)能力建設

由于社會組織成員是從各行各業(yè)而來，基于共同的理想目標而建立起來的，盡管其資金充裕、組織規(guī)模大，但并不一定具備“保育照護”服務的專業(yè)能力。因此，社會組織應主動學習，邀請學術界、其他托幼機構或者其他擁有托幼服務能力的組織為其提供培訓，提高社會組織提供社區(qū)托幼“保育照護”服務的專業(yè)能力和技能，并鼓勵組織內部人員積極學習，參加托幼服務資格認定考核，持證上崗。

(三)監(jiān)督機構

1.建立全過程監(jiān)督體系

監(jiān)督評估應貫穿于政府購買社區(qū)托幼“保育照護”服務的全過程，從事前購買，事中運營到事后結果都應該實行監(jiān)督。應制定事前、事中和事后評估與監(jiān)督機制，事前監(jiān)督是對政府購買社會組織是否符合相關規(guī)定，社會組織是否登記注冊，是否具備提供服務的資質的監(jiān)督；事中監(jiān)督社會組織提供社區(qū)托幼“保育照護”服務的質量和數(shù)量是否符合合同規(guī)定，政府資金使用情況；事后監(jiān)督主要是對社會組織提供服務的評估，考察其運營情況，并與原先設定的執(zhí)行情況進行比較，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，及時采取措施糾正，保證社區(qū)托幼服務“保育照護”服務供給的質量，針對社會組織服務供給的效率、公平性和整體托幼質量進行評估。如果社會組織未通過相關部門評估，則可吊銷其營業(yè)資格，迫使其退出社區(qū)托幼“保育照護”服務的供給。

2.建立多方監(jiān)督機制

監(jiān)督主體不僅應包括政府，還應該包括社區(qū)居民和其他社會力量，形成多主體互相監(jiān)督機制。[13]第一，實施社區(qū)家庭托幼服務回訪制度，社區(qū)居民是社區(qū)托幼“保育照護”服務的直接受益者，定期回訪社區(qū)家庭，聽取社區(qū)居民的反饋能更直接地了解到社會組織的服務情況；第二，由專業(yè)的其他機構進行監(jiān)督，可以選擇第三方監(jiān)督機構或者其他機構實施監(jiān)督，但要考慮其專業(yè)性、獨立性與權威性，所選監(jiān)督機構必須是獨立于政府和社會組織的，且必須具備相關機構的資格認定、高質量的監(jiān)督技能、完善的監(jiān)督程序和科學合理的評估標準，以保證其專業(yè)性和權威性。第三，引導其他社會力量進行監(jiān)督，通過設立網(wǎng)上信箱、專線電話等方式，擴寬公眾監(jiān)督渠道。