韓業(yè)斌

內(nèi)容提要： 泰州天價(jià)環(huán)境訴訟案雖然是社會(huì)組織參與社會(huì)治理的一個(gè)重要案例， 但是泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)的官方背景， 以及新 《環(huán)境保護(hù)法》 對(duì)環(huán)保類(lèi)社會(huì)組織的過(guò)多限制體現(xiàn)了國(guó)家在社會(huì)組織管理上的管控模式。 當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織活動(dòng)的法律困境主要體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的嚴(yán)格管控， 表現(xiàn)在立法理念、 制度設(shè)計(jì)等諸多方面。 破除國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管控模式， 主要路徑在于摒棄管制主義立法策略， 樹(shù)立培育理念， 利用國(guó)家權(quán)力培植社會(huì)組織， 變革雙重登記制度， 完善社會(huì)組織內(nèi)部治理和社會(huì)組織參與糾紛解決的機(jī)制。

黨的十九大報(bào)告提出， 要不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 社會(huì)組織提起公益訴訟是提升國(guó)家治理能力的重要途徑之一， 社會(huì)組織參與社會(huì)治理能夠打破政府作為社會(huì)治理唯一主體的權(quán)威地位， 促成國(guó)家治理體系和治理能力的法治化水平不斷提高。 泰州天價(jià)公益訴訟案就是以社會(huì)組織的勝訴而告終， 顯示社會(huì)組織是社會(huì)多元治理的重要組成部分， 在參與社會(huì)治理過(guò)程中擁有巨大的活動(dòng)空間。 對(duì)于該案的研究， 學(xué)術(shù)界大多從環(huán)境公益訴訟的角度出發(fā)， 探討該案的原告資格、因果關(guān)系的認(rèn)定、 救濟(jì)方式的創(chuàng)新等內(nèi)容。 從社會(huì)治理角度出發(fā)， 該案背后體現(xiàn)出社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管控理念與當(dāng)?shù)卣蒙鐣?huì)組織進(jìn)行社會(huì)治理的問(wèn)題。 本文以泰州天價(jià)環(huán)境訴訟案為例， 探討轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)社會(huì)組織活動(dòng)面臨的立法理念和制度設(shè)計(jì)上的管控困境， 以及破解管控模式的主要路徑。

一、 從泰州天價(jià)環(huán)境訴訟案看社會(huì)組織參與社會(huì)治理的困境

泰州天價(jià)環(huán)境訴訟案賠償數(shù)額高達(dá)1.6 億元， 省市兩級(jí)法院秉持生態(tài)保護(hù)的開(kāi)放理念、 人民檢察院副檢察長(zhǎng)出庭支持起訴、 履行賠償義務(wù)方式的創(chuàng)新性等因素都使得該案在我國(guó)環(huán)境法治史上具有重要意義， 備受社會(huì)各方關(guān)注。①該案的基本案情是， 2012 年1 月到2013 年2 月一年多時(shí)間內(nèi)， 江蘇省泰興市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)常隆化工公司、 錦匯化工公司等6 家化工企業(yè)， 將生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢硫酸、 廢鹽酸總計(jì)2.6 萬(wàn)噸賣(mài)給沒(méi)有任何處理資質(zhì)的江中貿(mào)易公司等4 家單位，并給予每噸20 元到100 元不等的運(yùn)輸補(bǔ)貼， 江中貿(mào)易公司等單位將這些廢硫酸、 廢鹽酸運(yùn)到碼頭以后， 用管子將其注入運(yùn)輸船中， 再經(jīng)運(yùn)輸船將廢酸偷偷注入泰運(yùn)河、 古馬干河等本地河流， 污水隨后流入長(zhǎng)江。 這一行為導(dǎo)致水體嚴(yán)重污染， 造成嚴(yán)重的環(huán)境損害。 2012 年底經(jīng)當(dāng)?shù)厝罕娕e報(bào)和江蘇衛(wèi)視報(bào)道， 這起人為破壞環(huán)境的案件得以曝光。 在該案件中從事非法傾倒廢酸的企業(yè)負(fù)責(zé)人以及在環(huán)境監(jiān)察中瀆職人員得到處罰， 被當(dāng)?shù)胤ㄔ阂原h(huán)境污染罪處二至五年不等的有期徒刑。 如何讓6 家化工企業(yè)承擔(dān)環(huán)境修復(fù)的民事賠償責(zé)任呢？ 公益訴訟案立案后， 被告方常隆等公司辯稱， 泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)不具有環(huán)境公益訴訟主體資格。 泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)則認(rèn)為， 環(huán)保聯(lián)合會(huì)符合提起環(huán)境公益訴訟主體條件。 2014 年9 月10 日， 泰州中院當(dāng)庭宣判了審理結(jié)果。 根據(jù)江蘇省環(huán)境科學(xué)會(huì)評(píng)估報(bào)告， 此次非法傾倒廢酸的治理成本 （虛擬治理成本） 合計(jì)36620644 元， 污染修復(fù)費(fèi)用應(yīng)為虛擬治理成本的4.5 倍， 一二審法院均判決6 家涉案企業(yè)賠償1.6 億余元， 最高人民法院又駁回被告方提出再審請(qǐng)求。 至此泰州天價(jià)環(huán)境公益訴訟案終于塵埃落定。 參見(jiàn)孫瑩： 《江蘇泰州1.6 億天價(jià)環(huán)保公益訴訟案塵埃落定》， 央廣網(wǎng)： http: //china.cnr.cn/gdgg/20160121/t20160121_521196038.shtml, 2016 年1 月21 日訪問(wèn)。該案雖然以環(huán)保社會(huì)組織的勝訴告終， 但是從社會(huì)治理的角度來(lái)看， 我們也可以看到社會(huì)組織參與社會(huì)治理面臨的法律困境。

第一， 地方政府巧妙地利用了社會(huì)組織具有提起公益訴訟的原告資格， 通過(guò)成立環(huán)保組織提起公益訴訟， 體現(xiàn)了地方政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行控制利用的一面。②根據(jù)公開(kāi)資料顯示， 泰州市民政局回復(fù)泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)籌備組， 批準(zhǔn)成立泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)， 泰州市環(huán)保局是泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)的主管機(jī)關(guān)。 隨后， 2014 年2 月21 日泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)召開(kāi)成立大會(huì)， 泰州市副市長(zhǎng)孔德平出席成立大會(huì)， 當(dāng)天泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)召開(kāi)第一次會(huì)員代表大會(huì)， 通過(guò)了聯(lián)合會(huì)章程， 選舉了會(huì)長(zhǎng)和理事， 市環(huán)保局局長(zhǎng)田軍當(dāng)選為聯(lián)合會(huì)首任主席， 聯(lián)合會(huì)已發(fā)展個(gè)人會(huì)員60 人， 分別來(lái)自泰州市機(jī)關(guān)部門(mén)、 企業(yè)、 學(xué)校以及社區(qū)等單位。 參見(jiàn)葉桂華： 《市環(huán)保聯(lián)合會(huì)成立》， 載 《泰州日?qǐng)?bào)》 2014 年2 月23 日第1 版。從報(bào)道來(lái)看， 泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)是泰州市境內(nèi)熱心于環(huán)保事業(yè)的人士、 企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織自愿結(jié)成的公益性社會(huì)組織， 泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)的成立完全符合 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》 規(guī)定的雙重登記原則， 屬于合法的社會(huì)組織， 但是從該市環(huán)保局局長(zhǎng)兼任環(huán)保聯(lián)合會(huì)主席等情況來(lái)看， 該組織不完全是民間環(huán)保組織， 而是由當(dāng)?shù)毓俜街鲗?dǎo)成立的， 其獨(dú)立性、 自治性、 自愿性、 非政府性飽受質(zhì)疑。 這在一方面固然彰顯了地方政府的環(huán)境保護(hù)理念， 對(duì)于破壞地方生態(tài)環(huán)境的行為， 堅(jiān)決予以整治， 并讓其承擔(dān)沉重的生態(tài)修復(fù)責(zé)任； 另一方面也顯示了社會(huì)組織的官方主導(dǎo)性， 即在官方機(jī)構(gòu)不便于出面起訴排污企業(yè)承擔(dān)環(huán)境修復(fù)賠償責(zé)任的情況下， 地方政府正是利用了新 《民事訴訟法》 中 “有關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以提起民事公益訴訟” 這一規(guī)定， 由當(dāng)?shù)毓俜匠雒嬷鲗?dǎo)成立社會(huì)組織， 讓其作為原告提起民事公益訴訟。

在本案中， 該社會(huì)組織成立迅速， 順利獲得當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)批準(zhǔn)， 在將污染企業(yè)告到法院之前，還與當(dāng)?shù)亻_(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)和同級(jí)黨委政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行了多次溝通， 法院在一周之內(nèi)予以立案， 審理過(guò)程中檢察院還派人出庭支持起訴。 這不是一家民間環(huán)保組織能輕易做到的， 應(yīng)該和其官方背景有著密切關(guān)系。 而其他社會(huì)組織提起公益訴訟則沒(méi)有那么幸運(yùn)。③從報(bào)道來(lái)看， 和泰州天價(jià)公益訴訟案有關(guān)的另外3 家企業(yè)也傾倒廢酸污染環(huán)境卻沒(méi)有被起訴。 另一熱心環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織自然之友曾希望趕在泰州天價(jià)訴訟案宣判前， 對(duì)該案遺漏的3 家企業(yè)另行提起公益訴訟， 結(jié)果被泰州市中級(jí)人民法院裁定 “不予立案”。 被駁回后， 自然之友上訴至江蘇省高院， 江蘇省高院裁定發(fā)回重審并認(rèn)定自然之友具有環(huán)境公益訴訟起訴資格， 這起環(huán)境公益訴訟才被泰州中院受理。 參見(jiàn)郄建榮： 《泰州天價(jià)公益訴訟漏網(wǎng)企業(yè)被起訴》， 載 《法制日?qǐng)?bào)》2016 年4 月11 日第6 版。緣何同類(lèi)案件卻遭受不同命運(yùn)呢？ 原因是泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)是當(dāng)?shù)丨h(huán)保局發(fā)起成立的， 起訴之前還向當(dāng)?shù)攸h委和政府專門(mén)做了請(qǐng)示， 得到當(dāng)?shù)攸h委和政府的大力支持。

第二， 新 《環(huán)境保護(hù)法》 進(jìn)一步體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織的管控理念。 在2015 年7 月之前， 由檢察院提起民事公益訴訟在國(guó)家法律層面上沒(méi)有得到正式認(rèn)可。 2015 年1 月1 日實(shí)施的 《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定， 對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行嚴(yán)格的限定， 要求其在設(shè)區(qū)的市以上的民政機(jī)關(guān)登記， 且連續(xù)五年沒(méi)有違法記錄， 這一限制條件把絕大多數(shù)環(huán)保組織排除在環(huán)境公益訴訟的合法原告之外。這一規(guī)定實(shí)際上是在 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》 之外對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織做出了更嚴(yán)格規(guī)定， 目的是抑制社會(huì)組織濫用訴權(quán)， 防止環(huán)境公益訴訟泛濫， 影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 所以對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織進(jìn)行了嚴(yán)格限制， 這體現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管控模式， 某種程度上表現(xiàn)出國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的不信任和不放心。④據(jù)民政部門(mén)民間組織管理局統(tǒng)計(jì)， 到2014 年第三季度， 符合提起環(huán)境公益訴訟資格的民間組織只有700 多家， 到2015 年底， 全國(guó)具有環(huán)境公益訴訟主體資格的環(huán)保組織中僅有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、 自然之友和中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)等9 家提起了近百起公益訴訟， 法院受理45 件。 參見(jiàn)王亦君： 《700 多個(gè)社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟》， 載 《中國(guó)青年報(bào)》 2015 年1 月14 日第8 版。該案恰恰發(fā)生在新《民事訴訟法》 規(guī)定了有關(guān)組織可以提起公益訴訟， 而新 《環(huán)境保護(hù)法》 對(duì)有關(guān)組織的限定還沒(méi)有生效之前， 這不僅僅是一種巧合， 而是反映了司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟所持有的一種理念， 即對(duì)破壞環(huán)境污染行為要堅(jiān)決予以整治的環(huán)保理念。

雖然隨后的司法解釋將提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織的資格做了進(jìn)一步擴(kuò)展， 但是仍然體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的嚴(yán)格管控思維， 比如 《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》 和 《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》 等司法文件要求， 社會(huì)組織提起公益訴訟應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性； 社會(huì)組織存在通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益情形的， 人民法院應(yīng)向其登記管理機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議等等。⑤呂忠梅： 《環(huán)境司法理性不能止于“天價(jià)” 賠償： 泰州環(huán)境公益訴訟案評(píng)析》， 載《中國(guó)法學(xué)》 2016 年第3 期。雖然泰州環(huán)境公益訴訟案以社會(huì)組織的勝訴而結(jié)束， 但是其勝訴也有偶然性。 本案從一審、 二審到再審， 泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)是否具備原告資格， 始終是原被告反復(fù)激烈爭(zhēng)辯的焦點(diǎn)問(wèn)題， 假如案件的審理放到2015 年以后， 泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)根本就不具備原告資格， 假如泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)沒(méi)有官方背景， 不說(shuō)勝訴很難， 就是立案也可能會(huì)經(jīng)歷曲折， 因而也就不會(huì)有天價(jià)訴訟案的發(fā)生。 所以， 很難說(shuō)該案對(duì)于以后發(fā)生的類(lèi)似案件具有示范和警示意義。

二、 管控型思維在社會(huì)組織立法理念上的體現(xiàn)

泰州天價(jià)環(huán)境訴訟案凸顯出社會(huì)組織參與社會(huì)治理的法律困境， 主要體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)社會(huì)組織采取管控模式， 就是要通過(guò)嚴(yán)格的監(jiān)管、 設(shè)置嚴(yán)格的法律門(mén)檻來(lái)控制社會(huì)組織的發(fā)展， 體現(xiàn)在社會(huì)治理方面， 就是先行規(guī)定社會(huì)組織可以提起公益訴訟， 然后司法解釋又予以嚴(yán)格限定。 這種管控模式， 是對(duì)憲法賦予公民結(jié)社權(quán)的限制， 社會(huì)組織立法體現(xiàn)出一種義務(wù)本位的法律模式， 表現(xiàn)出來(lái)的是對(duì)社會(huì)組織的不信任， 對(duì)監(jiān)管對(duì)象幼稚無(wú)知的假設(shè)， 最終體現(xiàn)為對(duì)公民結(jié)社權(quán)的漠視和剝奪。 為此我們只能理解為這種法律更多地屬于壓制型法， 而不是我們追求的回應(yīng)型法。⑥[美] 諾內(nèi)特、 塞爾茲尼克： 《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)： 邁向回應(yīng)型法》， 張志銘譯， 中國(guó)政法大學(xué)出版社1994 年版， 第29 頁(yè)。管控型思維在社會(huì)組織立法中主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一） 結(jié)社權(quán)的法律限制

結(jié)社是人們?yōu)榱艘欢ǖ淖谥肌?遵照一定的原則， 自愿結(jié)成一定的社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)。 自愿、 自由地參加各種社會(huì)團(tuán)體是人們的一項(xiàng)基本權(quán)利。 托克維爾說(shuō)， 結(jié)社自由是反對(duì)多數(shù)專制的一項(xiàng)必要保證， 在貴族制國(guó)家， 貴族社團(tuán)是制止濫用職權(quán)的天然社團(tuán)， 在沒(méi)有這種社團(tuán)的國(guó)家， 人們又不能隨時(shí)仿造出類(lèi)似的社團(tuán)， 就失去了防止暴政的堤壩。⑦[法] 托克維爾： 《論美國(guó)的民主（上卷）》， 董果良譯， 商務(wù)印書(shū)館1988 年版， 第216-217 頁(yè)。可見(jiàn)保障公民結(jié)社自由是防止權(quán)力濫用、 防止暴政的有效途徑之一， 所以在憲法中規(guī)定公民的結(jié)社權(quán)是世界各國(guó)的普遍做法。 據(jù)荷蘭憲法學(xué)家馬爾賽文對(duì)70 年代世界各國(guó)憲法統(tǒng)計(jì)， 直接規(guī)定結(jié)社自由的憲法達(dá)119 部， 占83.8%。 同時(shí)多個(gè)國(guó)際公約中也都紛紛規(guī)定， 人人有權(quán)享受與他人結(jié)社的自由。 但是任何自由都不是絕對(duì)的， 各國(guó)憲法也紛紛規(guī)定了對(duì)結(jié)社自由的限制， 包括不得以暴力推翻國(guó)家政權(quán)為宗旨、 不得以觸犯刑法為宗旨等。

我國(guó)現(xiàn)行 《憲法》 也明確規(guī)定， 公民享有結(jié)社的自由。 對(duì)于對(duì)結(jié)社自由的限制， 憲法沒(méi)有明確規(guī)定， 只是籠統(tǒng)規(guī)定結(jié)社自由和其他基本自由一樣， 行使時(shí)不得損害國(guó)家、 集體、 社會(huì)和其他公民的合法權(quán)利。 作為對(duì)憲法規(guī)定公民基本權(quán)利的具體化， 我國(guó)至今沒(méi)有制定一部完整的 《結(jié)社法》 或者 《社會(huì)組織法》。 對(duì)于結(jié)社權(quán)的落實(shí)， 法律效力最高的是1998 年國(guó)務(wù)院修訂 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。 該條例的立法目的本在于保障公民的結(jié)社自由、 維護(hù)社會(huì)團(tuán)體的合法權(quán)益， 但是在具體制度設(shè)計(jì)中卻處處體現(xiàn)出對(duì)公民結(jié)社自由的限制。⑧該 《條例》 對(duì)于社會(huì)團(tuán)體設(shè)置嚴(yán)格的登記條件， 而對(duì)于其性質(zhì)、 目的地位、 權(quán)利義務(wù)、 組織形態(tài)、 內(nèi)部章程、 社會(huì)職能、活動(dòng)規(guī)范、 法律責(zé)任等內(nèi)容規(guī)定不夠。 比如， 成立社團(tuán)需要符合以下條件： 即要求擁有個(gè)人會(huì)員50 人或者單位會(huì)員30 人以上； 有固定的名稱和組織結(jié)構(gòu)； 有固定的住所； 有相應(yīng)的專職工作人員； 全國(guó)社團(tuán)有10 萬(wàn)元以上的活動(dòng)資金， 地方性社團(tuán)有3 萬(wàn)元以上的活動(dòng)資金； 有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。 上述規(guī)定沒(méi)有顧及我國(guó)的具體國(guó)情， 諸如區(qū)域差別、 城鄉(xiāng)差別、行業(yè)差別、 經(jīng)濟(jì)文化差別， 不僅沒(méi)有保障公民的結(jié)社自由， 反而剝奪了大多數(shù)人的結(jié)社自由， 50 人以上會(huì)員、 固定場(chǎng)所、專職工作人員、 3 萬(wàn)元以上的活動(dòng)資金， 針對(duì)一些大規(guī)模的行業(yè)協(xié)會(huì)等社團(tuán)應(yīng)該不是問(wèn)題， 但是針對(duì)普通文娛類(lèi)的社團(tuán)則比較困難， 比如登山協(xié)會(huì)、 跑步協(xié)會(huì)、 釣魚(yú)協(xié)會(huì)、 讀書(shū)協(xié)會(huì)等， 這些社團(tuán)要求50 人以上的會(huì)員， 3 萬(wàn)元以上的活動(dòng)資金， 有固定場(chǎng)所或?qū)Ｂ毠ぷ魅藛T， 實(shí)際上很難做到。 從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看， 法國(guó)對(duì)于社會(huì)組織不設(shè)固定人員限制， 兩個(gè)以上公民就能夠成立社會(huì)組織； 德國(guó)規(guī)定7 個(gè)以上的自然人或法人就可以成立社會(huì)組織； 印度規(guī)定7 個(gè)以上公民， 出于科技、 教育、 文化等公益目的有權(quán)成立社會(huì)組織， 這些國(guó)家的規(guī)定比我國(guó)的要求低得多。 參見(jiàn)柴振國(guó)等： 《社會(huì)治理視角下的社會(huì)組織法制建設(shè)研究》， 人民出版社2014 年版， 第70-102 頁(yè)。也就是說(shuō)立法目的和法律制度設(shè)計(jì)之間存在差距，立法的制度設(shè)計(jì)不僅不利于結(jié)社自由的實(shí)現(xiàn)， 反而限制了大部分公民的結(jié)社權(quán)利。

（二） 義務(wù)本位的法律模式

權(quán)利本位和義務(wù)本位是法律的基本價(jià)值取向。 所謂權(quán)利本位的法律特征表現(xiàn)為， 在法律中權(quán)利是首要的， 權(quán)利是義務(wù)存在的前提和根據(jù)； 權(quán)利是目的， 而義務(wù)是保證權(quán)利實(shí)現(xiàn)的手段； 權(quán)利僅僅受限于權(quán)利， 限制權(quán)利的義務(wù)和法也應(yīng)該是為權(quán)利服務(wù)的。⑨卓澤淵： 《法的價(jià)值論》， 法律出版社1999 年版， 第384-388 頁(yè)。義務(wù)本位的法律模式恰恰相反。 隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展， 法律也應(yīng)該遵循權(quán)利本位的立法模式， 以保障公民的權(quán)利為基本價(jià)值取向。 但是反觀我國(guó)的社會(huì)組織立法， 恰恰是典型的義務(wù)本位。⑩以《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》 為例， 在總共不超過(guò)5000 字的條例中， 應(yīng)當(dāng)如何有34 處， 必須如何有18 處， 不得如何有8處。 由這些術(shù)語(yǔ)所組成的條例中， 它的要害就是限制和管理， 而不是保護(hù)和發(fā)展。 參見(jiàn)吳玉章： 《民間組織的法理思考》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010 年版， 第30 頁(yè)。從體例上看， 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》 共分為總則、 管轄、 成立登記、 變更登記、 注銷(xiāo)登記、 監(jiān)督管理、 罰則和附則等七章。第五條規(guī)定的社會(huì)團(tuán)體活動(dòng)自由比較抽象， 如何保障社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)不受到任何組織和個(gè)人的干涉， 這里任何組織是否包括主管單位和登記單位并不明確。 如果說(shuō)這一條還算得上屬于社會(huì)團(tuán)體權(quán)利的話， 其他內(nèi)容絕大部分屬于不得如何、 應(yīng)當(dāng)如何、 必須如何等內(nèi)容， 很明顯這些內(nèi)容屬于社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)， 所以從總體上該條例是以義務(wù)為本位的。 以義務(wù)為本位的社會(huì)組織管理模式恰恰是管制主義立法理念的體現(xiàn)， 不利于社會(huì)組織的發(fā)展， 與我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 保障人民自由、民主權(quán)利的發(fā)展趨勢(shì)不相吻合， 也與我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期正在進(jìn)行行政機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變的改革不相適應(yīng)。

（三） 管控型思維

所謂管控型思維， 是指我國(guó)社會(huì)組織立法具有明顯的防范性、 控制性和約束性， 立法對(duì)社會(huì)組織發(fā)展具有強(qiáng)制約束性， 表現(xiàn)為政府主管部門(mén)對(duì)于公民結(jié)社活動(dòng)實(shí)施集權(quán)控制， 忽視公民結(jié)社的內(nèi)在需求。 我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織立法的管控思維具體體現(xiàn)為取締打擊、 準(zhǔn)入控制、 限制競(jìng)爭(zhēng)、 分類(lèi)控制等方面。

管控型思維是建立在對(duì)社會(huì)組織的不信任基礎(chǔ)上的。 隨著社會(huì)發(fā)展， 社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大，這種管控思維必將導(dǎo)致政府管理成本的增加， 大量社會(huì)組織不能登記， 游離于國(guó)家法律體制之外，時(shí)刻面臨著合法性困境， 這對(duì)于激發(fā)社會(huì)活力， 加快推進(jìn)社會(huì)的轉(zhuǎn)型進(jìn)步是極為不利的， 最終會(huì)延緩我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐， 對(duì)公民本身的權(quán)利實(shí)現(xiàn)也是極為不利的。①[美] 曼庫(kù)爾·奧爾森： 《通向經(jīng)濟(jì)成功的一條暗道》， 載《財(cái)經(jīng)》 2004 年第7 期。因而必須更新這種管控思維， 盡快破除對(duì)社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)行限制的法律法規(guī)， 樹(shù)立市場(chǎng)性、 競(jìng)爭(zhēng)性、 平等性的管理思維。 亞當(dāng)·斯密認(rèn)為在不違反正義的法律的情況下， 都應(yīng)該允許人們完全自由。②[英] 亞當(dāng)·斯密： 《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究（下卷）》， 郭大力、 王亞南譯， 商務(wù)印書(shū)館1974 年版， 第253 頁(yè)。

三、 管控模式在社會(huì)組織制度設(shè)計(jì)中的體現(xiàn)

立法上的管控思維必然導(dǎo)致在具體制度設(shè)計(jì)中處處體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)組織的控制和制約。 但是二十一世紀(jì)以來(lái)， 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展， 大量社會(huì)組織涌現(xiàn)，③據(jù)估計(jì)目前的全國(guó)的社會(huì)組織數(shù)量大約在300 萬(wàn)左右， 囿于現(xiàn)有社會(huì)組織法律體系， 截至到2016 年二季度末在民政部門(mén)合法登記的僅有67 萬(wàn)家。 參見(jiàn)丁朋： 《李立國(guó)部長(zhǎng)： 推進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展》， 載 《中國(guó)民政》 2016 年第18 期。因此出現(xiàn)了大量社會(huì)組織不被官方所認(rèn)可， 處于非法狀態(tài)。 社會(huì)組織的非法狀態(tài)， 使社會(huì)組織的社會(huì)公信力不高， 政府支持力度不夠， 稅收優(yōu)惠政策不到位， 大大限制了其社會(huì)活動(dòng)的拓展。 管控模式成為社會(huì)組織活動(dòng)拓展的最大法律障礙， 主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一） 登記門(mén)檻較高

目前對(duì)我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展阻礙最大的就是所謂 “雙重登記制度”， 這一體制有人形象地比喻為我國(guó)社會(huì)組織管理的 “一仆二主” 現(xiàn)象。 這種體制使得社會(huì)組織 “受控” 有余而 “發(fā)展” 不足， 影響了社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)功能的發(fā)揮。 要成立社會(huì)組織， 首先要找到業(yè)務(wù)主管單位， 經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管單位同意才可以設(shè)立。 但是在實(shí)踐過(guò)程中， 很多社會(huì)組織找不到業(yè)務(wù)主管單位， 或者業(yè)務(wù)主管單位不同意其成立。 其原因主要在于業(yè)務(wù)主管單位一旦同意主管就必須承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任。 希望登記的社會(huì)組織主動(dòng)尋求業(yè)務(wù)主管單位， 以滿足登記成立條件。 而對(duì)主管單位來(lái)說(shuō)， 接受社會(huì)組織掛靠， 通常只會(huì)增加自身責(zé)任與壓力， 自然能推則推。 一個(gè)找上門(mén)， 一個(gè)往外推， 極大增加了社會(huì)組織尋找到合適主管單位的交易成本。 現(xiàn)實(shí)中， 尋找業(yè)務(wù)主管單位的困難是大多數(shù)社會(huì)組織放棄登記的最主要因素。 對(duì)于大多數(shù)業(yè)務(wù)主管單位來(lái)說(shuō)， 同意設(shè)立社會(huì)組織多數(shù)情況下只是增加其業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)， 得不到實(shí)際效益， 因此， 不會(huì)輕易審批社會(huì)組織。 對(duì)社會(huì)組織而言， 找不到業(yè)務(wù)主管單位是發(fā)展道路上的最大障礙。

泰州天價(jià)環(huán)境訴訟案中， 我們似乎看不到雙重登記制度對(duì)泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)成立構(gòu)成的阻礙，從報(bào)道來(lái)看， 泰州市民政局批復(fù)同意成立泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)， 泰州市環(huán)保局是其業(yè)務(wù)主管單位， 泰州市民政局是其登記機(jī)關(guān)， 完全符合雙重登記制度。 但是我們從市環(huán)保局局長(zhǎng)兼任環(huán)保聯(lián)合會(huì)主席， 市環(huán)保局副局長(zhǎng)兼任該組織秘書(shū)長(zhǎng)和法人代表來(lái)看就明白個(gè)中緣由， 這是一個(gè)由官方發(fā)起成立和行政官員擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的社會(huì)組織， 因而成立十分順利。 但是一般的社會(huì)組織沒(méi)有強(qiáng)大的官方背景， 想順利成立恐怕就沒(méi)有那么容易了。

（二） 分類(lèi)管理

分類(lèi)管理從2013 年以來(lái)開(kāi)始逐漸推行， 是對(duì) 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》 的一個(gè)突破， 但是仍然體現(xiàn)的是一種管控理念。 分類(lèi)管理的目的不僅僅在于方便政府的管理， 更重要的是通過(guò)分類(lèi)使得各類(lèi)社會(huì)組織了解政府對(duì)自身的態(tài)度， 從而調(diào)整自己的行為， 這實(shí)際上仍然是管控主義模式的延續(xù)。 通過(guò)分類(lèi)， 政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)類(lèi)、 慈善類(lèi)、 科技類(lèi)、 社區(qū)類(lèi)社會(huì)組織是支持鼓勵(lì)發(fā)展的， 因?yàn)檫@些社會(huì)組織可以承接地方政府職能轉(zhuǎn)移， 參與社會(huì)公共事務(wù)治理， 參與招商引資， 服務(wù)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 但是對(duì)于政治領(lǐng)域、 法律領(lǐng)域、 宗教領(lǐng)域的社會(huì)組織， 政府還是嚴(yán)格控制的。

（三） 限制競(jìng)爭(zhēng)

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》 規(guī)定， 在同一區(qū)域已有業(yè)務(wù)相同或相似的社會(huì)組織， 沒(méi)有必要成立新的社會(huì)組織。 這就是廣受詬病的限制競(jìng)爭(zhēng)原則。 通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)， 可以達(dá)到控制社會(huì)組織數(shù)量的目的， 但是社會(huì)組織和其他組織一樣也是需要競(jìng)爭(zhēng)的， 沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)組織就會(huì)失去活力， 失去服務(wù)社會(huì)建設(shè)的動(dòng)力， 一個(gè)地區(qū)如果僅存一家由官方壟斷的社會(huì)組織勢(shì)必導(dǎo)致貪污腐敗的發(fā)生。

泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)即是泰州市唯一合法成立的環(huán)保類(lèi)社會(huì)組織。 根據(jù)限制競(jìng)爭(zhēng)原則， 在泰州市區(qū)域內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)相同或者類(lèi)似的環(huán)保組織， 即使有其他環(huán)保組織欲在泰州市申請(qǐng)成立， 也難以獲得批準(zhǔn)。 盡管我們看到泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)章程規(guī)定， 該組織是泰州市境內(nèi)熱心于環(huán)保事業(yè)的人士、 企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織自愿結(jié)成的公益性社會(huì)組織， 也看到在泰州天價(jià)環(huán)境公益訴訟案中作為原告的勝訴， 但是基于其壟斷性和官辦性， 該組織成立三年多來(lái)再也沒(méi)有提起其他環(huán)境公益訴訟。

四、 破除社會(huì)組織管控模式的路徑選擇

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)， 要加強(qiáng)社會(huì)組織立法， 規(guī)范和引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織健康發(fā)展。 這為社會(huì)組織參與社會(huì)治理提供了新的戰(zhàn)略機(jī)遇。 在加快建設(shè)社會(huì)組織現(xiàn)代管理體制的背景下， 需要摒棄管制主義立法策略。 具體舉措可以從立法理念、 制度設(shè)計(jì)、 參與過(guò)程三個(gè)方面進(jìn)行變革。

（一） 強(qiáng)調(diào)培育理念， 利用國(guó)家權(quán)力扶持社會(huì)組織， 努力拓展社會(huì)組織的生長(zhǎng)空間

第一， 改變管控模式， 就是要改變對(duì)社會(huì)組織不信任、 不放心的心態(tài)， 培育并支持它們， 讓其成為我們黨和政府的合作伙伴， 幫助我們一起進(jìn)行社會(huì)治理。 然而由于我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期是由強(qiáng)勢(shì)政府權(quán)力主導(dǎo)進(jìn)行的， 社會(huì)組織發(fā)展先天不足、 實(shí)力弱小， 為此， 需要利用國(guó)家權(quán)力培育扶持社會(huì)組織發(fā)展。 郭道暉先生認(rèn)為， 基于我國(guó)特有的國(guó)情， 如果要形成法治社會(huì)， 就需要發(fā)展社會(huì)組織， 而社會(huì)組織的發(fā)展和壯大又需要國(guó)家權(quán)力的扶持。④郭道暉： 《法治國(guó)家與法治社會(huì)、 公民社會(huì)》， 載《政法論叢》 2007 年第5 期。這就需要運(yùn)用國(guó)家的力量對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行扶持，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)之間的良性互動(dòng)。 實(shí)際上， 包括國(guó)家在內(nèi)的社會(huì)組織和其他社會(huì)組織都是共生共存的。⑤[美] 喬爾·S·米格代爾： 《社會(huì)中的國(guó)家： 國(guó)家與社會(huì)如何相互改變與相互構(gòu)成》， 李楊、 郭一聰譯， 江蘇人民出版社2013年版， 第58 頁(yè)。

根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)的決議精神， 培育和扶持社會(huì)組織的具體措施主要包含： 第一， 支持和發(fā)展志愿類(lèi)組織， 重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)類(lèi)社會(huì)組織。 支持社會(huì)組織發(fā)揮自律和自治特征， 破除行政化桎梏， 激發(fā)社會(huì)組織活力。⑥2015 年中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》， 2016 年江蘇省下發(fā)《江蘇省行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤實(shí)施方案》， 要求江蘇省要在2016 年推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān) “機(jī)構(gòu)分離、 職能分離、 資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離、 人員管理分離、 黨建外事等事項(xiàng)分離” 的脫鉤任務(wù)。 脫鉤的主體是全省各級(jí)行政機(jī)關(guān)與其主辦、 主管、 聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會(huì)、 商會(huì)。各級(jí)政府部門(mén)正在推行的與行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤的改革措施正是培育社會(huì)組織獨(dú)立性的體現(xiàn)。 行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)構(gòu)的脫鉤使得行業(yè)協(xié)會(huì)擁有了自己獨(dú)立發(fā)展的空間， 同時(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)還承擔(dān)了一部分政府 “還權(quán)于社會(huì)” 的公共職能。

第二， 政府管理職能逐漸從社會(huì)領(lǐng)域中退出， 由社會(huì)組織承擔(dān)。 德魯克指出， 為了轉(zhuǎn)變政府職能， 激發(fā)政府活力， 重要的就是培育社會(huì)組織。⑦[美] 彼得·德魯克： 《社會(huì)的管理》， 徐大建譯， 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2006 年版， 第73 頁(yè)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 社會(huì)公眾對(duì)公共需求不斷增長(zhǎng)并呈現(xiàn)多元化， 而政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)不能滿足社會(huì)大眾對(duì)公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求，如教育、 醫(yī)療、 養(yǎng)老、 文化等方面。 由于非政府組織具有非營(yíng)利性、 公益性和志愿性的特征， 可以通過(guò)專業(yè)、 靈活、 有效的服務(wù)滿足社會(huì)多樣化、 專業(yè)化、 個(gè)性化的需求。 推動(dòng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)， 對(duì)于增強(qiáng)公眾參與意識(shí)、 激發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力具有重要意義。

第三， 加大財(cái)政扶持、 權(quán)益保障、 稅收優(yōu)惠等各項(xiàng)培育和扶持措施。 以昆山愛(ài)德社會(huì)組織培育中心為例， 該中心是由愛(ài)德基金會(huì)和昆山市民政局聯(lián)合發(fā)起設(shè)立， 以培育孵化當(dāng)前社會(huì)急需的社會(huì)組織為目的。 該中心成功探索出了一條通過(guò)政府發(fā)起成立社會(huì)組織培育組織中心， 再通過(guò)培育組織， 培育和扶持了更多社會(huì)急需的社會(huì)組織的發(fā)展道路。 資金來(lái)源是社會(huì)組織發(fā)展的頭等大事， 政府的財(cái)政支持和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)具有十分重要的作用， 然而這樣的途徑對(duì)于社會(huì)組織的獨(dú)立發(fā)展非常不利。⑧以昆山民辦非企業(yè)單位為例， 據(jù)調(diào)查顯示， 70%的被調(diào)查機(jī)構(gòu)將組織生存和資金籌集問(wèn)題列在了第一位， 三分之二以上昆山民辦非企業(yè)單位的主要收入來(lái)自政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)， 其余主要來(lái)自企業(yè)、 個(gè)人捐贈(zèng)等， 部分機(jī)構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金比例高達(dá)100%。 這說(shuō)明目前昆山民辦非企業(yè)單位發(fā)展的資金來(lái)源途徑較為單一， 資金來(lái)源高度集中于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)， 機(jī)構(gòu)發(fā)展對(duì)政府依賴性較強(qiáng)且在自主性和獨(dú)立性方面受到一定影響。 這是在目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)據(jù)， 社會(huì)組織資金來(lái)源可見(jiàn)一斑。 參見(jiàn)劉旺洪主編： 《中國(guó)縣域法治國(guó)情調(diào)查報(bào)告 （昆山卷）》， 法律出版社2016 年版， 第67 頁(yè)。因此在政府加大對(duì)社會(huì)組織資金扶持力度的同時(shí)， 也需要拓寬社會(huì)組織的資金來(lái)源渠道。 由于我國(guó)沒(méi)有就如何支持社會(huì)組織做出明確的規(guī)定， 一些措施只是散見(jiàn)于相關(guān)政策文件之中， 地方政府在確定政策支持的范圍和標(biāo)準(zhǔn)上缺乏明確依據(jù)。 這就需要我們盡快確立政府支持社會(huì)組織的范圍和標(biāo)準(zhǔn)， 使各種措施具體化、 制度化。

（二） 摒棄管制主義立法策略， 強(qiáng)調(diào)權(quán)利本位的立法理念

首先， 需要健全各項(xiàng)法律制度， 規(guī)范和監(jiān)督社會(huì)組織的運(yùn)行。 為此， 立法者需要通過(guò)創(chuàng)造一些條件， 使得一個(gè)有序的自生自發(fā)的秩序得以型構(gòu)起來(lái)。⑨[英] 弗里德里?！ゑT·哈耶克： 《自由秩序原理（上）》， 鄧正來(lái)譯， 三聯(lián)書(shū)店1997 年版， 第201 頁(yè)。加強(qiáng)社會(huì)組織的行為規(guī)范建設(shè)， 就必須摒棄管控主義立法策略， 貫徹培育理念。 一方面要強(qiáng)調(diào)國(guó)家立法， 就立法價(jià)值而言， 就是要將顛倒的價(jià)值位階轉(zhuǎn)換過(guò)來(lái)， 從義務(wù)本位向權(quán)利本位發(fā)展， 賦予社會(huì)組織更多的權(quán)利；⑩馬金芳： 《我國(guó)社會(huì)組織立法的困境與出路》， 載《法商研究》 2016 年第6 期。另一方面要強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織內(nèi)部的規(guī)章制度建設(shè)。

其次， 健全與完善社會(huì)組織法律體系， 必須破解 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》 確立的社會(huì)組織雙重登記制度。 對(duì)于如何破解雙重登記制度， 近年來(lái)從地方到中央也有積極的探索， 有些地方實(shí)行直接登記原則。①如北京實(shí)行樞紐型社會(huì)組織， 讓工青婦等原本屬于社會(huì)組織的人民團(tuán)體充當(dāng)主管部門(mén)。 2009 年北京首批正式成立10 家市級(jí)樞紐型社會(huì)組織， 包括總工會(huì)、 市團(tuán)委、 市婦聯(lián)、 市科協(xié)、 市法學(xué)會(huì)分別負(fù)責(zé)職工類(lèi)、 青少年類(lèi)、 婦女兒童類(lèi)、 法學(xué)類(lèi)社會(huì)組織的聯(lián)系、 服務(wù)和管理。 廣東省則規(guī)定， 從2012 年7 月1 日開(kāi)始， 除特別規(guī)定、 特殊領(lǐng)域外， 將社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位， 社會(huì)組織直接向民政部門(mén)申請(qǐng)成立， 無(wú)須業(yè)務(wù)主管單位前置審批后再向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。廣州市規(guī)定， 從2012 年5 月1 日起， 該市全面鋪開(kāi)社會(huì)組織直接登記， 除涉及教育、 培訓(xùn)、 衛(wèi)生、 博物館類(lèi)民辦非企業(yè)單位須前置行政審批的情況外， 其他社會(huì)組織均可直接向民政部門(mén)申請(qǐng)登記， 無(wú)須找業(yè)務(wù)主管單位掛靠。 有些地方則實(shí)行登記備案雙軌制， 南京市2006 年出臺(tái) 《基層民間組織備案管理暫行辦法》， 全面推行社區(qū)社會(huì)組織備案制， 使得大量活躍于社區(qū)、 為基層群眾服務(wù)但又暫時(shí)不具備法人條件的社會(huì)組織取得合法地位。 成都市2009 年在錦江區(qū)實(shí)行登記備案雙規(guī)制，對(duì)于暫時(shí)不具備審批條件的社會(huì)組織， 只需要向其所在街道社區(qū)辦理備案， 即可享有開(kāi)展活動(dòng)的身份。對(duì)不同種類(lèi)的社會(huì)組織實(shí)行分類(lèi)管理， 是一個(gè)重要改變。 此舉意味著， 中央對(duì)社會(huì)組織采取分類(lèi)管理的方向愈發(fā)明確， 對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)、 商會(huì)等四類(lèi)社會(huì)組織實(shí)行直接登記， 原因在于這些社會(huì)組織對(duì)我國(guó)政治體制威脅性較小， 而且國(guó)家還需要利用這些社會(huì)組織參與社會(huì)治理， 以減輕政府在社會(huì)治理方面的壓力。 而對(duì)于政治法律類(lèi)、 宗教類(lèi)社會(huì)組織以及境外非政府組織仍然保留雙重登記原則， 這是因?yàn)檫@些社會(huì)組織的政治敏感性較強(qiáng)， 其活動(dòng)可能會(huì)危及我國(guó)國(guó)家安全， 所以對(duì)于這些社會(huì)組織不僅不能改革雙重登記， 而且還要嚴(yán)加審查、 加強(qiáng)管理。 這種直接登記與雙重登記同時(shí)并存的改革舉措， 一方面要求在政府需要社會(huì)組織發(fā)揮社會(huì)管理作用時(shí)， 就直接登記、 讓其順利成立； 另一方面在政治敏感領(lǐng)域還要強(qiáng)化雙重登記體制。 問(wèn)題在于如何區(qū)分政治敏感類(lèi)和非政治敏感類(lèi)社會(huì)組織， 其實(shí)大量的社會(huì)組織處于重合地帶， 既具有公共服務(wù)的性質(zhì)， 又具有某種敏感性。

最后， 要加強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)， 還要按照現(xiàn)代法人治理原則， 引入監(jiān)督機(jī)制， 完善自身內(nèi)部治理機(jī)制。 但是由于我國(guó)社會(huì)組織起步晚， 發(fā)展比較慢， 內(nèi)部治理也很難談起。 有些地方涉及社會(huì)組織的案件多多少少與其內(nèi)部治理有關(guān)， 財(cái)務(wù)制度不透明， 會(huì)長(zhǎng)一言堂， 權(quán)力專斷， 在人事任免、 強(qiáng)制收取會(huì)費(fèi)方面濫用職權(quán)， 導(dǎo)致腐敗情況出現(xiàn)。 還有些已經(jīng)登記的社會(huì)組織參照行政機(jī)關(guān)編制、 人事編制與公務(wù)員編制相同， 會(huì)長(zhǎng)、 副會(huì)長(zhǎng)由政府機(jī)關(guān)退休領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任或者兼任， 內(nèi)部治理行政化現(xiàn)象嚴(yán)重， 對(duì)政府依賴性強(qiáng)， 使社會(huì)組織和政府的職能很難區(qū)別開(kāi)來(lái)， 獨(dú)立性受到很大質(zhì)疑。 因此加強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部治理就是要仿照公司治理， 采用法人治理模式， 使社會(huì)組織從政府機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來(lái)。 社會(huì)組織擁有獨(dú)立資產(chǎn)、 賬務(wù)， 可以獨(dú)立開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)， 內(nèi)部治理設(shè)置董事會(huì)、 監(jiān)事會(huì)、 理事會(huì)， 權(quán)力之間相互監(jiān)督和制衡， 防止權(quán)力專斷、 一言堂的情況出現(xiàn)， 同時(shí)還要加強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部治理的公開(kāi)化、 透明化程度， 定期公布社會(huì)組織的財(cái)務(wù)狀況、 內(nèi)部會(huì)議、 重大決策等事項(xiàng)。

（三） 加強(qiáng)和完善社會(huì)組織參與社會(huì)糾紛解決機(jī)制

社會(huì)組織參與社會(huì)糾紛解決是完善法治社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要路徑。②江必新： 《法治社會(huì)的制度邏輯與理性構(gòu)建》， 中國(guó)法制出版社2014 年版， 第216-218 頁(yè)。社會(huì)組織提起公益訴訟具有政府機(jī)關(guān)和個(gè)人所不具有的優(yōu)勢(shì)和功能。 我國(guó)相關(guān)法律對(duì)于社會(huì)組織介入公益訴訟已有規(guī)定?！睹袷略V訟法》 規(guī)定， 法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織針對(duì)環(huán)境污染、 侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為可以向人民法院提起訴訟。 這顯然是一個(gè)巨大進(jìn)步， 也是泰州天價(jià)環(huán)境訴訟案能夠勝訴的重要法律依據(jù)。

從該案來(lái)看， 在查處行政人員瀆職行為和企業(yè)負(fù)責(zé)人刑事責(zé)任以后， 讓排污企業(yè)承擔(dān)修復(fù)環(huán)境污染的民事賠償責(zé)任是政府職能部門(mén)很難做到的。 政府環(huán)保部門(mén)可以對(duì)違法企業(yè)實(shí)施行政處罰， 但是讓其承擔(dān)環(huán)境修復(fù)的民事賠償責(zé)任必須通過(guò)訴訟途徑進(jìn)行解決， 如果通過(guò)訴訟途徑， 那么何種機(jī)構(gòu)可以成為適格原告呢？ 泰州市政府或者泰州市環(huán)保局作為政府機(jī)關(guān)在當(dāng)時(shí)沒(méi)有原告資格， 而泰州市檢察院在2015 年7 月最高人民檢察院公布 《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》 之前也不具有提起環(huán)境公益訴訟資格。 公民個(gè)人也缺乏提起訴訟的依據(jù)。 在這種情況下， 社會(huì)組織可以很好地承擔(dān)該項(xiàng)職能。 同時(shí)由于環(huán)保組織本身所具備的專業(yè)技術(shù)而具有作為原告的能力。

五、 結(jié)語(yǔ)

泰州天價(jià)環(huán)境公益訴訟案雖然是以社會(huì)組織的勝訴而告終， 但是透過(guò)本案也可以看出社會(huì)組織在參與社會(huì)管理過(guò)程中深受管控模式所困， 主要體現(xiàn)在立法理念上的管控思維、 制度設(shè)計(jì)上的登記門(mén)檻過(guò)高、 雙重管理、 限制競(jìng)爭(zhēng)等因素。 因而從法律角度看， 提高社會(huì)組織參與社會(huì)治理水平的主要路徑包括更新立法理念、 改變管控型思維模式， 樹(shù)立培育理念、 利用國(guó)家權(quán)力培植社會(huì)組織， 變革雙重管理制度和完善社會(huì)組織參與糾紛解決的機(jī)制。 只有這樣在社會(huì)管理過(guò)程中， 才能形成國(guó)家與社會(huì)的雙向互動(dòng)， 實(shí)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)和社會(huì)力量相互補(bǔ)充， 共同促進(jìn)社會(huì)管理的法治化水平提高， 從而滿足轉(zhuǎn)型時(shí)期人們對(duì)社會(huì)管理的更高訴求， 構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。③馬長(zhǎng)山： 《從國(guó)家建構(gòu)到共建共享的法治轉(zhuǎn)向——基于社會(huì)組織與法治建設(shè)之間關(guān)系的考察》， 載《法學(xué)研究》 2017 年第3 期。