裴仕彬

內容提要： 檢察裁量權是刑事訴訟運行機制中的重要樞紐。 新加坡自1965 年建立檢察制度后， 檢察官就擁有起訴、 不起訴、 變更起訴、 辯訴交易等廣泛的裁量權。 值得注意的是， 新加坡檢察裁量權運行的效果良好， 至今沒有檢察官因為濫用裁量權而被追究責任，新加坡法律對檢察裁量權的保障及規(guī)制起到了很好的雙重推動作用。 我國檢察機關正在推進司法責任制改革， 新加坡的經驗做法會為此提供很好的啟示。

新加坡只設立了一個檢察機關——新加坡總檢察署 （簡稱AGC）。 新加坡作為英美法系的重要國家， 總檢察署擁有廣泛的職權和裁量權， 然而， 總檢察署自1965 年成立至今還沒有一位檢察官因濫用檢察權而被追究責任， 這在世界各國的檢察機關中也是十分難得。 廣泛的裁量權固然能夠維護總檢察署的憲法地位和權威， 但是， 立法和司法對檢察裁量權的規(guī)制也有效防止了裁量權的濫用， 這些為我國檢察體制改革提供了豐富的經驗， 值得學習和借鑒。

一、 新加坡檢察裁量權的憲法地位和特點

（一） 新加坡檢察機關的憲法地位

新加坡是一個法治國家， 國會是立法機關， 國家的行政機關是總理領導的內閣， 國家法院 （初級法庭）、 高級法院和最高法院行使司法權。 總檢察署的地位帶有鮮明的英美法系色彩， 其是新加坡司法體系中的重要組成部分， 總檢察長也是新加坡政府的首席法律顧問。 總檢察署根據(jù)法院的案件管轄范圍派員參加國家法院、 高級法院或者最高法院的庭審。 總檢察署不像我國的檢察機關是國家司法機關， 而只是設在內政部的一個行政部門， 其與英國、 美國、 加拿大等其他英美法系國家相似， 承擔偵查指揮權、 檢查批準權、 決定公訴權、 撤銷、 減輕、 修改控訴狀、 出庭公訴權、 提出上訴權等廣泛的刑事檢察裁量權。①參見黃耀東、 覃興盛： 《中國與新加坡檢察制度比較研究》， 載《東南亞縱橫》 2007 年第9 期； 徐漢明、 黃達亮： 《具有特色的新加坡檢察制度》， 載 《中國檢察官》 2008 年第3 期； 樊崇義、 劉文化： 《廣泛與獨立： 新加坡檢察制度的公權特色》， 載《檢察日報》 2015 年7 月28 日第3 版。除此之外， 總檢察署還承擔以下任務： 為新加坡各政府部門提供法律咨詢和履行法律事務， 為各級政府部門解釋和分析法律， 以確保各政府部門正確依法行使權力，起草法律。②《新加坡共和國憲法》 第19 條第7 款： “總檢察長的職責是， 就總統(tǒng)或內閣隨時交付給他的法律問題向政府提供意見， 完成總統(tǒng)或內閣分配給他的其他法律任務， 以及履行根據(jù)本憲法或其他成文法律所授予的職務?！?/p>

檢察機關是支持政府依法治國的基石。 根據(jù)新加坡的法律， 總檢察署的宗旨在于： “通過正確的法律意見和協(xié)助發(fā)展一個公正、 高效的法律制度， 來加強新加坡的法治原則與憲政， 并提升良好的公共行政及保衛(wèi)國家和人民的利益?！?“當行政部門在執(zhí)法中對某些法律有疑問時， 便會向總檢察署請求解釋， 各政府部門接受總檢察署所提供的法律釋義， 必須根據(jù)提供的意見處理行政事務?！雹蹍⒁娗耙?， 黃耀東、 覃興盛文。因此， 新加坡檢察機關具有重要的憲法地位。

（二） 新加坡檢察裁量權的主要特點

1． 獨立行使裁量權。 從政治體制來講， 總檢察署屬于行政機關， 但與立法、 司法關系更為密切， 在業(yè)務上又完全獨立， 主要表現(xiàn)在： （1） 在檢察官的任免上， 根據(jù)新加坡憲法第19 條第1 款和第6 款的規(guī)定， 總檢察長是由總統(tǒng)根據(jù)憲法在總理推薦后， 從具有任高等法院法官資格的人中任命， 是全國最高的執(zhí)法官， 總檢察長的地位高于最高法院法官， 僅次于首席大法官， 其權力和地位受新加坡憲法的保障， 只有總統(tǒng)可以開除總檢察長， 而且必須以總理的提議為前提， 但設置了嚴格的條件， 只有在總檢察長失責、 行為不當和在特別法庭裁定開除的情形下， 總理才可向總統(tǒng)提議開除總檢察長。 總檢察署的其他檢察官由新加坡法律服務委員會委任， 該委員會由首席大法官、 總檢察長、 一名最高法院法官及不超過兩名公共服務委員會的成員組成， 首席大法官任委員會主席， 檢察官的委任、 調遣、 晉升、 懲戒均由該委員會實施。④參見前引①， 黃耀東、 覃興盛文。（2） 總檢察署依據(jù)法律和公正程序獨立行使職權， 辦理案件不受政府部門或個人的干涉， 也不必向任何機關和個人報告工作。 在刑事檢控方面，檢察官是否起訴案件有絕對的權力， 偵查機關不得持有異議； 檢察官變更犯罪事實， 法官不得更正。 在法律咨詢和法律幫助方面， 總檢察署獨立出具法律意見， 不受行政首長的干涉與輿論左右。

2． 體現(xiàn)權力制約原則。 在新加坡， 檢察裁量權與司法權一樣是獨立平等的權力。 盡管司法權不得任意介入檢察裁量權， 但是當檢察裁量權違憲時， 司法權有權予以制止， 這是憲法體現(xiàn)的權力制約原則的必然要求， 因為 “憲法是首要和獨立的法源”。

3． 合憲性推定 （presumption of constitutionality） 原則。 合憲性推定起源于美國司法審查制度。其基本含義是： “當判斷某一項法律或行為是否違憲時， 如沒有十分確實、 有效的依據(jù)認定其違憲則應盡可能推定其合憲， 做出合憲性判斷， 避免違憲判決。”⑤韓大元： 《論憲法解釋程序中的合憲性推定原則》， 載 《政法論壇》 2003 年第2 期。在Ramalingam Ravinthran v. Attorney-General 一案中， 上訴法院認為： “法院應該推定總檢察官作為公共檢控官以公共利益行事， 并推定其在行使檢察權時符合法律規(guī)定?！雹轠2012] 2 SLR 49 at [46].法院在另一案中也堅持了這一做法， 即 “法官不得假定總檢察長在罪犯案件上懷有邪惡的看法， 除非有相反的證據(jù)顯示， 法院應該在假定其合法的基礎上進行訴訟?！雹遈ong Vui Kong V. Attorney-General [2011] 2 SLR 1189 at [139].在刑事訴訟過程中， 合憲性推定所秉持的司法謙抑思想對于權力機關之間的限制和制約以保障人民憲法權利具有重要意義。

二、 新加坡對檢察裁量權的法律規(guī)制

新加坡的判例法對檢察裁量行使的觀點總體上經歷了從檢察裁量權的絕對性到有限制審查的演變過程。 大概在1980 年代和1990 年代， 法官在Arjan Singh v. Public Prosecutor、 Govindarajulu Murali v. Public Prosecutor⑧See Siyuan Chen, The Limits on Prosecutorial Discretion in Singapore: Past, Present, and Future, Int’l Rev. L. 1 (2013).等案件中認為， 法庭不得干涉檢察裁量權， 檢察裁量權的絕對性和不受法院審查的看法變得更加清晰。 進入二十一世紀， 法官們對檢察裁量權的看法發(fā)生轉變， 開始認為， 憲法將檢察職能與司法職能分離， 并給予兩者同等地位， 那么， 兩者均不能互相干涉彼此的職能或者侵入對方的權力， 法院的權力只限于防止檢察權不合理地行使。⑨Cap 161, 2001 Rev Ed, s 83 (2) (h).七年后， 新加坡上訴法院在Law Society of Singapore v. Tan Guat Neo Phyllis 一案中堅稱： “所有法律權力都有法律限制， 不受約束的權力與法治原則相悖?！雹鈁2008] 2 S L R (R) 239 at [149].根據(jù)新加坡憲法和相關法律規(guī)定， 檢察官裁量權應該堅守善意行使原則和不得違背憲法權利條款， 否則， 法院會根據(jù)程序濫用原則否定檢察官的決定。①[2008] 2 S L R (R) 239 at [130].

（一） 憲法約束

在新加坡， 盡管檢察官享有廣泛的裁量權， 但是在憲法面前， 檢察裁量權原則上要接受司法審查。 在司法實踐中， 檢察官運用裁量權過程中主要會觸犯平等保障和禁止雙重危險這兩項憲法條款。

1． 平等保障原則。 平等保障原則規(guī)定在新加坡憲法第12 條中， 該條規(guī)定： “在法律面前人人平等， 并且有權受到法律的平等保護?！?該規(guī)定主要是保障嫌疑人適用法律時不被歧視對待。 在很多案件中， 被告人想要挑戰(zhàn)檢察官的起訴決定， 一般會采用 “平等保障” 條款作為法律依據(jù)。 在Ramalingam Ravinthran v. Attorney-General 一案中， 兩名同案被告均持有大麻及大麻混合物， 被告Ramalingam 以實際的毒品數(shù)量被指控毒品交易罪， 若以指控的毒品數(shù)量認定的話將會被判處死刑。而另一名同伙卻被指控交易更少數(shù)量的毒品， 卻不會被判處死刑。 Ramalingam 上訴至新加坡高等法院， 并提出動議變更死刑指控， 高等法院最后判決支持被告， 在判決書中宣稱： “檢察官在行使裁量權時違背了憲法第12 條關于平等保障條款?！雹赱2012] 2 S L R 49.因此， 檢察官行使刑事裁量權應該對所有潛在的被告不偏不倚， 并且避免在指控時考慮其他不相關因素， 因為 “根據(jù)法治原則， 相同或者類似的罪行應該得到相似處理， 這樣才能保證案件前后一致”。③Sim Min Teck v. Public Prosecutor [1987] SLR [R] 65.

2． 禁止雙重危險原則。 英美法系國家普遍采用禁止雙重危險原則。 新加坡憲法第11 條規(guī)定：任何被定罪或者宣告無罪之人不因同一罪行而被再次審判， 除非有罪判決或無罪裁定被上訴法院撤銷或者發(fā)回原審法院重審。 禁止雙重危險原則也規(guī)定在新加坡2010 年 《刑事訴訟法典》 第224 條之中。 禁止雙重危險原則主要是為了避免三種權力的濫用： “（1） 被無罪開釋后再次起訴； （2） 受到有罪判決后的再次起訴； （3） 對同一犯罪的但多次處罰”。④U.S. v. Halper, 490 U.S. 435, 440 (1989).在Arjun Upadhya v.Public Prosecutions 案中， 新加坡法院認為， 如果一項罪行的要素包含了另一項罪行的要素， 那么被告因犯有兩項罪行而定罪量刑。⑤Arjun Upadhya v. Public Prosecutions [2011] 1. SLR. 119.適用雙重危險標準時， 除了要考量罪行的內容外， 還要求有一個先前的刑事判決。 根據(jù)新加坡 《濫用麻醉品法》 規(guī)定， 國家反鎮(zhèn)定劑局的官員已下令執(zhí)行羈押， 在這種情形下， 就不能再有一項刑事判決了， 因為， 先前的羈押就意味著對濫用麻醉品的行為已經作出了處罰。

（二） 善意行使 （in good faith） 原則

在新加坡， 善意行使裁量權原則也會作為司法審查的一個重要理由。 在相關的立法和判例中，均沒有對善意行使原則作正面的界定。 在Tan Guat Neo Phyllis 案中， 上訴法院法官對 “惡意行為（to act in bad faith）” 作了描述： “惡意行為” 是指 “為了無關的目的 （extraneous purposes） 而為的行為”， 即 “超出了權力意欲達到的目的”。 在該案中， 法官還對 “無關的目的” 和 “破壞憲法權利” 進行了區(qū)分。 如果檢察官為了無關的目的而非因罪行懲罰罪犯的話就構成了濫用檢察權。 如果檢察官在誘使犯罪方案中指控法律執(zhí)行官非法的行為失敗的話， 則構成歧視對待而破壞憲法權利。

惡意行使權力主要包括兩個方面： 一是不獨立作出決定， 二是出于報復目的。 在新加坡， 總檢察長是獨立于政府的， 檢察權是在憲法規(guī)定下行使， 屈服于政治壓力是 “不獨立做出決定” 的主要因素， 其也會成為司法審查的一項理由。 在Sharma v. Browne-Antoine 案中， 判決書指出： “本應獨立行使檢察裁量權卻屈服于政治命令 （或者勸說及壓力等）， 將被視為審查的一個理由”， 并且 “嚴重違背了檢察官職業(yè)和法律義務， 使得其判斷搖擺于諸如政治壓力等無關因素?！雹轘harma v. Browne Antoine. [2007] 1 WLR 780 at 787.出于報復目的指控被告更為法律和司法所不忍。 例如， 在辯訴交易中， 檢察官沒有任何證據(jù)證實罪行， 完全為了騷擾嫌疑人， 從而提起重罪指控以此迫使嫌疑人認罪的行為會被視為 “惡意”。 此外， 如果檢察官為了確保定罪而故意歪曲被告人的口供， 這種行為也會被歸為 “惡意”。 當然， 檢察官只是不能勝任或者疏忽并不構成“惡意”。⑦Miazga v. Kvello Estate [2009] 3 SCR 339.

（三） 推翻合憲性推定

一般來講， 合憲性推定的強度取決于檢察決定理由的有效性程度。 因此， 如果被告提出一定理由并證明理由真實性， 那么， 裁量權的合憲性推定將會被推翻。 根據(jù)立法和相關判例， 大致有三種方法可以達到推翻合憲性推定的目的。

1． 相似情形規(guī)則。 該規(guī)則一般適用于對共犯的刑事檢控審查上。 在Ramalingam 一案中， 上訴法院法官就充分闡述了該規(guī)則。 上訴法院認為， “該案的上訴人通過出示另一同案犯在相似情形下業(yè)已指控非死刑罪行的證據(jù)， 從而向法庭說明檢察官裁量權初步的不恰當。”⑧[2012] 2 SLR 49 at [26].該案給出了兩個“關鍵詞” 來闡述相似情形規(guī)則， 即 “業(yè)已指控” 和 “相似情形”。 所謂 “業(yè)已指控” 要求相似情形必須以已發(fā)生事實而非假定事實為基礎。 所謂 “相似情形”， 對該術語的解釋極具彈性， 它至少包含因同伙導致的犯罪及同伙相應作用導致的犯罪等情形。 因此， 被告是否能推翻合憲性推定嚴重依賴是否獲得合適的先例以及法庭對 “相似情形” 的解釋。

2． 無效基礎規(guī)則。 被告如果了解當初指控理由的話， 并且證明決定指控的所有相關事實對同案犯都是一樣的話， 那么同案犯就應該以同一指控起訴， 否則就違反了 “無效基礎” 規(guī)則。

3． 非法歧視規(guī)則。 在Ramalingam 一案中， 法院舉例說明稱， “被告如果能夠證明罪輕的同案犯指控更重的罪行而罪重的同案犯指控更輕的罪行， 并且沒有可以合法區(qū)別的其他事實的話， 將構成非法歧視。”⑨[2012] 2 SLR 49 at [71].無效基礎規(guī)則需要證明的是缺乏基礎或者理由， 而非法歧視規(guī)則需要證明的是缺少事實。 法院還認為， 即使是兩名同案犯同等有罪， 這還不足以推翻合憲性推定， 需要證明其他事實都是一樣的， 還需要證明檢察指控決定的差異導致了不合憲。

三、 新加坡對檢察裁量權法律規(guī)制之再限制

對檢察裁量權的規(guī)制有助于防止濫用權力， 但是， 如果檢察裁量權時時刻刻都受到限制的話，將會裹足不前， 毫無作為。 因此， 新加坡立法和判例法對規(guī)制檢察裁量權行使提供了一些再限制的條款。

（一） 公共利益衡量原則

1． 公共利益衡量原則是現(xiàn)代檢察制度的基本原則。 現(xiàn)代檢察制度起源于法國， 成熟于法國。 作為國王代理人， 檢察官的前身是國王權力的維護者， 資產階級革命之后， “國王代理人” 成為 “共和國的代理人”， 并在為維護人權、 與糾問式訴訟的斗爭中， 以文明的姿態(tài)出現(xiàn)。 檢察官從產生開始便是公共利益的捍衛(wèi)者。 第八屆聯(lián)合國 “預防犯罪和罪犯待遇大會” 通過的 《關于檢察官作用的準則》 也規(guī)定， 檢察官在刑事訴訟中的作用應當是 “監(jiān)督法院判決的執(zhí)行和作為公眾利益的代表行使其他職能中發(fā)揮積極作用”， “檢察官應始終一貫迅速而公平地依法行事”， 而且， 檢察官在履行職責時的態(tài)度， 應當是 “不偏不倚地履行其職能， 并避免任何政治、 社會、 文化、 性別或任何其它形式的歧視保證公眾利益， 按照客觀標準行事， 適當考慮到嫌疑犯和受害者的立場， 并注意到一切有關的情況， 無論是否對嫌疑犯有利或不利?！?/p>

2． 新加坡的相關規(guī)定和具體做法： （1） 起訴與否的公共利益衡量。⑩蔡?。?《檢察官自由裁量權比較研究》， 中國政法大學2000 年博士學位論文。支持檢控的公共利益因素主要有： 犯罪情節(jié) （如使用武器）、 被害人之特殊性 （如兒童）、 被告人身份的特殊性 （如公職人員）、行為人在犯罪中的作用、 主觀惡性 （如有前科）、 影響惡劣 （如社會影響大）； 反對檢控的公共利益因素主要有： 預期懲罰的微弱 （如法院極有可能單處罰金刑）、 于被告人可能執(zhí)行的刑罰沒有意義、較小的主觀惡性或社會危害性 （如過失犯罪）、 犯罪行為危害不大、 嚴重不符合訴訟的迅速原則、起訴不利于被害人、 犯罪后的表現(xiàn) （如賠償損失）、 起訴對訊息源或國際關系或國家安全可能會造成破壞的詳情有泄密的可能。 （2） 符合公共利益的政治壓力不違反 “善意行使原則”。 在R v.Serious Farud Office 一案中， 上議院基于公共利益衡量， 沒有干預檢察官對一名可能行賄人的繼續(xù)調查， 上議院認為公共利益在于保護國家不受外國威脅， 調查超出了公共利益， 并宣稱， 以公共利益行事， 比如為了人民人身安全， 不構成 “惡意”， 正如Baroness Hale 所說： “在保衛(wèi)個人和公共利益之間存在一條界線?！雹賉2008] 3 WLR 568 at [53].（3） 是否公開起訴理由需要公共利益衡量。 在新加坡， 檢察官一般不承擔公開起訴理由的義務， 因為法院認為， 在任何案件中要求公開起訴理由會拖延訴訟程序以及逐漸削弱檢察權的效力， 導致當事人稍不滿意就頻繁向法院上訴。 針對上訴人要求檢察官公開起訴理由的控告， 總檢察署辦公室發(fā)布的報告中指出， 檢察決定的理由一般不予公開， 因為需要評估檢察決定是否是根據(jù)公共利益作出， 總檢察署需要考慮包括被害人、 被告人和作為整體的社會之間經常會發(fā)生沖突的利益。

（二） “誰提出， 誰舉證” 原則

不管申訴人以 “破壞憲法權利”， 還是以 “惡意行使檢察權”， 或者以 “不符合憲性推定” 作為理由挑戰(zhàn)檢察裁量權的正當性， 新加坡的法律都要求申訴人提供初步的證據(jù)。 在涉及 “合憲性推定” 的案件中， 因為檢察裁量權給予憲法上的推定， 被告人要通過提交初步的證據(jù)認定檢察權行使不合憲， 從而承擔證明責任。 在Ramalingam 一案中， 法官就援引了United States v. Christopher Lee Armstrong 一案， 該案涉及 “檢察官基于種族的指控， 被告如果要證明違反平等保護條款就必須提供明確的證據(jù)”。②See United States v. Chemical Foundation Inc 272 US 1 at 14-15 (1926).新加坡上訴法院還在Public Prosecutor v. Taw Cheng Kong 一案中解釋了為何對推翻“合憲性推定” 施加沉重的證明責任： “因為議會是為了人民的利益， 其制定的法律有著堅實的基礎， 為了免除推翻推定的的證明責任， 通常挑戰(zhàn)法律的人必須舉出實質的證據(jù)證明任意行事或者任意行使職權”。③[1998] 2 SLR (R) 489 at [80].在Yong Vui Kong v. Public Prosecutor 一案中， 法院對Yong Vui Kong 控告檢察決定違反憲法第12 條作出了不利于其的裁定， 理由是Yong 沒有證據(jù)證明檢察官任意地或者歧視性地濫用其權力或者在作出決定前沒有考慮相關因素。

之所以申訴人難以實現(xiàn)對檢察裁量權的限制控告， 主要是存在三個因素。 其一， 法院沒有權力介入檢察裁量權的行使， 除非檢察權破壞憲法權利或者 “惡意” 行使； 其二， 有些事實本質上屬于主觀性的， 很難確定檢察官是否恰當?shù)乜紤]某一主觀性事實； 其三， 如果檢察官對指控理由保密的話， 或者被告無法舉出不合憲的初步證據(jù)的話， 法院也不會對事實是否必須考慮作出評估。 上述三個因素發(fā)生作用是因為指控缺乏透明度， 一般無需披露指控理由， 從而被告沒有能力獲取初步的證據(jù)去證明檢察官違反憲法權利、 “惡意” 或者 “推翻合憲性推定”。

四、 新加坡檢察裁量權制度對我國的啟示

通過對新加坡檢察裁量權制度的梳理， 我們可以發(fā)現(xiàn)， 中、 新兩國在司法機構的設置、 權限以及憲法地位等方面存在較大差異， 因此， 我們不可能全面照搬新加坡的檢察裁量權制度。 黨的十八屆四中全會通過的 《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 提出了完善司法管理體制和司法權力運行機制的改革。 經過近三年的試點和總結， 檢察機關在員額制改革、 司法責任制改革、 職業(yè)保障改革等方面取得了初步的成效， 也面臨著檢察裁量權行使邊界不明晰等問題。 解決當前檢察裁量權行使中存在的問題， 進一步完善我國檢察裁量權制度， 不僅需要放在合憲性審查、 監(jiān)察體制改革等新時代政治架構中進行考量和設計， 還應該在當前司法運行生態(tài)和實踐基礎上有的放矢地學習和借鑒新加坡等國家的一些可行經驗和做法。

（一） 我國檢察裁量權行使的現(xiàn)狀

1． 檢察裁量權行使界限不明晰

根據(jù) 《元照英美法詞典》 的解釋， 裁量權即酌定決定的自由， 指公務人員根據(jù)授權法的規(guī)定，在特定的環(huán)境下根據(jù)自己的判斷和良知執(zhí)行公務， 不受任何他人干涉或者控制的權力或權利。④薛波主編： 《元照英美法詞典》， 法律出版社2013 年版， 第420 頁。根據(jù)學者的解釋， 檢察裁量權是指檢察機關或者檢察官在行使檢察權過程中依法享有的行為選擇權。⑤王守安： 《檢察裁量權論》， 中國政法大學2008 年博士學位論文。檢察裁量權涉及檢察權的各項權能， 根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定， 檢察機關的裁量權大致包括三項內容： 公訴權、 逮捕權和訴訟監(jiān)督權， 其中最主要的是公訴權。 我國刑事訴訟法等法律對檢察裁量權的規(guī)定不可謂不全面， 既包括不予批捕， 也包括酌定不起訴等， 然而， 我國不捕率和酌定不起訴率依然偏低， 羈押率偏高。 主要是因為立法并沒有對不批捕、 酌定不起訴的標準作出明確的規(guī)定，各地的執(zhí)法理念和執(zhí)法標準不一， 甚至同一地區(qū)因為領導的更替而發(fā)生變化時有出現(xiàn)， 檢察官難以準確把握不批捕、 不起訴等裁量權的行使邊界。

2． 不起訴裁量權適用效果不理想

通過對近年來最高人民檢察院工作報告的解讀， 我們會發(fā)現(xiàn)， 酌定不起訴率一直維持在3.5%左右。⑥詳見2015 年、 2016 年最高人民檢察院工作報告。而其他國家檢察官行使不起訴裁量權的比率較高。 據(jù)統(tǒng)計， 英國檢察官裁量后作出不起訴的案件占審查案件總數(shù)的12%；⑦何家弘： 《刑事司法大趨勢——以歐盟刑事司法一體化為視角》， 中國檢察出版社2005 年版， 第296 頁。有關資料顯示， 日本檢察官裁量不起訴的案件比例近年來在40%左右。⑧樊崇義： 《刑事審前程序改革與展望》， 中國人民公安大學出版社2005 年版， 第752-753 頁。我國之所以會出現(xiàn)酌定不起訴率低的現(xiàn)象， 除了傳統(tǒng)的起訴法定主義模式的影響外， 更為直接的限制因素是檢察官適用不起訴的案件必須經過層層審批。 按照 《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》 第四百零六條的規(guī)定， 人民檢察院對于犯罪情節(jié)輕微、 依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的， 經檢察長或者檢察委員會決定， 可以作出不起訴決定。 在實踐中， 檢察官提出不起訴意見到檢察長或者檢察委員會決定之間， 還需要經過集體討論、 部門負責人審核、 分管領導審批等關口， 這些程序設置明顯限制了檢察官行使不起訴裁量權。

3． 檢察裁量權行使的理論支撐缺乏

現(xiàn)行刑事訴訟法賦予了檢察機關不批捕、 不起訴的裁量權。 但立法對檢察官行使裁量權時要考慮的因素主要集中在 “犯罪情節(jié)” 等問題。 這對于連接刑事實體法和刑事程序法， 促使檢察官關注實體法具有一定功用。 然而， 使用實體法上的 “犯罪情節(jié)” 的概念作為檢察裁量權行使的理論依據(jù)并不合理， 因為， “犯罪情節(jié)” 概念無法涵蓋所有檢察裁量權的范圍， 比如抗訴、 撤回起訴等職權的行使都無法使用該概念進行解釋。 到目前為止， 檢察裁量權行使還沒有得到合適理論的充分解釋和支持。 這種現(xiàn)狀導致兩個不利后果： 一是檢察官不愿意充分行使法律賦予的裁量權； 二是在檢察權運行過程中過度強調對裁量權的監(jiān)督制約， 檢察官不敢依照法律規(guī)定行使裁量權。 檢察官 “底氣不足” 還會使得有些裁量權規(guī)定成為極少適用的 “僵尸條款”， 如最高人民檢察院、 最高人民法院、公安部、 國家安全部、 司法部聯(lián)合印發(fā)的 《關于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》 第九條和第十三條規(guī)定了檢察機關享有撤銷案件和不起訴的裁量權，⑨該辦法第九條規(guī)定： “犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實， 有重大立功或者案件涉及國家重大利益， 需要撤銷案件的， 辦理案件的公安機關應當層報公安部， 由公安部提請最高人民檢察院批準?！?第十三條規(guī)定： “犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實， 有重大立功或者案件涉及國家重大利益的， 經最高人民檢察院批準， 人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項提起公訴?！钡亲?016年9月試點以來， 沒有檢索到相關案例的公開報道。 這種司法實踐的 “冷場” 局面與檢察裁量權行使的理論支撐缺乏不無關系。

（二） 完善我國檢察裁量權的行使制度

1． 以公共利益標準塑造檢察裁量權行使邊界

新加坡檢察官享有廣泛的裁量權， 除了情節(jié)輕微的犯罪之外， 即便是較為嚴重的犯罪， 也可以基于 “公共利益” 的考量而不起訴。 “檢察機關是公共利益的代表” 得到了我國理論界和實踐部門的普遍認同。⑩參見姜偉： 《論公訴的刑事政策》， 載《中國刑事法雜志》 2002 年第3 期； 林勁松： 《起訴便宜原則中的公共利益衡量》， 載徐靜村主編： 《21 世紀中國刑事程序改革研究》， 法律出版社2003 年版， 第409 頁； 蔡?。?《檢察官自由裁量權比較研究》，中國政法大學2009 年博士學位論文等。 2017 年9 月， 習近平總書記向第二十二屆國家檢察官聯(lián)合會年會的賀電中提到“檢察官是公共利益的代表”。檢察裁量權行使是一種公共利益性質的司法活動。 確立公共利益作為檢察裁量權行使的標準意義在于： 一是公共利益標準為檢察裁量權劃定了行使邊界。 參照英國、 日本、 俄羅斯等國家的經驗做法， 結合我國檢察機關的憲法定位， 檢察機關在行使裁量權時應當考慮的公共利益因素主要有犯罪行為的社會危害性、 特定社區(qū)或社會團體的利益、 國家利益、 犯罪嫌疑人或被告人個體因素、 被害人的因素、 訴訟效率等。 二是公共利益標準為檢察裁量權行使排除外來干涉和 “惡意行使” 提供了理論依據(jù)。 “檢察官是公共利益的代表” 本身就排除了檢察官以個人利益為目的行使裁量權的道德性和合法性。 檢察官在綜合衡量公共利益相關因素后行使裁量權不得受其他個人、 社會團體、 其他國家機關的干涉， 檢察官也有權排除上述個人和組織的干預。

在 “公共利益” 視閾下， 完善裁量權行使的檢察官權力清單制度體系。 （1） 權力清單的主要作用在于明確檢察機關內部檢察官、 檢察長、 檢委會之間在司法辦案中的職責權限， 特別是在三者間劃分辦案權限的方法、 措施和手段。 （2） 明確檢察長與檢委會辦案權力的邊界。 我國檢察機關內部實行檢察長和檢委會雙重領導制度， 明確界定檢察長和檢委會的權力范圍有助于實現(xiàn)檢察官的主體地位。 （3） 回應監(jiān)察體制改革對檢察裁量權的影響， 完善對職務犯罪的自行偵查權以及對監(jiān)察措施的監(jiān)督范圍和方式。 （4） 適時修改立法， 適度擴大檢察官的裁量權內容。 首先， 適當擴大相對不起訴的條件和適用范圍， 建議將相對不起訴的范圍擴展到可能判處三年以下有期徒刑的大部分案件；在堅持輕微犯罪不起訴的同時， 從立法上引入 “公共利益衡量原則”， 即檢察機關以公共利益為權衡因素決定是否不起訴； 另外， “犯罪嫌疑人如果犯的是數(shù)罪， 其中一罪也已經受到較重的刑罰判決， 檢察官認為其他的犯罪就算起訴， 也對其最終執(zhí)行的刑罰沒有重大影響的， 也可以作不起訴處理?！雹偈瘯圆ǎ?《公訴裁量權研究》， 知識產權出版社2013 年版， 第181 頁。其次， 適當擴大附條件不起訴的適用對象， 從社會公共利益綜合考慮， 現(xiàn)行刑事訴訟法將該制度適用于未成年人和在校學生是值得探討的， 應適當擴大至老年人及偶犯。 最后， 檢察官不僅可以自行決定不起訴， 還可自行決定與犯罪嫌疑人進行認罪認罰協(xié)商， 自行決定變更強制措施以及向法院提出精確量刑建議的權利。

2． 保障檢察裁量權依法獨立行使

“排除政治勢力對于刑事訴訟程序的影響， 是良好立法和公正行政的基本條件?！雹赱德] 華格納： 《理想檢察官的目標》， 轉引自林鈺雄： 《刑事訴訟法》， 中國人民出版社2005 年版， 第119 頁。在監(jiān)察體制改革和新一輪司法體制改革的背景下， 健全依法獨立行使檢察官裁量權的外部保障和內部保障機制， 有利于檢察官抵御、 排除外來干涉， 解除后顧之憂， 切實維護司法公正， 提高司法效率， 樹立司法權威。

（1） 從外部保障機制來看。 第一， 理順檢察機關與監(jiān)察委員會的關系。 設立國家監(jiān)察委， 有助于構建國家統(tǒng)一的反腐力量， 也是加強黨領導反腐敗工作的有力舉措， 監(jiān)察體制改革的目的不是將監(jiān)察委員會的地位設計成高于檢察機關， 而是通過新設監(jiān)察委員會來全方位規(guī)范和制約公權力的運行。 2018 年3 月20 日通過的《國家監(jiān)察法》 第四條第二款規(guī)定了監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件， 應當與審判機關、 檢察機關、 執(zhí)法部門互相配合， 互相制約。 第十三屆全國人民代表大會通過的 《憲法修正案》 也沒有改變檢察機關是法律監(jiān)督機關的憲法定位， 監(jiān)察監(jiān)督的對象是公職人員， 而檢察監(jiān)督針對的是國家機關。 因此， 加強檢察機關對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約是履行憲法定位的必然要求， 應該通過立法或者司法解釋， “明確公訴引導偵查的法律地位、 效力、 方式和程序，并探索建立檢察機關對偵查活動的同步審查機制?！雹蹚垈ィ?《監(jiān)察體制改革背景下檢察機關的機遇、 挑戰(zhàn)和出路》， 載《湖北警官學院學報》 2018 年第1 期。以期科學構建監(jiān)檢兩機關之間的刑事訴訟架構。

第二， 突出檢察官的辦案主體地位， 完善檢察官遴選制度。 員額制改革是檢察人員管理制度改革的重要內容， 各省相繼成立檢察官遴選委員會， 從原有16 萬名檢察官中遴選出員額內檢察官8.7萬名， 也出臺了辦案終身負責制等規(guī)范性文件。 在實踐中， 檢察官遴選委員會的組成人員不僅有檢察官， 還有法官、 律師、 法學教授等。 但是， 對遴選委員會組成人員的任職條件卻沒有做出細致規(guī)定， 可以借鑒新加坡法律服務委員會管理檢察官的做法， 對省級以上檢察官遴選委員會的組成人員的學歷、 職級、 政治素質、 專業(yè)素養(yǎng)等方面作出明確規(guī)定， 從而建立有別于一般行政人員的管理模式， 同時賦予遴選委員會調查、 獎懲檢察官等職能。

第三， 完善檢察官職業(yè)保障制度。 目前， 全國各級檢察機關基本落實了物質待遇方面的保障，筆者主要針對身份保障方面進行闡述。 目前， 我國在法律層面基本確立了檢察官身份保障制度。如， 《檢察官法》 第九條規(guī)定， 檢察官非因法定事由、 非經法定程序， 不被免職、 降職、 辭退或處分； 另外， 《檢察人員執(zhí)法過錯責任追究條例》 進一步規(guī)范了檢察人員的豁免權問題。④該條例第十三條規(guī)定， 在執(zhí)法辦案過程中， 雖然有錯誤發(fā)生， 但具有下列情形之一的， 不追究檢察人員的執(zhí)法過錯責任：（一） 檢察人員沒有故意或者過失的； （二） 有關法律、 紀律規(guī)定免予追究或者不予追究的。但這些規(guī)定失之簡單、 籠統(tǒng)， 缺乏具體操作程序， 建議立法進一步細化對檢察人員免職、 降職、 辭退或處分“法定事由” 的具體情形， “法定程序” 也應該包括啟動程序， 調查程序， 檢察官知情權、 陳述權和申辯權等權利保障以及決定程序。

（2） 從內部保障來看。 第一， 建立科學的考核機制。 在推進合憲性審查的改革背景下， 檢察官作出的裁量權決定可能會因涉嫌違反憲法規(guī)定而進入合憲性審查程序， 但是， 如果司法機關的決定頻繁招致合憲性審查， 不僅給合憲性審查工作帶來巨大的工作量， 而且也會減損司法權威， 有違合憲性審查的建立初衷。 因此， 可以借鑒新加坡等國家 “合憲性推定” 和 “不實行民主評議” 等做法， 檢察官履行職權時， 遇到申訴人反映檢察官違反職責的情形， 應該引入 “推定合法原則”， 先行假定檢察官是奉公執(zhí)法、 符合法律規(guī)定而作出裁量決定， 如果有足夠的相反證據(jù)的話， 才可對檢察決定進行合憲性審查， 對檢察官按照法律規(guī)定的程序進行責任追究。 檢察官的晉升、 業(yè)績考核不實行民主評議和投票打分制， 而是對檢察官的政治素質、 專業(yè)素養(yǎng)等方面進行量化管理， 確保檢察官不會因為 “有求于人去辦理人情案”， 避免檢察官獨立性的減損。 第二， 健全案件管理制度。 通過計算機管理系統(tǒng)進行案件流程管理， 檢察官案件的進展情況和各階段的辦理情況及時錄入計算機， 以此作為內部監(jiān)管的初步依據(jù)。

3． 加強檢察官職業(yè)倫理建設

提高檢察官的職業(yè)榮譽感， 除了加強職業(yè)保障外， 還需要完善職業(yè)倫理。 可以借鑒新加坡等國家 “善意行使裁量權” 的職業(yè)倫理建設經驗， 加強檢察官職業(yè)倫理建設， 促使檢察官基本道德素養(yǎng)的養(yǎng)成。

（1） 培育檢察官職業(yè)倫理的精神基礎。 通過教育培訓、 自我研修等方式， 構建檢察官職業(yè)倫理的精神基礎： 第一， 維護正義。 檢察官的正義精神， 除了體現(xiàn)在除惡揚善的實體正義外， 還包括以公正的方式實現(xiàn)實體正義。 第二， 司法為民。 檢察裁量權往往涉及人的財產、 自由乃至生命等權利， “對人的關愛和尊重的道德良知是司法正義的基礎?！雹蔟堊谥牵?《檢察官客觀義務論》， 法律出版社2014 年版， 第395 頁。第三， 公益之心。 檢察官常常被稱為“公共利益的代表”， 檢察官在行使裁量權時要正確處理個人利益與公共利益， 案件當事人的利益和公共利益、 刑事檢控功能與公共利益之間的關系， 恪守 “公共利益原則”。 第四， 法治信仰。 “維系法治， 是我們每一個法律人的基本責任。”⑥參見前引⑤， 龍宗智書， 第396 頁。從裁量權的授予、 效力、 行使主體和程序、 裁量權的限制都需要通過法律予以規(guī)定， 檢察官自身牢固樹立法治信念， 只要是根據(jù)法律規(guī)定行使裁量權就應該“理直氣壯”， “該出手時就出手”。 第五， 誠信要求。 檢察官應以證據(jù)為依據(jù)， 而不能考慮與案件無關的因素行使裁量權。 最高人民檢察院應立足檢察官職業(yè)化、 專業(yè)化的發(fā)展趨勢， 加快檢察官職業(yè)精神基礎的培育和養(yǎng)成的頂層設計， 在全國各級檢察機關形成常態(tài)化的機制。

（2） 賦予檢察官職業(yè)倫理的可規(guī)制性。 檢察官的職業(yè)倫理建設離不開制度建設， 制度的功用在于規(guī)制， 以制度要求檢察官從事正義的行為并避免負面的倫理行為， 同時， 它會潛移默化的引導倫理實踐。 因此， 職業(yè)倫理要具有剛性， 就要求具有可執(zhí)行性。 在我國臺灣地區(qū)， “檢察官倫理規(guī)范”已具有法規(guī)命令的效力， 而違反倫理規(guī)范的法律效果與檢察官考核及懲戒機制相連接， 具有較高的法律拘束力。 我國 《檢察官職業(yè)行為基本規(guī)范》 《檢察官職業(yè)道德基本準則》 是由最高人民檢察院檢委會通過， 《檢察人員紀律處分條例 （試行）》 是由最高人民檢察院檢察長辦公會通過， 都存在位階較低等問題， 應該由更權威的機構制定， 并充分發(fā)揮檢察官協(xié)會在檢察官職業(yè)倫理規(guī)范起草、 監(jiān)督、 實施過程中的作用。

五、 結語

在新形勢下， 我國新一輪的檢察體制改革已經開始。 《刑事訴訟法修正案》 將認罪認罰從寬制度入律， 并在監(jiān)察機關和檢察機關之間分配職務犯罪的偵查權能， 保留檢察機關一定的職務犯罪偵查權。 捕訴是否合一成為近期檢察理論研究的重點之一， 最高人民檢察院也不斷關注捕訴合一的合理性問題。 在實踐層面， 最高人民檢察院決定， 山西、 遼寧等八地從2018 年6 月起開展對監(jiān)獄實行巡回檢察試點工作。 上述立法、 研究和改革動向均將對原有檢察裁量權的運行產生重大影響， 對員額檢察官行使裁量權提出了更高的要求， 檢察裁量權行使成為新一輪檢察體制改革的核心問題。在深化司法體制綜合配套改革和監(jiān)察體制改革的新時代背景下， 我們借鑒新加坡等國家檢察裁量權制度有益經驗時， 需要認清存在的跨制度、 跨文化以及跨法系等現(xiàn)實問題， 在充分總結我國檢察體制改革經驗的基礎上， 從檢察裁量權的行使邊界、 內外部保障機制以及檢察官職業(yè)倫理等三方面加強我國檢察裁量權運行機制的研究。