姚佳 朱建春

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民群眾的物質(zhì)生活水平大幅提高，各種公共服務(wù)項目也日益增多。在給人民群眾帶來服務(wù)與便利的同時，一些公共服務(wù)項目也產(chǎn)生了諸多矛盾，其中PX項目（對二甲苯化工項目）、垃圾焚燒廠項目和核電站項目等更是廣受爭議，由此還引發(fā)了多起群體性沖突事件。比如2012年年底，取得國家發(fā)改委批準(zhǔn)的昆明PX項目落戶云南昆明，基于化工廠建成后對健康的影響，一些民眾對此強烈反對，堅決抵制這一項目，最終以昆明市政府承諾“大多數(shù)群眾說不上，市人民政府就決定不上”而告一段落。無獨有偶，2018年11月福建泉州發(fā)生泉港碳九泄漏事件后，民眾認(rèn)為該石化項目會污染環(huán)境、損害健康，要求停止項目擴建計劃。

諸如此類公共服務(wù)項目的建設(shè)會給當(dāng)?shù)孛癖娫斐捎绊懀麄冊谏?、心理等方面會產(chǎn)生抵抗情緒，進而滋生“不要建在我家后院”的心理，這一現(xiàn)象稱為鄰避效應(yīng)。近年來，我國因鄰避效應(yīng)產(chǎn)生的沖突事件越來越多，鄰避問題也越來越受到重視，鄰避效應(yīng)與治理成為研究的熱點。本文從鄰避效應(yīng)與治理出發(fā)，基于社會學(xué)視角，著眼于鄰避效應(yīng)的內(nèi)涵與復(fù)雜性，試圖全方位研究鄰避效應(yīng)，并對鄰避效應(yīng)的治理進行探索與思考。

一、何為鄰避效應(yīng)

鄰避效應(yīng)是由“NIMBY”音譯而成，全稱為“Not In My Back Yard”，即“不要建在我家后院”，它既反映了一種心理，也反映了一種行為。一方面，一些為社會謀發(fā)展、為民眾謀福祉的公共服務(wù)項目興建，與之相關(guān)的公共服務(wù)配套設(shè)施如PX（對二甲苯化工）、垃圾焚燒廠和核電站等擬逐步修建，由于設(shè)施附近居民擔(dān)心他們的生活安全、環(huán)境、衛(wèi)生等會受到一定的負面影響，從而產(chǎn)生一種嫌憎情結(jié);另一方面，受鄰避效應(yīng)思維的支配，一些民眾會自發(fā)組織起來，與政府或公共服務(wù)項目方進行博弈，以人身安全、生態(tài)環(huán)境、居民健康等為主張，反對公共服務(wù)設(shè)施的興建，表現(xiàn)出強烈的鄰避沖突行為，甚至?xí)葑兂蔀槿后w性沖突事件。

鄰避效應(yīng)的背后有著深刻的內(nèi)涵。首先，鄰避效應(yīng)的爭論焦點在于公共服務(wù)設(shè)施具有負外部性，這種負外部性表現(xiàn)為鄰避效應(yīng)的承擔(dān)者和享受者處于一種不平等的地位，公共服務(wù)項目的利益由廣大的人民群眾享有，而其成本則由項目附近的居民承擔(dān)。其次，鄰避效應(yīng)博弈的雙方是公共服務(wù)項目附近的居民和政府或項目方，通過近幾年的鄰避沖突事件可以發(fā)現(xiàn)，反對方與支持方進行抗?fàn)?，往往以反對方獲勝、支持方失敗而結(jié)尾。最后，鄰避效應(yīng)的起因在于公共服務(wù)項目的配套設(shè)施，如果從不同角度進行分析，這些配套設(shè)施的利弊影響的確值得關(guān)注與思考。

二、鄰避效應(yīng)問題研究

（一）多學(xué)科視角研究

自鄰避效應(yīng)研究興起后，國內(nèi)外學(xué)者從多個學(xué)科角度對其進行思考與探索，所獲成果也頗為豐富。

從管理學(xué)及政府視角分析。一些學(xué)者認(rèn)為，鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生與政府的治理方式、民眾對政府的信任度、信息的不對稱性等因素相關(guān)，這些缺陷在很多情況下會發(fā)酵升級，最終演變成為畸形的沖突性事件，集中表現(xiàn)為“非理性化”和“泛政治化”。“非理性化”表現(xiàn)為民眾對公共服務(wù)設(shè)施的負作用與危害性進行夸大，從而使鄰避效應(yīng)演化成情緒化的事件;“泛政治化”表現(xiàn)為借由鄰避效應(yīng)引發(fā)的群體性沖突事件，民眾將其演化為公共權(quán)力與人民權(quán)益之間的不平等。

從政治學(xué)分析。一方面，從我國國情出發(fā)，我國的政治體制和結(jié)構(gòu)相對封閉，鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生源自于全社會尚未建立起民眾的知情制度與信任體系。另一方面，公共服務(wù)項目通常以經(jīng)濟、效率為首要原則，這在一定程度上忽視了公平正義與環(huán)境保護。

從心理學(xué)分析。一方面，鄰避效應(yīng)在某種程度上是“正常的”，它是風(fēng)險社會人類知覺和心理歸因共同作用下的一種現(xiàn)象，核心是不公平，這種在心理學(xué)層面的“不公平”現(xiàn)象，會潛在地改變民眾的幸福程度，民眾可以通過反抗和斗爭來解決此類問題。另一方面，當(dāng)公共服務(wù)設(shè)施建立后，它所帶來的安全、環(huán)境、衛(wèi)生風(fēng)險等問題不可控，并且無法預(yù)見其危害，這一心理使得民眾內(nèi)心感到恐懼，弊大于利，因此，這類設(shè)施常常遭到抵制。

（二）社會學(xué)視角研究

基于社會學(xué)的學(xué)科視野和分析框架，對于鄰避效應(yīng)，本文嘗試用社會學(xué)的兩種基本研究范式——社會沖突主義和結(jié)構(gòu)功能主義進行分析。

鄰避效應(yīng)所引發(fā)的群眾性事件常常被學(xué)者稱為“鄰避沖突”，研究鄰避效應(yīng)，沖突視角必不可少。如果用社會沖突主義進行分析：第一，鄰避效應(yīng)問題實際上是利益問題，其表現(xiàn)為在社會資源重新分配的過程中，政府利益與民眾利益發(fā)生矛盾，沖突不可避免;第二，鄰避效應(yīng)源于政府決策的不公開與不透明，由此導(dǎo)致的政府公信力不足反過來又會影響鄰避沖突的發(fā)生，在一定程度上，鄰避效應(yīng)與政府公信力兩者互為因果;第三，鄰避沖突的發(fā)生是各種條件下多重因素所引發(fā)的結(jié)果，這些因素包括環(huán)境污染、社會畸形發(fā)展、不確定性擔(dān)憂、民眾的維權(quán)意識加強、地方政府權(quán)威減弱等。

結(jié)構(gòu)功能主義范式下的鄰避效應(yīng)研究不再局限于鄰避效應(yīng)引發(fā)的沖突，而是把鄰避效應(yīng)當(dāng)作媒介，通過鄰避效應(yīng)對社會變遷與社會行為進行研究，它引入了官民關(guān)系、政府管理和環(huán)境公平等視角，以小見大，從鄰避效應(yīng)來研究社會發(fā)展。例如，一些學(xué)者認(rèn)為鄰避效應(yīng)是地方政府與民眾之間社會關(guān)系變化的表現(xiàn)，主要是“公私領(lǐng)域的利益關(guān)系沖突的變化”。在鄰避效應(yīng)中，政府處于一個事后控制者的角色，政府的思維態(tài)度和行為措施對于鄰避效應(yīng)的演化和發(fā)展事關(guān)重要。有些學(xué)者認(rèn)為鄰避效應(yīng)的實質(zhì)在于對環(huán)境主義的背離，正義性在于健康的環(huán)境應(yīng)當(dāng)被大家所共享，而惡劣的環(huán)境后果也由大家共同承擔(dān)，鄰避效應(yīng)正是環(huán)境的后果承擔(dān)者和福利的社會享有者的不一致性導(dǎo)致的。

三、如何看待鄰避效應(yīng)的復(fù)雜性

對于鄰避效應(yīng)，我們不能簡單地將其看作是民眾與政府之間的環(huán)境斗爭問題，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，在當(dāng)前的時代背景下，鄰避效應(yīng)問題不再是單一的環(huán)境問題，它已成為一個具有不同層面影響的復(fù)雜性問題，如何看待其復(fù)雜性，是深刻理解鄰避效應(yīng)內(nèi)涵和本質(zhì)的關(guān)鍵。

（一）成本和利益深刻影響鄰避效應(yīng)

綜觀我國發(fā)生的由鄰避效應(yīng)引發(fā)的多起群體性沖突事件，可見成本與利益的不均衡性深刻影響鄰避效應(yīng)。第一，這種不均衡性表現(xiàn)為公共服務(wù)設(shè)施的負作用由周圍居民承擔(dān)，這種負作用的成本始終轉(zhuǎn)嫁在公共服務(wù)設(shè)施的周圍居民身上，而公共服務(wù)設(shè)施的正功能通常由遠離設(shè)施選址的居民享有，由此帶來的利益由廣大的人民群眾享用，鄰避效應(yīng)具有不同的承擔(dān)者和享受者，雙方的不平等和不均衡深刻影響鄰避效應(yīng)。第二，從收益角度看，公共服務(wù)設(shè)施的選址地常常會造成周圍的土地和房產(chǎn)貶值，這對于附近居民而言有著重大的影響，基于對污染環(huán)境外部性的經(jīng)濟理性考量，鄰避沖突的參與民眾會以其環(huán)境權(quán)益受損為由謀求合理的經(jīng)濟補償，當(dāng)經(jīng)濟補償?shù)脑V求得不到反饋時，鄰避效應(yīng)繼而產(chǎn)生。

（二）鄰避效應(yīng)存在較大的社會風(fēng)險

解決和預(yù)防鄰避效應(yīng)事關(guān)社會的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，其重要性不言而喻，但在我國，鄰避效應(yīng)常常會演化為群體性沖突事件和公私之間的矛盾沖突。一方面，由于我國特殊的國情和政治體制，政府一般把群體性沖突事件列為較大的社會風(fēng)險，其處理難度遠大于其他的公共事件，而由鄰避效應(yīng)引發(fā)的群體性沖突事件是由經(jīng)濟、文化等多重因素作用的結(jié)果，其社會風(fēng)險較大。另一方面，區(qū)別于反動勢力煽動的群體性事件，由鄰避效應(yīng)引發(fā)的群體性事件屬于“人民內(nèi)部矛盾”，若鄰避效應(yīng)引發(fā)的沖突與反動勢力勾結(jié)，使其具有明確的目標(biāo)指向和事件形態(tài)，則其影響力和煽動性不可估量。

（三）民眾與政府的博弈

鄰避效應(yīng)集中表現(xiàn)為公私利益的不均衡，由此所引發(fā)的公私博弈使得鄰避效應(yīng)變得復(fù)雜。這種博弈既是一種心理上的博弈，更是一種行為上的博弈，民眾由于受到公共服務(wù)設(shè)施負外部性的影響，鄰避心理隨即產(chǎn)生，受鄰避效應(yīng)的思維支配表現(xiàn)出強烈的鄰避沖突行為，借此向政府表明態(tài)度。民眾與政府之間的博弈，焦點主要集中在三個方面：第一，信息溝通。信息溝通及其建立的互動模式是鄰避效應(yīng)的主線，這條主線能否有效建立尤為重要，它直接影響鄰避效應(yīng)的協(xié)商與對話。第二，風(fēng)險認(rèn)知。對公共服務(wù)項目的風(fēng)險認(rèn)知會在很大程度上影響民眾的行為選擇，政府能否利用專業(yè)知識進行解答，是博弈的關(guān)鍵。第三，政府公信力。政府公信力的高低決定著鄰避沖突能否避免，在當(dāng)前的社會背景下，重建政府的公信力成為了博弈的“鑰匙”。

（四）鄰避效應(yīng)趨向非理性化

當(dāng)前，鄰避效應(yīng)的發(fā)展呈現(xiàn)非理性化趨勢。綜觀我國近幾年發(fā)生的鄰避沖突，無論對風(fēng)險和利弊的認(rèn)識有多少，只要一個地方的公共服務(wù)設(shè)施“上馬”，當(dāng)?shù)孛癖娋蜁挥煞终f地抵制，嚴(yán)重的則會引起群體性事件。這不僅反映了政府公信力的降低，還在一定程度上反映了民眾對鄰避設(shè)施的風(fēng)險恐懼。在科技認(rèn)知有限和風(fēng)險恐懼等多種因素共同作用下，鄰避設(shè)施所引發(fā)的沖突越來越非理性化，民眾千方百計地進行反抗和斗爭，并且沒有任何妥協(xié)回旋的余地。

四、鄰避效應(yīng)的治理探析

近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，我國因鄰避效應(yīng)而產(chǎn)生的沖突越來越多，鄰避效應(yīng)引發(fā)的群體性事件已經(jīng)不是新鮮事，鄰避問題越來越受到重視，鄰避效應(yīng)的治理應(yīng)當(dāng)成為從政府到社會、從社會到民眾都關(guān)注的重點。鄰避效應(yīng)在一定程度上具有必然性和可能性，能否對其進行有效治理則是關(guān)乎我國未來發(fā)展的大事。本文從以下幾個方面對鄰避效應(yīng)的治理加以思考。

（一）政府方面

鄰避效應(yīng)無所謂好壞，而是社會現(xiàn)實，是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展必然產(chǎn)生的一種社會現(xiàn)象。我們看到，大多數(shù)由鄰避效應(yīng)所引發(fā)的環(huán)境群體性事件以政府妥協(xié)和讓步作為結(jié)束。但也需要意識到，鄰避效應(yīng)不是一種需要克服的現(xiàn)象，而是政府需要適應(yīng)的現(xiàn)實，如果社會經(jīng)濟的發(fā)展必然會引起環(huán)境群體性沖突事件，那么這種發(fā)展則是不健康的。在社會經(jīng)濟發(fā)展的過程中，一些地方政府會輕視環(huán)境保護的重要性，從而使得民眾喪失信心，政府和民眾之間存在一種信任危機，這無疑加劇了鄰避效應(yīng)產(chǎn)生的幾率。因此，要治理鄰避效應(yīng)，政府起著關(guān)鍵的作用。一方面，政府要重視公共性的問題，在制定公共政策時，應(yīng)該堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則，保證程序透明和信息公開，主動接受人民群眾的監(jiān)督，避免政策制定偏離平等性與公共性。另一方面，政府要提高宣傳力度，提升政治合法性。政府要保持一種友好的態(tài)度，通過各種機制與民眾取得良好的溝通，讓他們明白在鄰避設(shè)施的設(shè)置問題上更多是一種合作而并非對立的關(guān)系。

（二）社會方面

在很長一段時間內(nèi)，對于鄰避效應(yīng)的治理，我國通常采取政府主導(dǎo)下的集權(quán)治理模式，試圖依靠政府單一的力量進行疏導(dǎo)和治理。這種模式雖然在一定程度上能對鄰避沖突進行有效治理，但基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，這種治理模式的弊端隨即顯現(xiàn)。一方面，從民眾的批判建議演化到群體性沖突事件的過程中，政府與民眾始終缺乏制度化的溝通機制，這導(dǎo)致民眾會與政府進行持續(xù)不斷的博弈;另一方面，政府單一的集權(quán)治理是一種與民眾進行面對面對話的模式，社會力量和社會組織無法介入，政府和民眾之間缺乏社會的緩沖作用。因此，在鄰避效應(yīng)的治理中，如何用好社會這一“緩沖劑”極其關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，應(yīng)積極構(gòu)建社會參與鄰避效應(yīng)治理體系，讓社會力量和社會組織進入到公共服務(wù)項目決策制定和項目運營上，充當(dāng)公私間交流溝通的橋梁。

（三）民眾方面

民眾是鄰避效應(yīng)的主體，鄰避效應(yīng)能否有效治理，核心在于人民群眾。伴隨社會發(fā)展，民眾的權(quán)利意識漸漸提高，他們高度關(guān)注與切身利益相關(guān)的政策措施。鄰避效應(yīng)之所以存在，直接原因就是鄰避設(shè)施的周圍民眾會受到負面影響，因此，緩解和消除鄰避效應(yīng)的有效途徑就是加大民眾的參與力度。筆者認(rèn)為，可以從以下方面對民眾參與加以探究和思考：第一，民眾應(yīng)積極參與公共服務(wù)項目建議決策，增強對政府的信任，合理表達個人的利益訴求，保證信息能公開透明地進行傳達，力求有效消除鄰避效應(yīng);第二，民眾應(yīng)自下而上地深度參與，充分表達環(huán)境自主權(quán)、平等權(quán)和話語權(quán)，避免鄰避效應(yīng)的非理性化和泛政治化傾向;第三，民眾應(yīng)適當(dāng)對公共事務(wù)進行學(xué)習(xí)，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中提高理性思考和獨立分析的能力。

鄰避效應(yīng)這一概念本身并沒有褒貶，重點是該用什么視角來看待鄰避效應(yīng)，該賦予鄰避效應(yīng)什么樣的內(nèi)涵。盡管在目前的研究中，鄰避效應(yīng)常常被解讀為基于公眾維權(quán)意識提升而產(chǎn)生的群體性沖突問題，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，鄰避效應(yīng)所產(chǎn)生的問題不再是單一的環(huán)境問題，其影響已經(jīng)擴張到政治、經(jīng)濟、社會、文化等不同的領(lǐng)域。在現(xiàn)代社會，鄰避效應(yīng)將會越來越突出，這對政府、社會和民眾提出了更高的要求，政府、社會和民眾應(yīng)積極妥善協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)鄰避效應(yīng)，真正實現(xiàn)政府、社會和民眾的多贏局面。

【本文系2014年陜西省社會科學(xué)基金重點項目“陜西各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)對霧霾的貢獻率研究”（2014ZD09）的階段性成果】

（作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院）