本社記者 祁彪

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改革開(kāi)放的四十年，不僅僅是經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的四十年，也是社會(huì)主義法治體系逐步完善的四十年，更是社會(huì)各界不管是經(jīng)濟(jì)、法治乃至生活理念發(fā)生劇烈變革的四十年。

而從最早的“外資三法（中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法）”到2019年3月15日十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)外商投資法》，從某種意義上，恰恰記錄和反映了改革開(kāi)放四十年我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、法治乃至理念上的這些變化。

回顧“外資三法”到外商投資法的演進(jìn)過(guò)程，不僅僅只是為了銘記，更是一種對(duì)未來(lái)繼續(xù)深化改革開(kāi)放的展望和期待。

改革開(kāi)放初期陸續(xù)出臺(tái)“外資三法”

曾有文章指出，1979年十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)是中國(guó)現(xiàn)代發(fā)展史上的一個(gè)改革“標(biāo)桿”，在改革開(kāi)放總設(shè)計(jì)師鄧小平的倡導(dǎo)下，經(jīng)全會(huì)一致通過(guò)的改革開(kāi)放政策使中國(guó)邁入了一個(gè)新的發(fā)展紀(jì)元。

就是在這一時(shí)期，為我國(guó)改革開(kāi)放政策護(hù)航近四十年的“外資三法”陸續(xù)出臺(tái)。

1978年12月，鄧小平就明確提出制定外國(guó)人投資法。

“當(dāng)時(shí)我們的經(jīng)濟(jì)體制還是非常高強(qiáng)度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，哪怕1982年憲法頒布后，我國(guó)的這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征仍然被確立。在這種經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的六大要素即人、財(cái)、物、供、產(chǎn)、銷(xiāo)都是服從計(jì)劃的，都是被計(jì)劃支配的。在這種情況下，如果引進(jìn)外資，顯然來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的外資不可能接受這種經(jīng)濟(jì)體制的支配，而當(dāng)時(shí)中國(guó)又沒(méi)有民營(yíng)經(jīng)濟(jì)模式可供參考，這種情況下，引進(jìn)外資該如何管理和規(guī)范？在這種情況下，制定一部切實(shí)可行的法律就非常必要了?！钡谑龑萌珖?guó)人大代表、全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員孫憲忠說(shuō)。

于是，中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法應(yīng)運(yùn)而生。

1979年7月1日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，這是我國(guó)第一部關(guān)于外商投資的專門(mén)法律，也是我國(guó)改革開(kāi)放新時(shí)期第一批出臺(tái)的7部法律之一，可見(jiàn)其分量之重。

“中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法為了擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，允許外國(guó)公司企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人按照平等互利的原則，經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn)，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，同中國(guó)的公司或企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織共同舉辦合營(yíng)企業(yè)而設(shè)定的法律。” 孫憲忠說(shuō)。

中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法出臺(tái)后不久，1980年4月10日，中國(guó)第一家中外合資企業(yè)——北京航空食品有限公司被批準(zhǔn)成立，5月1日公司在北京正式掛牌。

此后，為了擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，促進(jìn)中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中華人民共和國(guó)允許外國(guó)的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人(以下簡(jiǎn)稱“外國(guó)投資者”)在中國(guó)境內(nèi)舉辦外資企業(yè)，保護(hù)外資企業(yè)的合法權(quán)益，1986年4月12日，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了外資企業(yè)法。

為了擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，促進(jìn)外國(guó)的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人按照平等互利的原則，同中華人民共和國(guó)的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織在中國(guó)境內(nèi)共同舉辦中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)，1988年4月13日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法。

這三部法律被稱為“外資三法”。除“外資三法”外，國(guó)務(wù)院、有關(guān)部門(mén)和地方還陸續(xù)制定了一大批有關(guān)外商投資的實(shí)施性、配套性法規(guī)和規(guī)章。

開(kāi)辟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的試驗(yàn)田

孫憲忠表示，“外資三法”的陸續(xù)出臺(tái)意義重大，從某種意義上來(lái)說(shuō)甚至是開(kāi)天辟地的一件事。

“剛才說(shuō)到我國(guó)當(dāng)時(shí)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在這種情況下，‘外資三法’的出臺(tái)，實(shí)際上就是標(biāo)志著我國(guó)從法律層面上在這種鐵板一塊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中開(kāi)辟了一塊市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的試驗(yàn)田。外資企業(yè)不用遵照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式，而是依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則調(diào)動(dòng)人、財(cái)、物、供、產(chǎn)、銷(xiāo)等要素，這在當(dāng)時(shí)人們普遍認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、資本主義是洪水猛獸的情況下，可以想象這是一件多么不容易、意義多么重大的改變?！睂O憲忠說(shuō)。

而隨著“外資三法”的施行、外資的進(jìn)入，使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)、法治以及理念上都發(fā)生了巨大的變化。

“那個(gè)年代，從教科書(shū)到各種宣傳到行政政策，對(duì)于資本主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宣傳基本都是負(fù)面的，甚至用剝削壓迫、洪水猛獸等一些非常不好的詞來(lái)形容它們，人們已經(jīng)形成了一種固執(zhí)的理念。然而，隨著外資及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入，這種理念逐漸地在開(kāi)始發(fā)生變化。從個(gè)人層面上，人們發(fā)現(xiàn)外資并沒(méi)有那么可怕，甚至他們的產(chǎn)品和服務(wù)不僅滿足了我們當(dāng)時(shí)體制下的不足，而且極大改善了我們的生活需求。而從整個(gè)國(guó)家發(fā)展的層面，當(dāng)時(shí)我們的國(guó)力非常薄弱，外資的進(jìn)入解決了我們急需的資金問(wèn)題，而且他們并沒(méi)有沖垮我們?cè)镜慕?jīng)濟(jì)，反而使我們的市場(chǎng)更有活力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快速?gòu)?qiáng)健。我們的就業(yè)增加了，稅收增加了，經(jīng)濟(jì)更好了，生活水平更高了。正是通過(guò)‘外資三法’開(kāi)辟的這塊市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的試驗(yàn)田，提供了一個(gè)鮮活的樣本，讓人們的理念逐漸開(kāi)始轉(zhuǎn)變，人們才認(rèn)識(shí)到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不是洪水猛獸，反而是一個(gè)非常好的東西，我國(guó)改計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，也就水到渠成順理成章了?！睂O憲忠說(shuō)。

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從1980年4月10日北京航空食品有限公司被批準(zhǔn)成立，截至2018年年底，我國(guó)累計(jì)設(shè)立外商投資企業(yè)約96萬(wàn)家。數(shù)據(jù)顯示，2018年，我國(guó)實(shí)際使用外資近1350億美元，較1990年的101億美元增長(zhǎng)13倍。截至2018年年底，我國(guó)累計(jì)實(shí)際使用外資總額超過(guò)2.1萬(wàn)億美元。

而在外資企業(yè)不斷發(fā)展壯大的過(guò)程當(dāng)中，“外資三法”功不可沒(méi)，為我國(guó)外商投資企業(yè)提供了有力的法治保障。

“習(xí)近平總書(shū)記在慶祝改革開(kāi)放40周年大會(huì)上的講話曾經(jīng)指出，建立中國(guó)共產(chǎn)黨、成立中華人民共和國(guó)、推進(jìn)改革開(kāi)放和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)，是五四運(yùn)動(dòng)以來(lái)我國(guó)發(fā)生的三大歷史性事件，是近代以來(lái)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的三大里程碑。由此可見(jiàn)改革開(kāi)放的歷史地位，這里面包含了對(duì)于外資企業(yè)的肯定，也從側(cè)面說(shuō)明‘外資三法’具有多么重要的意義?！睂O憲忠說(shuō)。

不斷完善的外資立法體系

“外資三法”制定時(shí)期，我國(guó)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，不可避免帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的色彩。實(shí)際上，在改革開(kāi)放的四十年間，以“外資三法”為主要內(nèi)容的外資立法經(jīng)歷過(guò)多次修正和完善。

縱觀這個(gè)過(guò)程，可以分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段為從1979年至2000年的前二十年，這一階段主要以豐富“外資三法”為主的外資立法框架內(nèi)容為主，而這一階段又可以分為兩個(gè)階段。

從1979年至1992年。這一階段，中國(guó)利用外資的重心在于引進(jìn)外資的“數(shù)量”，實(shí)際吸收的外資質(zhì)量不高。截至1992年年底，每項(xiàng)投資平均僅為40.72萬(wàn)美元，創(chuàng)辦的投資項(xiàng)目大多數(shù)檔次不高，以勞動(dòng)密集型項(xiàng)目為主。從立法形式上看，這一階段，我國(guó)的企業(yè)立法由于仍受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，采取的是“主體立法”的模式，即根據(jù)企業(yè)所有制形式的不同，分別制定不同的企業(yè)法律。針對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)，有《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》；針對(duì)集體所有制企業(yè)，有《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》和《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》；針對(duì)私營(yíng)企業(yè)，有《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》；針對(duì)外商投資企業(yè)，有專門(mén)的外商投資企業(yè)法。由此，也就產(chǎn)生了內(nèi)外資企業(yè)適用不同法律的 “雙軌制”立法體制，從而形成對(duì)內(nèi)外資企業(yè)的差別待遇。 而在這一時(shí)期，“外資三法”之一的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，根據(jù)1990年4月4日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法〉的決定》，進(jìn)行了第一次修正。

而從1992年至2000年的第二階段，我國(guó)的外資立法進(jìn)入了一個(gè)新的轉(zhuǎn)型時(shí)期。1993年對(duì)憲法作了一次重要修改，最終確立中國(guó)將實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，意味著內(nèi)外資企業(yè)要成為平等的市場(chǎng)主體。反映在立法上，就是要采取“行為立法”的模式，即根據(jù)各類企業(yè)的行為，而不是按照其身份立法，由此將帶來(lái)內(nèi)外資企業(yè)立法的統(tǒng)一，使企業(yè)立法由“內(nèi)外分立”的雙軌制立法體制向“內(nèi)外合一”的單軌制立法體制轉(zhuǎn)化。

在改革開(kāi)放的后二十年，尤其是進(jìn)入到新世紀(jì)，以中國(guó)加入世界貿(mào)易組織為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)利用外資的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，作為外資立法骨架和基礎(chǔ)的“外資三法”都于這一時(shí)期進(jìn)行了一次修訂。

其中，外資企業(yè)法根據(jù)2000年10月31日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法〉的決定》，進(jìn)行了第一次修正；中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法也是根據(jù)2000年10月31日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法〉的決定》，進(jìn)行了第一次修正。而中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法則根據(jù)2001年3月15日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法〉的決定》，進(jìn)行了第二次修正。

順應(yīng)需要 “合三為一”

“進(jìn)入新時(shí)期，‘外資三法’又于2016年和2017年進(jìn)行過(guò)修正?？偟膩?lái)說(shuō)，雖然‘外資三法’在近四十年中為外商投資企業(yè)在我國(guó)發(fā)展創(chuàng)造了良好法治環(huán)境，對(duì)推動(dòng)改革開(kāi)放偉大歷史進(jìn)程發(fā)揮了重要作用，但是在新形勢(shì)下，‘外資三法’已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代改革開(kāi)放實(shí)踐的需要?！睂O憲忠說(shuō)。

孫憲忠進(jìn)一步解釋道：“回顧‘外資三法’的制定歷程，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特殊歷史背景，從某種意義上說(shuō)‘外資三法’是帶有試探和試驗(yàn)意義的立法。引進(jìn)外資究竟該如何引？是小規(guī)模還是大規(guī)模？哪些領(lǐng)域可以引入？等等，這些問(wèn)題，這些立法其實(shí)和改革開(kāi)放一樣，都是處在摸著石頭過(guò)河的狀態(tài)。最早的傳統(tǒng)觀點(diǎn)中，企業(yè)是國(guó)家所有權(quán)的客體，而隨著1993年確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，內(nèi)容就完全變了，就連公有制企業(yè)也成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體。而隨著改革開(kāi)放取得巨大成就，引入外資帶來(lái)的巨大效益，包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念逐步深入人心，‘外資三法’相對(duì)保守和謹(jǐn)慎的立法理念和條款就已經(jīng)顯得不合時(shí)宜，難以適應(yīng)如今這個(gè)時(shí)代的需要。此外，隨著公司法、合伙法、物權(quán)法、合同法、破產(chǎn)法等一系列先進(jìn)法律的出臺(tái)，‘外資三法’不管是從立法理念還是具體條款都有與之相重合甚至沖突的地方。此時(shí)‘外資三法’已經(jīng)不是引領(lǐng)時(shí)代的法律，而是成為落后時(shí)代、阻礙時(shí)代發(fā)展的法律，而這個(gè)問(wèn)題通過(guò)修修補(bǔ)補(bǔ)的修正方式是無(wú)法解決的。因此，重新出臺(tái)一部外商投資的相關(guān)法律，便成了必然選擇。”

正是基于上述原因，近幾年呼吁廢止“外資三法”，重新制定一部新的外商投資法律的呼聲漸高。

在此背景下，2011年商務(wù)部研究院外資研究所受命開(kāi)始修法研究工作，并于翌年提交了一份“外資三法”的修法可行性研究報(bào)告。

2015年1月19日，商務(wù)部公布《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

在全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法〉等四部法律的決定》之后，2018年12月初，商務(wù)部、發(fā)改委、司法部征求中央財(cái)辦、外交部、財(cái)政部、人民銀行等72個(gè)中央有關(guān)單位以及地方政府的意見(jiàn)，形成了《中華人民共和國(guó)外商投資法(草案)》。

2018年12月26日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議對(duì)這一草案進(jìn)行了初次審議，同一天，該草案在中國(guó)人大網(wǎng)公布，向社會(huì)征求意見(jiàn)。

2019年1月29日～30日，全國(guó)人大常委會(huì)再次審議了這一草案，并明確將它提請(qǐng)今年十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，外商投資法立法進(jìn)程加速，既表明體制內(nèi)外對(duì)其強(qiáng)烈期待，也表明參與立法工作的人大代表和相關(guān)人士對(duì)主要問(wèn)題已基本達(dá)成共識(shí)，更體現(xiàn)了決策層對(duì)草案的大致肯定。

終于，在萬(wàn)眾期待中，2019年3月15日，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)外商投資法》，并于2020年1月1日起施行。一個(gè)嶄新的時(shí)代即將開(kāi)啟。