林須忠

（廣東省石油學會，廣東 廣州 510030）

0 引言

管道燃氣特許經營制度實施至今已有15年，如果按照30年的合同時間來計，時間即將到半。該制度實施以來已經基本完成了降低政府財政負擔和推廣天然氣使用的歷史使命，但也造成了供需脫節(jié)、壟斷收費等不良影響［1］。特許經營制度成為終端從效果轉向效率改革的重大政策障礙，無法支持終端項目銜接國家市場化改革政策。因此有必要梳理該制度的實施和影響，并結合國家天然氣改革的總體思路，對燃氣終端配套改革作一個分析和展望。

1 為什么要改革

管道燃氣特許經營制度脫胎于1998年開始實施的《城市燃氣管理辦法》中的管道燃氣“區(qū)域性統(tǒng)一經營制度”［2］。

1.1 統(tǒng)購統(tǒng)銷的壟斷性質

按照國家《管道燃氣特許經營協(xié)議示范文本》的規(guī)定，管道燃氣特許經營權是指在特許經營期限內獨家在特許經營區(qū)域范圍內運營、維護市政管道燃氣設施、以管道輸送的形式向用戶供應燃氣，提供相關管道燃氣設施的搶修搶險業(yè)務等并收取費用的權利。簡單地講，在特許經營區(qū)域范圍內，不論何種用戶均由擁有燃氣特許經營權的管道燃氣企業(yè)獨家經營管道設施并供應管道氣。這表明管道燃氣經營具有明顯的排他性，具有城鎮(zhèn)管道氣統(tǒng)購統(tǒng)銷的性質。

1.2 背離建立競爭機制的初衷

2002年《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》就寄希望通過特許經營制度“引入競爭機制”，但實際結果與改革初衷卻有不小出入。中國特許經營制度通過市場的排他性權利，以非居民供氣補貼居民供氣，以市場保護換取社會性政策負擔。這與當時的政策環(huán)境有關，一是居民氣價無法反映真實成本，形成交叉補貼現(xiàn)象。二是管道燃氣企業(yè)還承擔著城市燃氣規(guī)劃、應急、搶險等原本屬于政府承擔的任務。

1.3 無法適應市場化的需要

“管住中間、放開兩頭”的其中一頭就是終端?，F(xiàn)在放開輸氣管道第三方準入和核定管輸費等政策已經到位，跨省和省內的管道已經有序放開，但是城鎮(zhèn)管網的開放卻還沒有時間表。改革的目的是管輸?shù)茸匀粔艛喹h(huán)節(jié)向第三方開放，提供代輸服務，并嚴格核定成本、收取準許的利潤。這樣打通供用氣“兩頭”直接交易的渠道，實現(xiàn)市場充分競爭。顯然，城鎮(zhèn)管網氣統(tǒng)購統(tǒng)銷與此國家改革精神相悖，改革特許經營權勢在必行。

綜上所述，特許經營制度公用性強的制度設計已經無法滿足市場化改革的現(xiàn)實需求，應該根據(jù)國家總體改革思路和市場需求進行修正和完善。

2 為什么難改革

國家管道燃氣經營許可制度推進不理想，需要厘清背后的邏輯和利益關系。

2.1 政府信譽和協(xié)議履約

現(xiàn)階段進行對特許經營制度“顛覆式”的改革條件并不具備。在各省份的燃氣管理條例和特許經營合同中，管道燃氣企業(yè)依然享有管道運營和管道供氣的排他性權利，特許經營協(xié)議還在有效期內。在居民和中小企業(yè)供氣中，特許經營依然是一個有效的制度安排。燃氣管道具有自然壟斷屬性，獨家敷設一條管網遠比多條管網經濟性更高，改革的重點是嚴格核定價格，并推動其更好地為居民和中小企業(yè)履行普遍供氣業(yè)務。

2.2 地方政府的改革動力

天然氣作為能源商品，其發(fā)展關系民生，也影響招商引資等經濟社會發(fā)展，對其的改革需要平穩(wěn)推進，保持供應和價格的相對穩(wěn)定。一方面，天然氣終端改革與能源上中游的改革配套推進緊密相連，其中氣源供應充足、基礎設施的第三方準入等是必要條件，地方政府需要跟進外圍設施的改革進展伺機而動。另一方面，地方政府為了提高當?shù)啬茉丛O施水平，需要支持和鼓勵管道燃氣企業(yè)投資建設更多的燃氣設施，在政策上需要一個較為穩(wěn)定的預期，導致其主動改革的動力偏弱。

因此，以穩(wěn)中求進為基調，對特許經營制度進行邊際上的改良是一個更現(xiàn)實的選擇。

3 改革的良好時機

改革不但要有自身循序漸進的邏輯，也要有良好的外部條件。在全國一盤棋的政策導向下，外部的配套基礎設施和氣源供應為地方的市場化改革創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

3.1 市場化改革趨勢明確

黨的十八大以來，國家天然氣市場化改革取得了長足進步。首先，制度供給力度空前，并通過調查審核等方式督導各地的政策配套和執(zhí)行到位，改革成果不斷擴大。其次，改革從效果轉向效率取向成為共識。特許經營15年，天然氣基本實現(xiàn)了滿足使用、供應穩(wěn)定的要求，現(xiàn)在主要任務是提升供應效率、降低氣價。

3.2 外圍設施環(huán)境的改善

一是渠道改革，通過LNG接收站、輸氣管道等基礎設施無歧視地向第三方開放，并且強化運輸成本監(jiān)審和價格管理，為實施管道第三方準入、推進市場化改革奠定了重要基礎。二是價格改革，采取“先非居民后居民”“先試點后推廣”“先增量后存量”“邊理順邊放開”［3］等措施，為放開氣源和銷售價格做了大量工作。

3.3 捋順了居民氣價

2014年國家開始推行居民階梯氣價改革，并要求“居民生活用氣價格總體上要逐步反映用氣成本，減少交叉補貼”［4］。該政策提高了居民用氣平均氣價，一定程度上緩解了居民與非居民氣價倒掛的問題，為特許經營制度改革提供了前提。以廈門市為例，福建省明確要求“實行階梯氣價供氣企業(yè)增加的收入，主要用于彌補居民基本生活用氣供應和儲氣調峰成本以及減少與工商業(yè)交叉補貼等方面”［5］。2016年8月起，廈門市非居民管道用氣最高銷售價格為3.49元／m3，與居民生活用氣第一檔和第二檔的平均水平持平［6］。在廈門市此后的多次價格調整中，均貫徹了居民價格平均水平與非居民最高售價持平的政策。

3.4 地方政府的改革取向

2017年6月《關于加強配氣價格監(jiān)管的指導意見》下發(fā)，對終端配氣價格的監(jiān)管加強，政府“有形之手”發(fā)揮的空間減少。同時，各地政府面臨加強天然氣價格監(jiān)管、降低企業(yè)用氣成本的壓力［7］，再加上落實環(huán)境治理的任務，在此情形下，地方政府就得進行利益再平衡，需要強化對管道燃氣企業(yè)的約束和支持終端市場更多的競爭。

綜上所述，居民氣價倒掛等問題已經在一定程度上得到減輕，上游管道與氣源多元等基礎設施改革基本到位，地方政府更傾向于支持燃氣終端競爭，特許經營改革的環(huán)境進一步成熟。

4 改革的3種途徑

4.1 城鎮(zhèn)管網代輸服務

這種方式由LNG接收站、高壓管道氣等氣源方直接售氣給用氣方，管道燃氣企業(yè)僅提供城鎮(zhèn)管網代輸服務并收取管輸費。該業(yè)務一般適合于大用戶，在成都市等放開直供的地區(qū)中均規(guī)定了直供的最低用氣量［9］。該模式放開了第三方氣源對用氣方的供應，讓渡了氣源價差，但保留了管道燃氣企業(yè)對管網的支配權，對管道燃氣企業(yè)沖擊較小。從2014年至今，福建省共有3個用戶實現(xiàn)了氣源方直供、城鎮(zhèn)管網代輸，見表1。這3個用戶的氣源方均是中海福建天然氣有限責任公司，該公司擁有福建省唯一的LNG接收站和福建省沿海5地市的天然氣輸送主干管網。代輸方均是擁有特許經營權的當?shù)毓艿廊細馄髽I(yè)。

表1 福建省3個直供企業(yè)表

在福建省燃氣管理條例和特許經營合同中，管道燃氣企業(yè)依然享有管道氣統(tǒng)購統(tǒng)銷的權利，政策沒有改變。直供項目的突破，經歷了“過程困難重重”［10］。管道燃氣企業(yè)之所以退讓，除了氣源方占有福建全省80%以上的供氣份額，向管道燃氣企業(yè)施加壓力外，用氣方均發(fā)揮了對當?shù)卣膭訂T作用。它們的共同點一是用氣量大，二是企業(yè)規(guī)模大，對當?shù)氐呢斦?、就業(yè)和GDP貢獻比較明顯。前者是獲得直供的前提，依托后者才可能獲得政府的政策協(xié)調。

4.2 合作修建支線管道

除了利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)管網之外，還有一些大用戶在管道覆蓋范圍之外或者管道富余能力不夠無法代輸，這時候需要修建新的供氣管道。這種支線管道可以是原有城鎮(zhèn)管網的延伸，也可以是與上游高壓管道的直接對接。不論怎樣，氣源方離不開與管道燃氣企業(yè)的合作。與代輸相比，管道燃氣企業(yè)不但讓出了氣源銷售權，也讓出了管道的部分控制權，這種模式改革的幅度更大。管道燃氣企業(yè)之所以愿意，是想在氣源和終端項目開發(fā)中爭取更多合作。與代輸模式一樣，氣源上實力較強，雙方可以深化在氣源上的合作。不同的是，該模式可以共同投資修建支線管道，聯(lián)合開發(fā)終端新增大客戶。終端用氣量大的客戶，市場爭搶激烈，管道燃氣企業(yè)往往顧此失彼。這時，氣源方拉管道燃氣企業(yè)入股聯(lián)合修建直供管道，為沿線的大用戶供氣。這種互取所長、一致對外、聯(lián)合開發(fā)終端的合作模式，管道燃氣企業(yè)不但在氣源上得到了補償，而且在一定程度上占有了新增大用戶市場。

4.3 聯(lián)合投資終端項目

城鎮(zhèn)管網代輸服務、合作修建支線管道是氣源方依靠自身的優(yōu)勢與管道燃氣企業(yè)合作，屬于“自上而下”。聯(lián)合投資終端項目是已經獲得工業(yè)園區(qū)、大型商業(yè)中心等集中供熱、分布式能源項目等排他性協(xié)議的企業(yè)尋找管道燃氣企業(yè)合作，算是“自下而上”。在“煤改氣”政策的東風下，近幾年鍋爐“煤改氣”市場高速擴張，新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，在園區(qū)等用戶集中區(qū)域投資建設集中供熱和分布式能源是新的增長點。這也是政策支持的，如表2所示?！懊焊臍狻苯o了新進入者搶占市場的機會，政府在環(huán)境治理的壓力下也歡迎新資本解燃眉之急。通過簽訂集中供熱和分布式能源項目特許經營協(xié)議，新進入者不但獲得了市場，而且構建了一定的競爭“護城河”。新進入者自然愿意與管道燃氣企業(yè)合作，畢竟管道氣在價格和保障性上相比LNG點供優(yōu)勢明顯。管道燃氣企業(yè)卻未必愿意，政府的協(xié)調起關鍵作用，以促成雙方合作，除了可以滿足環(huán)境治理的考核外，還可以降低用戶的能源成本，這也是市場化改革的初衷。管道燃氣企業(yè)在管道和氣源控制權上沒有讓步，以氣源價格上的支持獲得終端的參與。這里，集中供熱和分布式能源等項目競爭性出讓是關鍵。

表2 集中供熱和分布式能源特許經營的依據(jù)表

4.4 3種方式的比較

3種模式的變革是新的市場力量驅使形成的政策上的邊際突破，是各方努力尋找的新的利益交匯點。首先，政策沒有根本性變革，這不但維護了特許經營協(xié)議，而且維護了政府的信用，同時降低了業(yè)務創(chuàng)新的難度。其次，設置一定的準入門檻，為新進入者釋放了市場空間，為既得利益者“有序”維系了利益。第三，新進入者發(fā)揮了對地方政府和管道燃氣企業(yè)的影響力，地方政府在環(huán)境治理壓力和企業(yè)降本增效等壓力下，尋找新的利益平衡。這3種方式可以分開實施，也可以合作開展，見表3。

表3 3種方式的比較表

政策變革了一小步，市場競爭邁出了一大步。制度邊際上的改革，其作用不但確立了競爭性的價格，而且為制度的整體變遷提供了方向。

5 結論和建議

1）氣源直供、城鎮(zhèn)管網代輸，增加市場選擇，促進市場競爭。

2）合作修建支線管道，促進氣源方與管道燃氣企業(yè)對新客戶的開發(fā)。

3）集中供熱、分布式能源等項目競爭性出讓，支持終端新業(yè)態(tài)項目合作。

4）與中央推動的整體性制度變遷不同，地方改革外部環(huán)境復雜，并且面臨制度和技術上的雙重路徑依賴。在模式選擇上，市場環(huán)境的差異，市場結構和主體力量的區(qū)別決定了各地制度變遷路徑和速度的不同。一方面，加大中央制度供給力度，尤其要補齊短板，形成制度系統(tǒng)，并通過檢查審核等方式督導各地落實。另一方面，地方政府要立足實際，支持制度邊際上的創(chuàng)新，鼓勵市場主體“摸著石頭過河”，鼓勵底層創(chuàng)新，在政策上承認新業(yè)態(tài)的合法性。