畢紅靜 仝晨曦

[摘 要]文章以處于燕山、太行山集中連片貧困區(qū)腹地的山西省X村為例，通過(guò)訪談?wù)w把握該村精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行狀況，并對(duì)政府的政策執(zhí)行偏差進(jìn)行了細(xì)致分析，探索政策執(zhí)行過(guò)程中的困境表現(xiàn)和原因，概括而言，一是政策執(zhí)行主體單位工作落實(shí)不到位，二是政策執(zhí)行協(xié)同幫扶機(jī)構(gòu)工作安排不力，三是精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制中監(jiān)督、責(zé)任機(jī)制不完備，四是政策執(zhí)行對(duì)象接受困難等。進(jìn)而從精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行主體機(jī)構(gòu)和協(xié)同機(jī)構(gòu)、政策執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制和目標(biāo)群體等方面尋找精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行困境的突破點(diǎn)，并給出相應(yīng)的解決措施。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧;政策執(zhí)行;執(zhí)行困境

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.024

隨著精準(zhǔn)扶貧政策作為習(xí)近平總書(shū)記為使2020年徹底消除貧困目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)而做出戰(zhàn)略要求的正式提出和實(shí)行，自精準(zhǔn)扶貧政策的頂層設(shè)計(jì)到基層實(shí)踐，精準(zhǔn)扶貧體系初具規(guī)模，建立了有力的治理結(jié)構(gòu)，相關(guān)政策也不斷跟進(jìn)與細(xì)化，然而政策的提出必須通過(guò)有效的執(zhí)行才能得以落實(shí)，在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行效果與政策目標(biāo)并不能完全契合，甚至出現(xiàn)偏差，一種普遍的由政府主導(dǎo)，統(tǒng)一安排扶貧項(xiàng)目和資金劃撥以及人員調(diào)配的模式使得扶貧工作難以得到準(zhǔn)確的落實(shí)。顯然，執(zhí)行偏差的出現(xiàn)是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的阻力。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)山西省X村扶貧狀況的訪談?wù){(diào)研，從政策執(zhí)行主體與協(xié)同機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和對(duì)象群體等方面分析出現(xiàn)的問(wèn)題，并給出對(duì)策，為今后精準(zhǔn)扶貧工作提供經(jīng)驗(yàn)。

1 山西省X村精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的整體狀況介紹

1.1 X村基本情況介紹

X村是鄉(xiāng)政府所在地，全村共884戶2450人，國(guó)土面積11.78平方公里，耕地面積7701畝，因缺水全部為旱坡地，以種植雜糧為主，農(nóng)作物產(chǎn)量低，無(wú)礦產(chǎn)資源，故無(wú)工廠、企業(yè)。村集體經(jīng)濟(jì)為39萬(wàn)元，以異地搬遷征地破零，基礎(chǔ)建設(shè)差且維修不及時(shí)，交通不便，影響糧食等的出入，電力、衛(wèi)生和教育條件也較落后，影響百姓收入，甚至讓一些非貧困戶致貧、脫貧戶返貧。

1.2 X村精準(zhǔn)扶貧的工作內(nèi)容

（1）產(chǎn)業(yè)扶貧，發(fā)展支柱型產(chǎn)業(yè)得以增收。 如A雜糧加工廠年收購(gòu)所在鄉(xiāng)附近村民雜糧約500萬(wàn)斤，解決了附近村民賣糧難的問(wèn)題，幫助其銷售農(nóng)產(chǎn)品增收。

（2）再就業(yè)扶貧、招商引資，為貧困戶就近務(wù)工創(chuàng)造條件，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)助農(nóng)增收活力。A制衣廠為100名參工人員提供就業(yè)機(jī)會(huì)，發(fā)展手工制作業(yè)幫助貧困群眾持續(xù)增收致富。

（3）勞務(wù)輸出，幫貧困戶聯(lián)系外出打工增收。

（4）能力提升，運(yùn)用宣講普及政策，發(fā)動(dòng)群眾，實(shí)施勞務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，提升村民思想境界和就業(yè)能力。

（5）社會(huì)救助與捐贈(zèng)。

2 山西省X村精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行困境的主要表現(xiàn)

2.1 X村精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行主體單位的工作落實(shí)不到位

（1）村委會(huì)任務(wù)負(fù)擔(dān)超重。村委會(huì)是扶貧政策執(zhí)行中與村民聯(lián)系最緊密的組織，承接了大量扶貧任務(wù)，其建設(shè)好壞直接影響著扶貧結(jié)果，作為基層群眾自治組織，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮著政府機(jī)構(gòu)管理與服務(wù)的效能，其所承受的工作任務(wù)和壓力巨大。

（2）未能精準(zhǔn)識(shí)別貧困村戶。在村戶識(shí)別的過(guò)程中，優(yōu)親厚友的現(xiàn)象的出現(xiàn)擠占了貧困戶指標(biāo)。除此之外，在具體的識(shí)別中，最終的決定權(quán)并不未能全取決于具體的實(shí)際情況，導(dǎo)致村民走關(guān)系為貧困指標(biāo)積極奔走，影響政策執(zhí)行的公正性。

2.2 精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行協(xié)同幫扶機(jī)構(gòu)工作安排不力

（1）扶貧與本職工作平衡難。該村扶貧工作具有長(zhǎng)期性，扶貧工作任務(wù)繁重，對(duì)政策執(zhí)行人員而言是巨大的挑戰(zhàn)，需要對(duì)扶貧對(duì)象和環(huán)境有實(shí)際了解，但X村中政策執(zhí)行人員原單位即幫扶機(jī)構(gòu)是縣公安局，自身工作事務(wù)繁多，除值班備勤還得辦理各類案件等，致使其在自身工作和扶貧之間難以平衡，對(duì)扶貧工作進(jìn)度和成效產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

（2）相關(guān)部門(mén)扶貧工作表面化。該村在發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧，因地制宜大力發(fā)展谷子，黑豆等雜糧作物種植，但是半途而廢的貧困戶比比皆是，在向相關(guān)部門(mén)開(kāi)會(huì)反映情況時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)更多說(shuō)一些客套話，還沒(méi)有抓住發(fā)言反饋的機(jī)會(huì)，會(huì)議就草草結(jié)束，反而注重形式上的視察等非實(shí)際性工作，擾亂基層單位正常的工作，形式主義降低了扶貧工作的質(zhì)量。

2.3 精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制不完善

（1）壓力型體制績(jī)效考核形式扭曲基層干部執(zhí)行行為。精準(zhǔn)扶貧的考核工作主要目的在于上級(jí)政府督促基層干部致力于扶貧，檢驗(yàn)其對(duì)貧困群體扶貧效果的重要措施。單一的目標(biāo)考核機(jī)制導(dǎo)致扶貧干部深感壓力，這也就使得扶貧工作往往駐足于表面，難以深入開(kāi)展。

（2）政府主體地位的固有形式限制多方參與。上級(jí)政府制定政策中缺乏結(jié)合市場(chǎng)、社會(huì)的多元參與，使得政策的提出、實(shí)行都在政府內(nèi)部流動(dòng)，源頭上缺乏多元參與協(xié)商機(jī)制，運(yùn)行過(guò)程中缺乏多元參與施行，形成精準(zhǔn)扶貧的密閉化傾向，影響貧困群眾的參與和權(quán)益的維護(hù)。

2.4 精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行目標(biāo)群體接受困難

（1）村民思想落后，自治觀念淡薄。大部分村民在思想上較守舊，對(duì)于扶貧項(xiàng)目的利用和發(fā)揮思路單一。例如A箱包公司帶動(dòng)村民生產(chǎn)箱包增收來(lái)發(fā)展當(dāng)?shù)厥止ぶ圃鞓I(yè)，但多數(shù)人表示缺乏經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)期收益顧慮過(guò)多;再者，相對(duì)于幫助村民就業(yè)和銷售農(nóng)產(chǎn)品與免息貸款的增收方式，村民更傾向于依賴社會(huì)救助，對(duì)扶貧政策認(rèn)識(shí)粗淺，認(rèn)為物質(zhì)的獲取才是脫貧的直接方式，主動(dòng)脫貧的能動(dòng)性差，參與度低。

（2）農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象影響政策執(zhí)行。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出，農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，現(xiàn)居農(nóng)村的人口多為老年人和兒童，缺乏政策接受能力，導(dǎo)致底層回應(yīng)不足;一些貧困農(nóng)戶因?yàn)槌Ｄ暝谕鈩?wù)工，無(wú)法及時(shí)獲悉信息，在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，雖然給某些貧困戶提供了相關(guān)扶持，但卻因缺少勞動(dòng)力的實(shí)施致使項(xiàng)目難以落實(shí)。

3 解決基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行困境的對(duì)策建議

3.1 提高精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力

（1）加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，提高村干部的綜合素質(zhì)。村干部綜合素質(zhì)的高低是能否保證他們合理行使自由裁量權(quán)的根本因素，從思想政治教育和專業(yè)能力培訓(xùn)兩方面著手，同時(shí)通過(guò)政策理論知識(shí)培訓(xùn)、政策執(zhí)行技能專題講座等方式促進(jìn)村干部專業(yè)能力素質(zhì)，合理合法使用手中權(quán)力有效執(zhí)行農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策。

（2）核定總量，制定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)扶貧精準(zhǔn)識(shí)別。要做到貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別，首先應(yīng)該制定切實(shí)可行的貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)組織領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)上報(bào)結(jié)果進(jìn)行實(shí)地訪問(wèn)調(diào)查之后再確定錄入貧困人數(shù)，防止扶貧表面化現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（3）推動(dòng)社會(huì)多元主體參與扶貧資金落實(shí)和監(jiān)督。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各界力量參與其中，發(fā)揮社會(huì)組織的專有優(yōu)勢(shì);在項(xiàng)目資金方面，也應(yīng)該引導(dǎo)資金供給主體由公共財(cái)政撥款的政府轉(zhuǎn)向政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的多元主體供給，探索該村在資金投入、公共產(chǎn)品供給方面的社會(huì)化，同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)多元主體對(duì)資金流向的監(jiān)督。

（4）強(qiáng)化村委會(huì)公共服務(wù)職能，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；鶎诱挥刑岣吖卜?wù)水平，為精準(zhǔn)扶貧提供有力的硬件支撐，才能幫助貧困群眾斬?cái)喔F根。針對(duì)X村機(jī)井老化，吃水困難;道路無(wú)人維修，致使交通不便;電力、衛(wèi)生、教育條件也比較落后等基礎(chǔ)建設(shè)差的情況，只有努力完善基礎(chǔ)設(shè)施，才能從根本上改善貧困人口的生產(chǎn)生活條件，只有道路暢通、物流方便，村里產(chǎn)品才能出得去，村外物資才能進(jìn)得來(lái)。

3.2 強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行協(xié)同幫扶機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力

（1）完善駐村第一書(shū)記制度，建立協(xié)同駐村幫扶干部管理制度。向貧困村選派駐村第一書(shū)記，是農(nóng)村上層建筑的變革，如選派大學(xué)生村官擔(dān)任，在一定程度上，為傳統(tǒng)的基層單位注入新的活力，且大學(xué)生村官人情關(guān)系簡(jiǎn)單，具有服務(wù)熱情，使其發(fā)揮創(chuàng)新作用，同時(shí)制定出臺(tái)有關(guān)駐村幫扶工作的管理制度，明確職責(zé)和幫扶主體單位性質(zhì)與精準(zhǔn)扶貧工作的契合適應(yīng)關(guān)系，以解決X村幫扶主體為公安局，導(dǎo)致的幫扶單位與承接單位的職能偏差和政策執(zhí)行人員扶貧工作與本職工作的矛盾現(xiàn)象。

（2）立足實(shí)際，宏觀分析現(xiàn)實(shí)落實(shí)扶貧工作。在脫貧工作中，注重宏觀分析，細(xì)化幫扶舉措，建立針對(duì)性強(qiáng)的幫扶體系，完善一戶一策的幫扶制度，幫扶計(jì)劃的制訂，需要根據(jù)實(shí)際情況，依戶分類，嚴(yán)格按照扶貧對(duì)象的需求和特點(diǎn)，落實(shí)扶貧項(xiàng)目，合理分配扶貧資源，應(yīng)選擇適合當(dāng)?shù)氐目购捣N植業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，如產(chǎn)業(yè)和技能扶貧中，村民是否真的學(xué)到技能利于就業(yè)和種植業(yè)的莊稼生長(zhǎng)于收成情況。

3.3 健全精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制

（1）加強(qiáng)考核督導(dǎo)，健全精準(zhǔn)扶貧績(jī)效監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，嚴(yán)格落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，完善脫貧攻堅(jiān)考核監(jiān)督制度，嚴(yán)禁扶貧工作中的形式主義現(xiàn)象，以確保脫貧攻堅(jiān)工程取得高效進(jìn)展;加大縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督力度，要求聽(tīng)取工作匯報(bào)的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的巡視工作;就外部監(jiān)督而言，完善村民監(jiān)督的途徑，注重發(fā)揮配置社會(huì)組織和輿論的監(jiān)督作用。

（2）設(shè)立統(tǒng)一的扶貧機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化村民參與公開(kāi)化。聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，打擊排斥群眾參與的獨(dú)斷執(zhí)行行為，使外界了解識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、政策實(shí)施過(guò)程環(huán)節(jié)等關(guān)鍵信息，如可以在識(shí)別中加入村民投票評(píng)議等環(huán)節(jié)，使村民對(duì)駐村干部的行為得以全方位的監(jiān)督。

3.4 增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行對(duì)象的脫貧意識(shí)及能力

（1）強(qiáng)化接受對(duì)象規(guī)則意識(shí)，增強(qiáng)其自治能力。應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)村民的規(guī)則意識(shí)教育，督促其遵守規(guī)則，避免出現(xiàn)因爭(zhēng)當(dāng)貧困戶而做出違反規(guī)定的消極行為。扶貧固然是政府的責(zé)任，但脫貧致富最根本的還是要靠貧困戶自身努力，只有雙方共同努力才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的最優(yōu)成效。政府在扶貧方式的實(shí)施上，要充分將貧困群眾自我發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)，轉(zhuǎn)變意識(shí)，變輸血為造血，認(rèn)識(shí)到“授人以魚(yú)不如授人以漁”的理念。通過(guò)政策宣講等方式加大對(duì)村民的培訓(xùn)力度，培養(yǎng)貧困戶自力更生和自我脫貧意識(shí)，避免對(duì)政府的過(guò)度依賴。

（2）進(jìn)行思想引導(dǎo)，教育技能扶貧應(yīng)對(duì)農(nóng)村空心化。要使貧困群體擺脫精神上的貧困，通過(guò)教育和引導(dǎo)，形成良好的思想引領(lǐng);貧困農(nóng)村空心化致使大量學(xué)齡兒童滯留農(nóng)村，因此要構(gòu)建貧困村從學(xué)前教育到大學(xué)教育的貧困學(xué)生幫扶體系，重視職業(yè)和技術(shù)培訓(xùn);在保障貧困戶基本生活的基礎(chǔ)上進(jìn)行扶貧項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，將扶貧項(xiàng)目與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)合，提高老人、婦女的生存技能，逐步擺脫人口空心化帶來(lái)的技術(shù)、人才的缺失，進(jìn)一步吸引勞動(dòng)力的回流，緩解農(nóng)村空心化問(wèn)題和推動(dòng)扶貧工作開(kāi)展。

4 總 結(jié)

精準(zhǔn)扶貧政策作為十八大以來(lái)黨關(guān)于農(nóng)村工作的重大政策創(chuàng)新，是我國(guó)基層政府當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)解決農(nóng)村貧困現(xiàn)象的戰(zhàn)略重點(diǎn)。文章從政策執(zhí)行角度出發(fā)，分析精準(zhǔn)扶貧政策在X村執(zhí)行過(guò)程中的偏差現(xiàn)象進(jìn)而提出改進(jìn)建議，為該村精準(zhǔn)扶貧提供思路和創(chuàng)新路徑，促進(jìn)對(duì)基層政府扶貧政策執(zhí)行研究的完善，對(duì)于提升當(dāng)前的扶貧工作效率，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)具有重要意義。我們還應(yīng)從我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)際出發(fā)，兼采各地區(qū)扶貧發(fā)展之長(zhǎng)補(bǔ)己之短，通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒，有效發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，走一條符合中國(guó)特色的脫貧致富之路。