姚尚賢

內(nèi)容提要： 形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義進(jìn)入新時代階段建設(shè)中國特色社會主義法治體系、推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)過程中，受體系功能定位與建設(shè)現(xiàn)狀影響，參考借鑒社會主義法律體系的成熟經(jīng)驗既是實踐必須也是學(xué)界共識。基于黨內(nèi)法規(guī)的屬性特點與體系構(gòu)建要求，必須在構(gòu)建過程中協(xié)調(diào)好體系的規(guī)范性與功能性、靈活性與穩(wěn)定性、主觀性與客觀性關(guān)系以解決相關(guān)問題。對此，以相對合理化作為體系建構(gòu)方向，通過黨內(nèi)法規(guī)的全面系統(tǒng)公開與全流程監(jiān)控、相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與典型案例匯編的出臺等方式來加強(qiáng)其可預(yù)期性與可計算性，更具適應(yīng)性、操作性與積極意義。

一、問題的緣起

黨的十九大報告指出，“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，載 《人民日報》2017年10月28日第1版。是中國特色社會主義進(jìn)入新時代堅持全面從嚴(yán)治黨、增強(qiáng)黨的依法執(zhí)政能力的重要方式與必然要求。因此，繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，形成 “完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”并實現(xiàn) “內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配備完善、運(yùn)行有效”，②《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 （2013-2017年）》，載 《人民日報》2013年11月28日第10版。成為了實踐習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工作任務(wù)?；仡欉^去黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的討論，學(xué)界主要圍繞黨內(nèi)法規(guī)的概念內(nèi)涵、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系③參見楊小軍：《國法與黨規(guī)關(guān)系》，載 《法學(xué)雜志》2017年第8期；陳柳裕：《黨內(nèi)法規(guī)：內(nèi)涵、外延及與法律之關(guān)系——學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆六中全會精神的思考》，載 《浙江學(xué)刊》2017年第1期；王勇：《再論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的關(guān)系》，載《理論與改革》2017年第3期；張立偉：《法治視野下黨內(nèi)法規(guī)與國家法的協(xié)調(diào)》，載 《中共中央黨校學(xué)報》2011年第3期等。等問題進(jìn)行爭論，目前已逐漸聚焦于黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的相關(guān)理論與具體實務(wù)問題④參見周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》，載 《武漢大學(xué)學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第5期；莫紀(jì)宏：《黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)重在實效》，載 《東方法學(xué)》2017年第4期；張立偉：《黨內(nèi)法規(guī)體系的理論建構(gòu)》，載 《理論視野》2017年第4期；肖金明：《論黨內(nèi)法治體系的基本構(gòu)成》，載 《中共中央黨校學(xué)報》2016年第6期；施新州：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵、特征與功能論析》，載 《中共中央黨校學(xué)報》2015年第3期；王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》，載 《中國高校社會科學(xué)》2013年第2期等。的探討。在未來黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建過程中，除了需要明確體系構(gòu)建的目標(biāo)與意義外，還需要就黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的相關(guān)理論進(jìn)行討論并予以全面闡釋，明確其體系化的方向進(jìn)路與建設(shè)方法論。毫無疑問，這些基本理論問題的梳理對黨內(nèi)法規(guī)體系的完善必不可少。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系的定位與建設(shè)現(xiàn)狀

（一）關(guān)聯(lián)與參考：黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的體系關(guān)系

為實現(xiàn)依法治國與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，黨中央將黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系作為下位體系共同納入 “中國特色社會主義法治體系”⑤《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載本書編寫組：《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第4頁。之中。由于 “法治體系是描述一國法治運(yùn)行與操作規(guī)范化有序化程度，表征法治運(yùn)行與操作各個環(huán)節(jié)彼此銜接、結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)狀態(tài)的概念，也是一個規(guī)范法治運(yùn)行與操作，使之充分體現(xiàn)和有效實現(xiàn)法治核心價值的概念”，⑥張文顯：《建設(shè)中國特色社會主義法治體系》，載 《法學(xué)研究》2014年第6期。因此，這種體系框架實際上是以 “趨向于目的，設(shè)定所期功能，將知識或事務(wù)根據(jù)其存在上之關(guān)聯(lián)、作用組織起來的方法”⑦黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法 （第五版）》，法律出版社2007年版，第561頁。來安排三者關(guān)系，即運(yùn)用體系化的思維方式來建設(shè)中國特色社會主義法治體系。

在此體系中，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)旨在促進(jìn)黨內(nèi)各種關(guān)系理性化、規(guī)則化和程序化，將黨的政治行為和組織行為納入到法治軌道，以實現(xiàn)黨內(nèi)法治和依法執(zhí)政；完善國家法律體系則以形成形式理性化的法律體系為導(dǎo)向，通過科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法等環(huán)節(jié)來規(guī)范政府與公民的行為，推進(jìn)依法治國以達(dá)致法治國家建成。實踐中，雖然黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系在具體目標(biāo)和預(yù)期功能上存在一定差異，但兩者所追求的根本目標(biāo)及功能是一致的，即為實現(xiàn)中國特色社會主義法治提供制度化的保障。在當(dāng)代中國的黨政體制結(jié)構(gòu)中，這種相互區(qū)別并列又互相支持、最終統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系的關(guān)系讓兩者呈現(xiàn)出高度關(guān)聯(lián)的特點。

受上述在目標(biāo)價值和功能定位上的 “價值同向性關(guān)系”⑧付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，載 《中共中央黨校學(xué)報》2015年第3期。引導(dǎo)，黨內(nèi)法規(guī)體系在與國家法律體系共享法治價值的同時，也必須在形式表征與實質(zhì)內(nèi)容兩方面滿足法治價值對于一般行為規(guī)范的最低限度的規(guī)范性要求。這種基于法治價值而產(chǎn)生的規(guī)范性要求，美國學(xué)者富勒將其歸納為 “法律的一般性、法律必須公布、法律不溯及既往、法律的明確性、避免法律中的矛盾、法律不應(yīng)該要求不能實現(xiàn)的事、法律的穩(wěn)定性、官方行為和法律的一致性”⑨沈宗靈：《現(xiàn)代西方法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1992年版，第463頁。八個原則。對于黨內(nèi)法規(guī)體系而言，要達(dá)到 “內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的建構(gòu)目標(biāo)，上述原則同樣適用并應(yīng)貫穿于建設(shè)過程中，以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系在目標(biāo)任務(wù)方面的一致性、制度統(tǒng)籌方面的整體自洽性、法規(guī)實質(zhì)內(nèi)容的統(tǒng)一性以及體系形式結(jié)構(gòu)方面的層次性⑩參見前引④，周葉中文。要求。這種黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的規(guī)范主義進(jìn)路，內(nèi)在性地要求構(gòu)建過程中參考其他合理化程度更高的規(guī)則體系的成熟經(jīng)驗，以達(dá)到自身體系的完善并與其他體系的有效互動。相對于黨內(nèi)法規(guī)體系而言，中國特色社會主義法律體系無論在門類結(jié)構(gòu)，抑或體例技術(shù)上均較為成熟。因此，選擇與自身存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的國家法律體系作為參照，成為了完善黨內(nèi)法規(guī)體系過程中的必然選擇。

（二）成效與不足：黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)現(xiàn)狀

運(yùn)用體系化思維方式、參考借鑒國家法律體系建設(shè)經(jīng)驗的取向自黨的十八大以來明顯加強(qiáng)，成為了目前黨中央推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要導(dǎo)向并且取得了顯著的成果。

這種黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)范主義?秦前紅、蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接》，載 《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2016年第10期。路徑的典型代表是近期出臺的 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱 《制定條例》）與 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱 《備案規(guī)定》）兩部黨內(nèi)法規(guī)。考察 《制定條例》可以發(fā)現(xiàn)，其不僅在體例上采取了 “總-分”結(jié)構(gòu)，對黨內(nèi)法規(guī)的概念、層次、效力位階、制定原則等進(jìn)行了規(guī)定，而且還按照國家法律的制定流程規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估等具體流程內(nèi)容。由于在表達(dá)技術(shù)、體例結(jié)構(gòu)安排等方面與 《立法法》相似，因此與 《備案規(guī)定》共同被稱為 “黨內(nèi)立法法”。?田飛龍：《法治國家進(jìn)程中的政黨法制》，載 《法學(xué)論壇》2015年第3期。這兩部 “黨內(nèi)立法法”對各類黨內(nèi)法規(guī)的概念界定、層次與效力位階的劃分等事項進(jìn)行了明晰化，為黨內(nèi)法規(guī)體系提供了框架基礎(chǔ)。隨后由黨中央組織的兩次黨內(nèi)法規(guī)清理、?2013年、2014年中央相繼發(fā)布 《關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》與 《關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，集中完成了中央層面的黨內(nèi)法規(guī)清理工作?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 （2013—2017年）》與 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》的頒布，都不同程度推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范化水平，并提出了構(gòu)建 “1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的目標(biāo)。?即形成以黨章為頂、下轄黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四類型黨內(nèi)法規(guī)的制度體系。

此外，上述進(jìn)路還表現(xiàn)為從微觀層面參考借鑒國家法律的具體立法技術(shù)經(jīng)驗來加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。如近期重新修訂的 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》就進(jìn)一步借鑒國家法律體系的建設(shè)經(jīng)驗，對過去表述不清、操作模糊的內(nèi)容進(jìn)行了明確化，并且刪除了多條與國家法律 （如刑法、治安管理處罰法）存在重復(fù)或者沖突的條款，以求實現(xiàn)條例的規(guī)范化并與國家法律體系統(tǒng)一于法治體系?？陀^而言，雖然目前借鑒國家法律的一般條款結(jié)構(gòu)形式來進(jìn)行制定或者修訂而成的黨內(nèi)法規(guī)在數(shù)量上并未占多數(shù)，但是此種導(dǎo)向逐漸加強(qiáng)，具體表現(xiàn)為通過強(qiáng)調(diào)責(zé)任與行為后果的方式來實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的體系化與黨的各項決策與任務(wù)的落實。與此同時，通過其他方式對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行清晰化、明確化的嘗試也不斷進(jìn)行，如新近修訂的 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》的條文內(nèi)容雖然并不完全具有一般規(guī)范條款的完整形式結(jié)構(gòu)，但是與修訂前相比，其在體例結(jié)構(gòu)與表達(dá)方式的邏輯性、層次性、清晰度上均獲得了較大提升。

從整體上而言，黨的十八大以來，通過對規(guī)范性的強(qiáng)調(diào)與體系化思維方式的引入運(yùn)用，由不同效力位階的黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)組成的黨內(nèi)法規(guī)體系框架基本形成。然而，目前黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)依然存在系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性等方面的不足。一方面，諸如 “基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)不夠齊全，存在不少法規(guī)制度空白；配套法規(guī)制度跟不上，無法形成上下緊密銜接的制度合力；一些法規(guī)制度沖突重復(fù)、疊床架屋；一些法規(guī)制度老化嚴(yán)重明顯滯后于實踐”?中共中央辦公廳法規(guī)局：《以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨建方面的法規(guī)制度短板》，載 《求是》2017年第3期。等情況仍然存在，成為了完善黨內(nèi)法規(guī)體系過程中不可回避的問題；另一方面，在黨內(nèi)法規(guī)體系化過程中，除了部分以責(zé)任規(guī)范為主的黨內(nèi)法規(guī) （如 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》）外，其他黨內(nèi)法規(guī)并非以完整的 “假定條件—行為模式—法律后果”結(jié)構(gòu)形式呈現(xiàn)。這些黨內(nèi)法規(guī)大多包含政治性、道德性要求與宣示性術(shù)語，在體例結(jié)構(gòu)上也區(qū)別于一般國家法律 （如近期修訂的 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》）。在此情況下，能否完全以及如何借鑒一般法律條款的結(jié)構(gòu)形式來對其進(jìn)行規(guī)范化，不僅需要在實務(wù)中直接面對并加以解決，而且還直接觸及到黨內(nèi)法規(guī)體系化的方向與方法等理論問題。因此，除了要從實踐層面著力解決上述問題、完善黨內(nèi)法規(guī)體系，還應(yīng)圍繞黨內(nèi)法規(guī)體系化的理論問題 （尤其是體系化過程中的體系特性關(guān)系問題及相關(guān)理論框架）進(jìn)行討論，以求為黨內(nèi)法規(guī)的體系建設(shè)提供理論引導(dǎo)。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系化的內(nèi)部關(guān)系命題

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，一方面是中國特色社會主義法治理念在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域形成的內(nèi)在必然要求；另一方面，隨著中國特色社會主義建設(shè)的推進(jìn)，中國共產(chǎn)黨優(yōu)化自身組織結(jié)構(gòu)與功能以回應(yīng)國家治理的需求同樣促使黨內(nèi)法規(guī)體系不斷完善。因此，作為一種 “新制度模式”?參見前引④，張立偉文。的黨內(nèi)法規(guī)體系在構(gòu)建時，必然無法完全套用法政領(lǐng)域已有的概念與理論框架，必須通過實踐發(fā)展出適合的理論體系來引導(dǎo)?；邳h內(nèi)法規(guī)的屬性特點與體系構(gòu)建要求，結(jié)合實踐中的經(jīng)驗與不足，未來黨內(nèi)法規(guī)的體系化必須從理論與實踐上對以下三方面問題做出完善回應(yīng)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范性與功能性

“黨內(nèi)法規(guī)體系”作為概念及建設(shè)對象被提出，除了源于黨中央對歷史上黨內(nèi)建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)所形成的法治化要求外，還受到黨中央為應(yīng)對執(zhí)政環(huán)境與黨內(nèi)組織狀況變化而進(jìn)行制度回應(yīng)的驅(qū)動。

在全面深化改革過程中，作為依法治國主體、黨政體制領(lǐng)導(dǎo)軸心的中國共產(chǎn)黨必須直面各種挑戰(zhàn)來推進(jìn)依法治國的落實。一方面，隨著黨組織規(guī)模的擴(kuò)大，過去單純依靠協(xié)調(diào)和政策為主的非制度化黨內(nèi)管理方式已經(jīng)引發(fā)了效率下降、官僚主義顯現(xiàn)、政治活力減弱甚至違法亂紀(jì)等問題，無法適應(yīng)黨組織狀況的變化；另一方面，隨著社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，各類矛盾急劇增多，傳統(tǒng)的黨內(nèi)治理方式在回應(yīng)國家治理中的各類復(fù)雜問題時存在不足，影響到社會的和諧穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展。因此，如何回應(yīng)目前因官僚化導(dǎo)致的代表性危機(jī)以及主體性銷蝕引發(fā)的正當(dāng)性危機(jī)?鄢一龍、白鋼、章永樂、歐樹軍、何建宇：《大道之行：中國共產(chǎn)黨與中國社會主義》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第9頁。成為了黨內(nèi)建設(shè)不可回避的議題。

為應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，首先需要通過加強(qiáng)黨組織及其行為的制度化、透明化和規(guī)范化來實現(xiàn)依法執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)依法治國，使得黨組織作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化核心領(lǐng)導(dǎo)力量的功能獲得有效發(fā)揮。上述目標(biāo)的實現(xiàn)，不僅需要中國共產(chǎn)黨按照憲法和法律來治國理政，還需要其按照法治原則來對黨內(nèi)各類關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，使各級黨組織和黨員的行為符合法治價值要求，以將自身建設(shè)成法治型執(zhí)政黨，?姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國中的作用》，載 《中共中央黨校學(xué)報》2017年第2期。通過率先實現(xiàn)黨內(nèi)法治來 “帶引整個中國穩(wěn)固地法治化”。?王耀海：《黨內(nèi)法規(guī)的制度定位——馬克思主義法學(xué)探索之四》，載 《東方法學(xué)》2017年第4期。在此過程中，提供清晰穩(wěn)定的黨內(nèi)規(guī)范體系成為了實現(xiàn)黨內(nèi)法治的前提基礎(chǔ)，而對作為核心部分的黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行建設(shè)與完善則是重中之重。?沈國明：《論依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的關(guān)系》，載 《東方法學(xué)》2017年第4期。具體而言，則是參考借鑒國家法律的體系化經(jīng)驗，從體例安排、表述概念與形式結(jié)構(gòu)等方面完善黨內(nèi)法規(guī)以提高其理性化與規(guī)范化水平。

受中國特色社會主義法治體系目標(biāo)內(nèi)在價值引導(dǎo)而產(chǎn)生的黨內(nèi)法規(guī)法治化追求，促成了對黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性與體系性要求的提高，進(jìn)而使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主導(dǎo)價值發(fā)生了從功能主義向規(guī)范主義的轉(zhuǎn)變。?黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)范主義導(dǎo)向萌芽于黨的十一屆三中全會，該次會議提出要健全黨規(guī)黨法、嚴(yán)肅黨紀(jì)，恢復(fù)黨和國家正常政治生活。黨的十八大以來這種價值導(dǎo)向超越了過去的功能主義導(dǎo)向成為了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主導(dǎo)價值。參見侯嘉斌：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價值導(dǎo)向：從功能主義到規(guī)范主義的嬗變》，載 《中共中央黨校學(xué)報》2017年第4期。然而，這種規(guī)范主義的轉(zhuǎn)向并不意味著對黨內(nèi)法規(guī)體系功能性面向的忽視或舍棄。從功能主義視角考察，相對于對傳統(tǒng)黨內(nèi)管理方式的技術(shù)性優(yōu)化而言，通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化、運(yùn)用制度化和規(guī)范化方式來管黨治黨、加強(qiáng)黨組織的制度化水平，不僅能夠降低黨內(nèi)自我治理與領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的成本、提高治理效率，而且能為黨組織在規(guī)模擴(kuò)大與內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜化后繼續(xù)保持政治活力與高水平動員能力提供了制度性保障。正是基于重構(gòu)政治生態(tài)、?陳柏峰：《黨內(nèi)法規(guī)的功用和定位》，載 《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第3期。加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力等功能性考慮，使得借鑒國家法律體系建設(shè)經(jīng)驗、使用體系化方法論來建設(shè)與完善黨內(nèi)法規(guī)體系具備了緊迫性與可接受性。因此，在黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)重視體系對于規(guī)范性與功能性的雙重追求，而如何協(xié)調(diào)兩者關(guān)系、實現(xiàn)其動態(tài)平衡與有機(jī)結(jié)合直接影響著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)過程中其他關(guān)系問題的處理以及體系建構(gòu)目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系的穩(wěn)定性與靈活性

由于在黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建過程中存在對規(guī)范性與功能性的雙重追求，從功能性面向考察，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)旨在通過體系化方式優(yōu)化黨組織的結(jié)構(gòu)與功能、?參見前引④，施新州文。實現(xiàn)依法執(zhí)政與國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，如何通過黨內(nèi)法規(guī)的體系化來發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的核心作用、應(yīng)對復(fù)雜多變的執(zhí)政環(huán)境成為了中國特色社會主義法治建設(shè)的關(guān)鍵。

隨著社會主義法治體系建設(shè)和依法治國的推進(jìn)，以形式合理性為理想型導(dǎo)向的國家法律體系已經(jīng)形成。借助抽象化概念、內(nèi)部邏輯一致、三段論推理等技術(shù)方法，國家法律體系適應(yīng)了現(xiàn)代科層制國家的理性化、專業(yè)化與法治化的要求。對于國家法律體系而言，其首先要求通過體系構(gòu)建來實現(xiàn)體系的層次結(jié)構(gòu)明晰與邏輯自洽，以提供穩(wěn)定性與可預(yù)期性。與此相似，黨內(nèi)法規(guī)體系同樣需要在結(jié)構(gòu)形式與實質(zhì)內(nèi)容兩方面做出相應(yīng)調(diào)整與回應(yīng)，具備相應(yīng)的穩(wěn)定性與可預(yù)期性，以滿足依法治國與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

這種功能性要求，一方面是法治價值對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)內(nèi)在要求的具體表現(xiàn)，因此需要引入體系化的思維與方法來建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)；另一方面則是中國特色社會主義法律體系建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實踐經(jīng)驗積累的產(chǎn)物，要求借鑒國家法律體系的建設(shè)經(jīng)驗來提高黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范性水平。受此影響，實務(wù)界和學(xué)界從制定程序、結(jié)構(gòu)體系和表達(dá)形式等方面就如何借鑒國家法律進(jìn)行了討論與實踐，甚至出現(xiàn)直接與部門法對應(yīng)的黨內(nèi) “憲法”和 “民法”體系的觀點。?潘澤林：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其體系構(gòu)建問題研究》，載 《南昌大學(xué)學(xué)報》2007年第1期。這種討論與實踐通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)部自洽程度為其穩(wěn)定性的實現(xiàn)提供了制度保障，但同時也影響到了黨內(nèi)法規(guī)體系在應(yīng)對社會復(fù)雜性時候的靈活性與能動性。

在全面深化改革過程中，中國特色社會主義法律體系的形成與不斷合理化促進(jìn)了國家機(jī)構(gòu)及其職能行為的法治化。但是也帶來了對國家權(quán)力的剛性約束過度和約束不足、?參見前引?，陳柏峰文。法律制度的社會回應(yīng)性低效與不足等問題。這些問題隨著風(fēng)險社會帶來的社會復(fù)雜性與不確定性增加而日趨明顯，反過來制約著全面深化改革的推進(jìn)。在當(dāng)代中國語境下，除了通過提高法律體系的明確有效性來簡化社會復(fù)雜性、塑造法律議論溝通與風(fēng)險分散機(jī)制等方式?季衛(wèi)東：《決策風(fēng)險、問責(zé)以及法律溝通》，載 《政法論叢》2016年第6期。來加強(qiáng)國家法律體系應(yīng)對風(fēng)險和管理不確定性的功能外，還需要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)體系的功能以彌補(bǔ)國家法律體系的不足。

這種解決方式首先取決于憲法規(guī)定的黨政體制結(jié)構(gòu)。隨著全面深化改革的推進(jìn)，社會問題的復(fù)雜化導(dǎo)致以司法為中心的傳統(tǒng)法制模式無法完全有效應(yīng)對，必須不同程度地引入政治過程。?[美]尼爾·K.考默薩：《法律的限度：法治、權(quán)利的供給與需求》，申衛(wèi)星、王琦譯，商務(wù)印書館2007年版，第16-18頁。在黨政體制結(jié)構(gòu)中，則需要發(fā)揮各級黨組織的政治吸納與動員功能來克服國家機(jī)構(gòu)因科層制條塊結(jié)構(gòu)而衍生的效率低下與代表性缺失等問題。另外，黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在邏輯也使其具備彌補(bǔ)國家法律體系不足的能力。由于黨內(nèi)法規(guī)體系是建立在黨組織的基本屬性、結(jié)構(gòu)與功能上的制度體系，?在黨的嚴(yán)密組織體系、嚴(yán)格政治紀(jì)律與高效動員能力的支持下，黨內(nèi)法規(guī)在及時性、能動性與靈活性等方面明顯優(yōu)于國家法律。這種功能優(yōu)勢使其能夠更為有效地對高度復(fù)雜與政治化的治理問題做出回應(yīng)，如對于央地關(guān)系、黨群關(guān)系或不適宜由法規(guī)直接規(guī)定的黨內(nèi)政治與決策行為?參見前引?，沈國明文。等問題，僅依靠程序化等法治化方式是無法獲得有效解決的，而必須依靠黨內(nèi)法規(guī)來靈活調(diào)整與回應(yīng)。

因此，在黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建過程中，應(yīng)在重視體系建構(gòu)的同時防止過度形式理性化而削弱黨內(nèi)法規(guī)體系的靈活性與政治回應(yīng)能力，避免脫離現(xiàn)實需要，以適應(yīng)新時代黨和國家事業(yè)的發(fā)展需要。這種對于黨內(nèi)法規(guī)體系的靈活性與及時性的強(qiáng)調(diào)并非意味著對于其規(guī)范性與穩(wěn)定性面向的放棄。如果黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建過程中缺乏了對可預(yù)期性和穩(wěn)定性的強(qiáng)調(diào)與追求，則容易導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)陷入 “朝令夕改”和 “運(yùn)動式法治”的窠臼。?秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制》，載 《法律科學(xué) （西北政法大學(xué)學(xué)報）》2016年第5期。因此，在黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建過程中，必須實現(xiàn)體系的靈活性與穩(wěn)定性的有機(jī)統(tǒng)一，以求在滿足中國特色社會主義法治體系與法治價值要求的同時，有效應(yīng)對當(dāng)代社會的復(fù)雜性、不確定性與風(fēng)險性加劇所引發(fā)的治理挑戰(zhàn)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)體系的客觀性與主觀性

盡管目前學(xué)界對 “黨內(nèi)法規(guī)”的性質(zhì)、概念界定等理論問題存在不同觀點，但都對黨內(nèi)法規(guī)的法律與政策二重屬性?屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，載 《中共浙江省委黨校學(xué)報》2015年第5期。特征存在基本共識。這種屬性除了要求在構(gòu)建過程協(xié)調(diào)好規(guī)范性與功能性、靈活性與穩(wěn)定性關(guān)系外，還要求對其主觀性與客觀性關(guān)系做出妥善處理。

回溯黨的建設(shè)歷史，黨內(nèi)法規(guī)概念首先是基于黨組織的屬性特征、以加強(qiáng)黨的建設(shè)為目標(biāo)而提出，因此包含了對黨組織與黨員的思想、行為與制度各方面的要求，使其與國家法律體系存在明顯差別。黨內(nèi)法規(guī)體系對黨員的言行提出了嚴(yán)格要求，如近期修訂的 《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》就規(guī)定黨員要堅持 “尚儉戒奢，艱苦樸素，勤儉節(jié)約”“吃苦在前，享受在后，甘于奉獻(xiàn)”等。這些黨內(nèi)法規(guī)對黨員 （尤其是黨的干部）提出了遠(yuǎn)高于普通公民的道德規(guī)訓(xùn)要求，實際上是在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中力圖通過融合高標(biāo)準(zhǔn)與底線要求，落實 “堅持依法治國和以德治國相結(jié)合”治國策略的表現(xiàn)。與此相對，國家法律基于 “自然法的最低限度內(nèi)容”?[英]H.L.A.哈特：《法律的概念 （第二版）》，許家馨、李冠宜譯，法律出版社2011年版，第171頁。的立法理念通常不會觸及這些領(lǐng)域。

除此之外，在要求各級黨組織與黨員在行動上與黨中央保持一致的同時，黨內(nèi)法規(guī)體系還從主觀方面對黨員思想認(rèn)識提出了嚴(yán)格的要求。如近期修訂生效的 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》要求各級黨員不得 “妄議中央大政方針，破壞黨的集中統(tǒng)一”，實際上就是要求各級黨員在思想認(rèn)識上與中央保持一致，與國家法律體系對普通公民的思想言論自由進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)的調(diào)控邏輯與要求存在區(qū)別。雖然國家法律體系在某些情況下也對行為主體的主觀方面 （故意或過失）進(jìn)行考察，但最終要以相應(yīng)的客觀行為表征作為依規(guī)。?李樹忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋》，載 《中國法律評論》2017年第2期。從此角度而言，黨內(nèi)規(guī)范的調(diào)整廣度、深度顯然更強(qiáng)，而這種對于思想認(rèn)識的高度整合性要求則是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要特征之一。

上述這些要求，不僅以 “黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己”呈現(xiàn)，還以不同表述納入 《制定條例》等黨內(nèi)法規(guī)中作為體系構(gòu)建的要求。如此，在黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建過程中如何實現(xiàn)主觀性 （黨組織與黨員思想認(rèn)識）要求與客觀性 （黨組織與黨員言行）要求的統(tǒng)一成為了重要議題。例如，如何對涉及主觀性內(nèi)容的要求進(jìn)行規(guī)范化以確保適用性和有效性？在同一黨內(nèi)法規(guī)中如何對涉及主觀性要求的規(guī)定與客觀性要求的規(guī)定實現(xiàn)數(shù)量與結(jié)構(gòu)安排上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一？此外，由于作為黨內(nèi)法規(guī)體系約束對象的黨員行為同時又是公民行為，涉及到兩套規(guī)則體系的設(shè)計與要求如何協(xié)調(diào)的問題。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系的深入構(gòu)建，目前實踐中秉持 “紀(jì)律嚴(yán)于、優(yōu)先于法律”的從嚴(yán)治黨原則將面臨如何規(guī)范化、制度化的現(xiàn)實，而這無疑又與黨內(nèi)法規(guī)體系的主觀性與客觀性關(guān)系命題相關(guān)聯(lián)。

上述問題不僅關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)體系能否為黨組織與黨員保持先進(jìn)性、發(fā)揮社會主義事業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度支持，影響到黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范性與功能性、靈活性與穩(wěn)定性關(guān)系的處理，還觸及到黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系如何統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系等問題。這些問題都必須從黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的基本理論層面做出回答。

四、相對合理化：黨內(nèi)法規(guī)體系化的構(gòu)建進(jìn)路

（一）作為建構(gòu)方向的相對合理化進(jìn)路

一般而言，理想狀態(tài)的體系化會要求 “將所有透過分析而得的法命題加以整合，使之成為相互間邏輯清晰、不會自相矛盾、尤其是原則上沒有漏洞的規(guī)則體系”并 “要求所有可以想見的事實狀況全都合乎邏輯地攝于體系的某一規(guī)范之下，以免事實的秩序缺乏規(guī)則的保障”。?[德]馬克斯·韋伯：《法律社會學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范出版社2011年版，第28-29頁。這種由抽象明確的概念與規(guī)則組成、統(tǒng)攝于抽象規(guī)范 （一般表現(xiàn)為法律原則）的自洽規(guī)則體系是以高度 “形式合理化”為理念導(dǎo)向而塑造的理想型，中國特色社會主義法律體系也以此理念為導(dǎo)向并在實踐中取得了巨大成就。

受黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的關(guān)聯(lián)關(guān)系影響及中國特色社會主義法治體系的目標(biāo)要求，在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)過程中需要參考借鑒國家法律體系的成熟經(jīng)驗已成為各界共識。在此過程中，形式合理化理念直接影響到黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的理論討論與具體實踐。毫無疑問，在過去的建設(shè)過程中，以高度形式合理化為理念導(dǎo)向的體系化實踐實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)體系基本框架的構(gòu)建，并提高了體系內(nèi)部的層次化、規(guī)范化與科學(xué)化水平。然而，如上文所述，受各方面因素影響，在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中依然存在一些問題亟待解決。由于受基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)不齊全、配套法規(guī)制度不足、部分法規(guī)制度沖突重復(fù)或老化嚴(yán)重滯后于實踐?參見前引?，中共中央辦公廳法規(guī)局文。等因素影響，目前黨內(nèi)法規(guī)體系在系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性仍然存在不足，具體表現(xiàn)為體系建設(shè)快慢不一，尤其是關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)工作、思想作風(fēng)和意識形態(tài)等方面的法規(guī)建設(shè)相對滯后、體系尚未成型。?參見前引④，莫紀(jì)宏文。這種現(xiàn)象的存在一方面源于實踐經(jīng)驗的積累及重視程度的時勢制約；另一方面受制于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中基本理論問題的回答，即如何對帶有較強(qiáng)政治與道德要求、涉及調(diào)整對象主觀層面的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合理化以適應(yīng)法治價值的要求。由于對參照國家法律體系經(jīng)驗的建設(shè)思路存在機(jī)械化認(rèn)識，大多數(shù)觀點認(rèn)為繼續(xù)仿照國家法律體系的構(gòu)建經(jīng)驗、按照形式邏輯結(jié)構(gòu)對上述領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行條款化是解決此類問題的可行之路。雖然此種機(jī)械式的認(rèn)知方式與構(gòu)建進(jìn)路受到部分學(xué)者批判，?參見前引?， 屠凱文。但提供系統(tǒng)性處理上述問題的替代方式仍舊闕如。對此，需要回溯黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的基本理論問題，其中以體系化的標(biāo)準(zhǔn)與方向問題最為關(guān)鍵。

如前文所述，引入與運(yùn)用體系化方法論構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系已成為學(xué)界共識并在實踐中取得巨大成果。受參照國家法律體系成熟經(jīng)驗的影響，目前對黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建所運(yùn)用的體系化方法是以高度形式合理化為理念導(dǎo)向。這種理念導(dǎo)向的體系化方法無疑符合了現(xiàn)代社會的制度功能需求，即一方面通過塑造明確清晰、內(nèi)部自洽的法律體系為現(xiàn)代社會生活提供了可預(yù)期性與穩(wěn)定性；另一方面，經(jīng)此體系化的法律體系提供了一套中立化、理性化的治理機(jī)制，為現(xiàn)代社會的價值之爭提供了紓解方式。?蘇國勛：《理性化及其限制：韋伯思想引論》，上海人民出版社1988年版，第233-243頁。然而，此種體系化進(jìn)路形成的規(guī)則體系亦存在形式僵化、靈活性與回應(yīng)性不足等問題，?季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu) （增補(bǔ)版）》，商務(wù)印書館2014年版，第382-384頁。無疑有悖于對黨內(nèi)法規(guī)體系的靈活性、效率性、嚴(yán)厲性等方面的功能期待。除此之外，此種進(jìn)路本身蘊(yùn)含著對內(nèi)部價值差異的默認(rèn)，實際上與黨內(nèi)法規(guī)體系需要實現(xiàn)的內(nèi)部政治價值整合與動員目標(biāo)存在邏輯上的潛在緊張關(guān)系。這些問題要求對黨內(nèi)法規(guī)體系化的理念導(dǎo)向進(jìn)行反思。

考察黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的根本目標(biāo)，其旨在依據(jù)規(guī)范化的制度體系來調(diào)整黨組織與黨員在黨內(nèi)政治生活與黨領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)?參見前引?，姜明安文。方面的言行，以此落實從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨進(jìn)而加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)全面深化改革與中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)。這種目標(biāo)要求黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建時必須實現(xiàn)體系在規(guī)范性與功能性、靈活性與穩(wěn)定性、主觀性與客觀性關(guān)系的協(xié)調(diào)，歸根到底則是要為黨組織與黨員的言行提供具有可預(yù)期性和可計算性的規(guī)則指引。只要黨內(nèi)法規(guī)體系具備了可預(yù)期性和可計算性，就能對黨組織和黨員的言行選擇考慮產(chǎn)生約束性影響，通過推動其自我規(guī)范與約束來減少言行的恣意性與 “非理性”、提高其合理化水平，從而為黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建與運(yùn)作實效性提供保障。毫無疑問，黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建必然需要實現(xiàn)體系化，通過實現(xiàn)內(nèi)部的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性來為其可預(yù)期性和可計算性提供基礎(chǔ)。與此同時，其體系化理念與方法也需要適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)體系的自身特點與目標(biāo)要求，其中提供可預(yù)期性和可計算性應(yīng)作為體系化的首要目標(biāo)。

這種可預(yù)期性和可計算性的提供，實際上并不要求黨內(nèi)法規(guī)體系必須成為一個高度形式合理化的 “邏輯清晰、毫無矛盾和漏洞的完善規(guī)則體系”。?賴駿楠：《馬克斯·韋伯 “法律社會學(xué)”之重構(gòu)：觀念論的力量與客觀性的界限》，載 《中外法學(xué)》2014年第1期。從規(guī)范性視角出發(fā)，只要對各類黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清晰化與明確化，并在此基礎(chǔ)上將各類黨內(nèi)法規(guī)關(guān)聯(lián)整合成一個內(nèi)部無矛盾的具體規(guī)范制度體系則可滿足上述的功能需要。借用馬克思·韋伯關(guān)于法律合理化的三階段理論，?參見前引?，馬克斯·韋伯書，第27-31頁。只要實現(xiàn)對各類黨內(nèi)法規(guī)的通則化與綜合化，上述可預(yù)期性和可計算性則獲得了保證，而且這種相對較弱的合理化也能夠適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)的法律與政策二重屬性要求。相對于高度形式合理化的理念導(dǎo)向而言，一種以可預(yù)見性和可計算性為核心目標(biāo)、追求規(guī)則性與功能性、靈活性與穩(wěn)定性以及主觀性與客觀性統(tǒng)一協(xié)調(diào)的相對合理化理念導(dǎo)向，實際上更加適應(yīng)目前黨內(nèi)法規(guī)體系化的現(xiàn)實狀況與目標(biāo)要求。值得指出的是，這種以相對合理化為導(dǎo)向的體系化并非摒棄對黨內(nèi)法規(guī)的形式合理化要求，而是要求在黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建過程中立基于黨內(nèi)法規(guī)的屬性特點與現(xiàn)實需求，區(qū)分不同類型黨內(nèi)法規(guī)的合理化方式，尤其是對于無法照搬形式邏輯與規(guī)則結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理化的黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域 （如黨的領(lǐng)導(dǎo)工作、思想作風(fēng)建設(shè)等），以提供可預(yù)期性與可計算性為導(dǎo)向進(jìn)行規(guī)則優(yōu)化與體系構(gòu)建，這無疑更符合 “合理化”的理性本質(zhì)要求。

（二）通過全面系統(tǒng)公開與全流程監(jiān)控機(jī)制提供可預(yù)期性

由于以相對合理化理念引導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建其核心在于提供可預(yù)期性和可計算性，而可計算性必須以可預(yù)期性作為基礎(chǔ)。因此，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的可預(yù)期性成為了首先要求。黨內(nèi)法規(guī)體系的可預(yù)期性除了要求對具體黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容表述進(jìn)行清晰明確化外，更重要的是實現(xiàn)整體規(guī)范預(yù)期的穩(wěn)定性與系統(tǒng)性，即對各類黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)全面系統(tǒng)地公開，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的公開透明性。?目前國外不少政黨均以各種方式對政黨內(nèi)部規(guī)章制度進(jìn)行全面系統(tǒng)地公開，如墨西哥的主要政黨均注意內(nèi)部規(guī)章的公開性，對基本文件及其修改版本均通過黨刊或網(wǎng)絡(luò)方式進(jìn)行公開；又如越南共產(chǎn)黨就定期對黨內(nèi)規(guī)章制度進(jìn)行系統(tǒng)全面整理后公開出版，2012年就出版了 《越南共產(chǎn)黨文件全集 （1978）》，為各級黨員與干部全面認(rèn)識了解黨內(nèi)規(guī)章制度、提高其黨內(nèi)規(guī)范體系的法治化水平提供了重要媒介與制度支持。參見靳呈偉：《墨西哥政黨法規(guī)初探》，載 《江漢大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2015年第1期；殷嘯虎主編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論》，北京大學(xué)出版社2016年版，第57-58頁。因此，應(yīng)該重視對黨內(nèi)法規(guī)的全面系統(tǒng)公開并通過具體方式將其落實以實現(xiàn)可預(yù)期性的要求。

在實踐中，應(yīng)該改變過去黨內(nèi)法規(guī)資料編撰工作的方式，將其從 “選編”模式轉(zhuǎn)換為 “全編”模式，并通過定期的全面系統(tǒng)整理與公開來實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的透明化與可預(yù)期。在公開方式上，可以參考越南共產(chǎn)黨、英國工黨等國外政黨的成熟經(jīng)驗，以 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)全書》方式出版，同時利用網(wǎng)絡(luò)等電子資源傳播方式來提高其獲取的便捷性。在負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)上，由于 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)全書》涉及到了層次結(jié)構(gòu)與效力位階等重要信息內(nèi)容，因此可以考慮由承辦各類黨內(nèi)法規(guī)備案工作?《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十條：“中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)報送中央備案，備案工作由中央辦公廳承辦。具體備案辦法由中央辦公廳另行規(guī)定?！钡闹醒朕k公廳負(fù)責(zé)。在編撰方式上，可改進(jìn)過去黨內(nèi)法規(guī)選編資料僅按照黨章的章節(jié)體例進(jìn)行編排的成例，以求反映出各類黨內(nèi)法規(guī)之間的效力位階狀況，為各界準(zhǔn)確認(rèn)知黨內(nèi)法規(guī)體系提供直觀性和簡便性。對此，可批判借鑒 《英國工黨規(guī)則全書 （2013）》以 “調(diào)整范圍”（包括全黨性法規(guī)、各組織條例法規(guī)和程序性條例法規(guī)）?施新州：《黨內(nèi)法規(guī)：英國工黨的政治 “憲章”》，載 《中國社會科學(xué)報》2016年4月28日第5版。與 “效力階層”結(jié)合的混合標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)編排?Labour Party:Labour Party Rule Book,London:Labour Party,2013,pp.1-2.的經(jīng)驗，在未來編撰 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)全書》時結(jié)合 《制定條例》所確立的黨內(nèi)法規(guī)體系層次結(jié)構(gòu)與效力位階來編排全書的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。具體而言，一方面可延續(xù)過去按照黨章的章節(jié)體例對各類黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類編排的慣例；另一方面，在每個部分內(nèi)部，應(yīng)該按照效力位階高低原則來進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)編排，以在提供明確系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)體系知識的同時傳達(dá)出其中的效力位階結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)體系在統(tǒng)一權(quán)威性、預(yù)期穩(wěn)定性和引導(dǎo)實效性方面的統(tǒng)一。在內(nèi)容時效性上，由于黨內(nèi)法規(guī)體系處于構(gòu)建與完善的過程中，所以必須根據(jù)黨的事業(yè)需要與時勢變化對結(jié)構(gòu)與內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。

除了通過黨內(nèi)法規(guī)的全面系統(tǒng)公開此種方式從靜態(tài)方面加強(qiáng)其可預(yù)期性外，還應(yīng)從動態(tài)方面保證其可預(yù)期性水平。對此，必須做到對該全編資料進(jìn)行逐年定期更新，避免體系內(nèi)部新舊法規(guī)交錯產(chǎn)生沖突矛盾而導(dǎo)致可預(yù)期性受損，具體則應(yīng)該建立清晰穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)體系監(jiān)控機(jī)制來清除體系內(nèi)部沖突的風(fēng)險。首先，應(yīng)該對 《制定條例》確立的程序流程進(jìn)行完善，如將評估與清理制度納入到規(guī)劃計劃過程環(huán)節(jié)中，形成更為完善科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)體系全流程監(jiān)控機(jī)制，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的必要性、新舊黨內(nèi)法規(guī)之間的銜接性和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)與監(jiān)控的全面性。其次，應(yīng)對黨內(nèi)法規(guī)的備案、清理與評估制度進(jìn)行規(guī)定與細(xì)化，加強(qiáng)上述制度的明確性與可操作性，促進(jìn)其實效性的發(fā)揮。最后，在監(jiān)控機(jī)制的范圍上，還要特別重視試行性與暫行性的黨內(nèi)法規(guī)。在目前有效的黨內(nèi)法規(guī)中，有不少是屬于 “試行”或 “暫行”性的，然而這類規(guī)范大多數(shù)未對其實施期限進(jìn)行限制，容易導(dǎo)致不確定性加劇及效果經(jīng)驗反饋滯后等情況，因此需特別注意將此類規(guī)范納入到全流程監(jiān)控機(jī)制的調(diào)整范圍中。

（三）通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和典型案例匯編提供可計算性

在通過上述方式提供黨內(nèi)法規(guī)體系的可預(yù)期性基礎(chǔ)上，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的可計算性成為了黨內(nèi)法規(guī)體系化的必然要求。目前不少黨內(nèi)法規(guī)條文呈現(xiàn)出規(guī)范性不足、可操作性較低、適用存在差異等狀況，很大程度上歸因于相應(yīng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的缺乏或不完善。?《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條：“黨內(nèi)法規(guī)草案一般應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）名稱；（二）制定目的和依據(jù)；（三）適用范圍；（四）具體規(guī)范；（五）解釋機(jī)關(guān)；（六）施行日期?！钡谑鍡l：“黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)方向正確，內(nèi)容明確，邏輯嚴(yán)密，表述準(zhǔn)確、規(guī)范、簡潔，具有可操作性。”這無疑不利于各級黨組織與黨員對自身言行進(jìn)行規(guī)劃。

對于此問題，一方面要從黨內(nèi)法規(guī)的制定方面進(jìn)行回應(yīng)。具體而言，要對黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)形式、適用范圍、構(gòu)成內(nèi)容、文體與相關(guān)術(shù)語表述、修改與廢止方式等事項進(jìn)行明確并規(guī)則化，通過制定技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化，減少由于表達(dá)術(shù)語與順序等事項的不統(tǒng)一和不精確造成的問題。另一方面，則應(yīng)該從黨內(nèi)法規(guī)的適用方面進(jìn)行回應(yīng)，其中黨內(nèi)法規(guī)的解釋是關(guān)鍵點。因為黨內(nèi)法規(guī)的實效性需求、黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機(jī)制 （尤其是備案審查機(jī)制）均需要解釋制度支持才能真正發(fā)揮作用。?莫紀(jì)宏：《建立和完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制》，載 《學(xué)習(xí)與探索》2015年第10期。因此，必須對黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的設(shè)計機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)、解釋的形式結(jié)構(gòu)與內(nèi)容名稱、解釋程序與時效性等方面問題做出規(guī)定。這種規(guī)定除了應(yīng)包括諸如黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的設(shè)計權(quán)應(yīng)由黨的中央委員會承擔(dān)、黨章的解釋權(quán)專屬于黨的中央委員會、其他黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸法規(guī)制定部門等實體性規(guī)定，還應(yīng)包括黨內(nèi)法規(guī)解釋的編纂、修改與廢止等程序性規(guī)定。基于上述兩方面的回應(yīng)要求，可以參考借鑒國家法律的立法技術(shù)規(guī)范，盡早出臺 《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范》和 《黨內(nèi)法規(guī)解釋技術(shù)規(guī)范》。上述規(guī)范應(yīng)以中央黨內(nèi)法規(guī)形式制定與頒布，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)與解釋技術(shù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化，提高黨內(nèi)法規(guī)體系條文的可計算性水平。

與此相應(yīng)，對于體系內(nèi)部不適宜用形式規(guī)則結(jié)構(gòu)進(jìn)行體系化的黨內(nèi)法規(guī) （如關(guān)于黨的思想作風(fēng)與宣傳方面的黨內(nèi)法規(guī)），則可將該類黨內(nèi)法規(guī)與其相關(guān)的案例進(jìn)行匯編，在具體內(nèi)容上應(yīng)該包括該案件的具體事實、違反的黨內(nèi)法規(guī)條文、處理結(jié)果與理由等部分。通過對上述黨內(nèi)法規(guī)適用于具體案例的狀況進(jìn)行遴選與整理，將其中具有典型代表性的案例集合形成匯編分發(fā)，向各級黨組織和黨員提供該類黨內(nèi)法規(guī)的可預(yù)期性與可計算性。

結(jié)語

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建、加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨、不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平目標(biāo)的重要內(nèi)容與制度要求。未來黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)，應(yīng)處理好黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建過程中的規(guī)范性與功能性、靈活性與穩(wěn)定性、主觀性與客觀性三對關(guān)系，避免機(jī)械式的構(gòu)建進(jìn)路導(dǎo)致體系產(chǎn)生適應(yīng)性、實效性等方面的不足。上述目標(biāo)與要求的實現(xiàn)，除了需要在具體的構(gòu)建過程中做出回應(yīng)，還需要從體系化方向的等理論問題上進(jìn)行反思。

具體而言，應(yīng)選擇以類型化方式來形成黨內(nèi)法規(guī)體系化的理論框架，在參考借鑒中國特色社會主義國家法律體系的成熟經(jīng)驗的同時應(yīng)避免對上述經(jīng)驗的機(jī)械化、簡單化照搬。相對于傳統(tǒng)國家法律體系構(gòu)建中以形式理性化為導(dǎo)向的體系化進(jìn)路而言，以相對合理化理論作為黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)的方向進(jìn)路更適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性特征、功能定位與建設(shè)現(xiàn)狀。這種更加重視從內(nèi)部推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系法治化的體系化進(jìn)路，不排斥對黨內(nèi)法規(guī)體系的形式性與合理化要求，但并不以達(dá)致高度形式合理性的理想型為追求，而代之以提供黨內(nèi)法規(guī)體系的可預(yù)期性與可計算性為目標(biāo)?；诖耍韵鄬侠砘鳛轶w系化方向成為了中國特色社會主義新時代黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的可選進(jìn)路，并以黨內(nèi)法規(guī)的全面系統(tǒng)公開、全流程機(jī)制的監(jiān)控、相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與典型案例匯編的出臺等為具體方法依歸。值得指出的是，上述理論的適用范圍應(yīng)局限于體系構(gòu)建的過程，在黨內(nèi)法規(guī)體系的具體運(yùn)行過程中則應(yīng)秉持嚴(yán)格的法治主義要求，杜絕 “有規(guī)不依”或 “依規(guī)不嚴(yán)”等現(xiàn)象，以切實實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的可預(yù)期性與可計算性。