曹培忠 周艷波

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院法學(xué)系 山東 泰安 271018）

一、一則消息引出的話題

最近一則消息在社會(huì)上熱傳，題目是《三峽水庫現(xiàn)垃圾帶 漂浮物聚集成片觸目驚心》，同時(shí)配發(fā)了照片，文中說“國慶節(jié)期間，正處于新一輪175米蓄水期的三峽水庫多處可見連片漂浮垃圾帶，近壩水域也聚集了大量漂浮物?！雹贌o獨(dú)有偶，又有媒體說南水北調(diào)第一階段水體由于調(diào)水沿線會(huì)經(jīng)過污染區(qū)，水中攜帶了大量污染物和沉積物，因此斷言稱該水到天津就基本無法利用，最后有關(guān)機(jī)構(gòu)迅速澄清說消息不實(shí)。在筆者的山東課題調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)了跨區(qū)水污染事件。

不管媒體處于何種目的，我國水體污染已經(jīng)是不爭的事實(shí)。2013 年12 月國新辦就第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果舉行發(fā)布會(huì)，會(huì)議透露我國土地污染嚴(yán)重的事實(shí)，“受污染的重點(diǎn)區(qū)域，都是過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快、工業(yè)比較發(fā)達(dá)的東中部地區(qū)，長三角、珠三角，還有東北老工業(yè)基地，還有湖南有一些地方，都是重工業(yè)的地方。”②為解決污染問題，國家每年將拿出幾百個(gè)億，啟動(dòng)專項(xiàng)治理的試點(diǎn)；并承諾在未來一個(gè)相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，按照“預(yù)防為主、協(xié)同控制，分區(qū)防治、突出重點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)控、循序漸進(jìn)”的原則治理。政府提出以“新四化”實(shí)現(xiàn)中國民族的“偉大復(fù)興”，其中建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國，在前一段時(shí)間習(xí)近平總書記再次考察長江流域環(huán)境問題，重申“青山綠水就是金山銀山”的新環(huán)境理念的背景下，無疑是重要內(nèi)容，基于中國社會(huì)的國情，進(jìn)行制度創(chuàng)新，治理污染，特別是跨區(qū)域污染，無疑是政府和學(xué)界臨的重大問題。

基于此，本文從梳理我國跨區(qū)水污染入手，基于一體化概念，借助歐盟等發(fā)達(dá)國家綠色制度的啟示經(jīng)驗(yàn)，研究我國跨區(qū)水污染綠色保護(hù)制度和協(xié)同創(chuàng)新等制度建設(shè)。

二、中國跨區(qū)域水污染現(xiàn)狀和原因分析——以三峽庫區(qū)為例

三峽庫區(qū)是一個(gè)比較新的概念，它包含了長江流域因?yàn)樾藿ㄈ龒{水電站而被淹沒的地區(qū)總稱，轄湖北省、重慶市等庫區(qū)，地處四川盆地與長江中下游平原的結(jié)合部；如果從長江流域角度講，還包含所轄長江中下游地區(qū)，一直到東海入海口。

三峽工程舉世矚目，如何搞好三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)已成為全世界關(guān)注的課題，也是檢驗(yàn)中國環(huán)境保護(hù)的重大現(xiàn)實(shí)問題。從庫區(qū)的情況看，固體廢物對三峽環(huán)境造成極大的威脅，既有外源性污染，又有內(nèi)源性污染。同時(shí)三峽庫區(qū)水位上升，流速減緩，污染物擴(kuò)散能力降低，水體自凈能力減弱。

（一）三峽庫區(qū)污染排放和處理

垃圾污染已成為庫區(qū)一大公害，垃圾處理化程度低，通過雨水等匯聚到長江，污染嚴(yán)重。垃圾危害巨大，不僅占用大量土地、污染環(huán)境、吞噬土地，而且污染飲用水源，釋放有毒有害氣體，危害人民身心健康。依據(jù)有關(guān)課題的調(diào)查研究成果統(tǒng)計(jì)，目前庫區(qū)城市生活垃圾總量超過200 萬噸／年，生活垃圾機(jī)械清運(yùn)程度低，各區(qū)縣30%～40%處理方式多為露天堆放或簡易填埋，無害化處理率僅8%；各區(qū)縣現(xiàn)在僅有的幾個(gè)垃圾處理場因剩余庫容量小，位于人口密集區(qū)，二次污染嚴(yán)重，需逐步封場。沿江的其它區(qū)縣多數(shù)談不上處理，基本上是沿江河兩案傾倒垃圾，以致兩岸垃圾堆場已達(dá)620處，約398 萬余噸，造成江面垃圾增加，長江水質(zhì)污染。根據(jù)長江水利管理委員會(huì)三峽環(huán)境課題的考察結(jié)果，庫區(qū)垃圾人均排放量約在0.7～1.2 公斤／天，垃圾成分復(fù)雜，部分垃圾通過雨水和河流等進(jìn)入了三峽庫區(qū)，在攔河段淤積，出現(xiàn)“上游污染，下游遭殃”的“中國式污染模式”。參見表1 三峽庫區(qū)湖北和重慶段部分縣市垃圾排放一覽表。

以生活垃圾為例子，目前庫區(qū)各地市生活垃圾多為露天堆放、沿江傾倒，隨水流匯聚到壩體，造成長江水質(zhì)污染，上述消息就說明了三峽庫區(qū)污染的嚴(yán)峻性。雖然沿江垃圾處理已有規(guī)劃，但存在著選址不當(dāng)、工藝技術(shù)落后等問題，僅有少量垃圾進(jìn)行高效和無害處理，大部分處理方式為土法焚燒或簡易填埋，二次污染嚴(yán)重。目前在三峽庫區(qū)水環(huán)境的保護(hù)，正在通過污水處理廠和垃圾填埋場的興建，來解決兩岸城鎮(zhèn)居民、游客和小型工業(yè)排放的污水和生活垃圾。

表1 三峽庫區(qū)湖北和重慶段部分縣市垃圾排放一覽表

（二）三峽庫區(qū)污染治理存在的問題

三峽庫區(qū)垃圾收集、處理遇到的主要問題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理體系不完備，分散執(zhí)法

三峽庫區(qū)垃圾收集、儲(chǔ)運(yùn)系統(tǒng)缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有“垃圾處理規(guī)劃”，不能將城區(qū)生活垃圾的管理、收集、運(yùn)輸和處理等各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來，難以建立起高效完善的現(xiàn)代化城市生活垃圾管理一體化體系。

2.垃圾處理技術(shù)落后，設(shè)備差，影響了垃圾處理，導(dǎo)致違法傾倒

垃圾處理技術(shù)差，主要是簡單堆集法，同時(shí)存在規(guī)模偏大、易造成二次污染等問題，部分地區(qū)從成本考慮，導(dǎo)致違法傾倒，是造成跨區(qū)污染的主要污染源。

三、一體化防治的歐盟經(jīng)驗(yàn)和借鑒

為了控制跨庫區(qū)污染和防止庫區(qū)水體發(fā)生富營養(yǎng)化，有必要根據(jù)庫區(qū)垃圾特性、庫區(qū)地形地貌、水文地質(zhì)及氣候氣象等特點(diǎn)，在開展經(jīng)濟(jì)、實(shí)用的垃圾處理技術(shù)研究的同時(shí)，也必須進(jìn)行法制建設(shè)的“軟實(shí)力”研究，積極借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

以“建立獨(dú)立的歐洲中央銀行，實(shí)行單一貨幣；將歐共體建成一個(gè)政治合作組織，采取共同外交及安全政策，建立一個(gè)強(qiáng)大的歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟和政治聯(lián)盟”為目的的歐共體12 國在馬斯特里赫特首腦會(huì)議上正式通過《政治和經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟條約》，即《馬斯特里赫特條約》(以下簡稱《馬約》)，以1993 年11 月1 日起開始正式生效的聲明為標(biāo)志，歐盟從此正式建立。無論是一體化環(huán)境政策制定、實(shí)施、評價(jià)，還是充分考量不同地區(qū)和成員國之間客觀存在的不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會(huì)制度，最終在環(huán)境保護(hù)層面上一體化實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)保制度，對于我國防治跨區(qū)污染，都有積極的借鑒意義。

（一）歐盟一體化原則的演變歷史進(jìn)程

《歐洲聯(lián)盟條約》，又稱《馬約》，第130R（2）強(qiáng)調(diào)“環(huán)境保護(hù)必須納入其他共同體政策制定和實(shí)施中”，從此確立了歐盟環(huán)境和法律的“一體化原則”（integration principle）,其中“納入”的含義是“external integration”，就是指環(huán)境政策目標(biāo)納入到公共體的其他政策目標(biāo)。[1]綜觀一體化原則發(fā)展，可以看出，該原則的提出和國際社會(huì)的努力是分不開的，特別是聯(lián)合國人類會(huì)議。③在以后歐盟制定的《歐共體環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃》中，將“納入”做了進(jìn)一部解釋，在《單一歐洲法》的第130R（2）中獲得了法律地位，在該條款中規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)要求必須成為共同體其他政策的一個(gè)組成部分”，之后歐共同體的委員會(huì)主任就有責(zé)任將環(huán)境保護(hù)要求視為本部門政策的一部分。該一體化戰(zhàn)略逐漸成為全人類發(fā)展的戰(zhàn)略，在1992 年巴西召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議上，通過了一攬子環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化關(guān)鍵的問題解決協(xié)議，最著名的就是《21 世紀(jì)議程》（21st Century Agenda），強(qiáng)調(diào)“確保在各級決策和所有部門中將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境考慮結(jié)合起來或者一體化（integration）,為有效將環(huán)境和發(fā)展納入到每一個(gè)國家的法律政策中”，通過法律政策、文件和執(zhí)行機(jī)制，促進(jìn)國家、州（?。┖偷胤秸诠I(yè)、運(yùn)輸、能源、農(nóng)業(yè)和旅游等的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)一體化（integration）。[2](P59)在以后的時(shí)間里，歐盟加大貫徹一體化原則的力度，其適用范圍急劇擴(kuò)大，影響到農(nóng)業(yè)、地區(qū)發(fā)展以及不同部門。

（二）一體化原則的內(nèi)容、實(shí)施和比較借鑒

一體化原則是將“環(huán)境保護(hù)納入其他歐共體政策中的原則，要求必須納入其他共公政策的制定和執(zhí)行中”。雖然在《歐洲聯(lián)盟條約》和《單一歐洲法》中關(guān)于一體化的描述不同，但是都明確強(qiáng)調(diào)了“制定”和“執(zhí)行”兩個(gè)方面，其主要內(nèi)容是保護(hù)、保持和改善環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)人類健康，節(jié)約和合理利用自然資源，采取處理區(qū)域和乃至全球人類環(huán)境保護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)“高水平的環(huán)境保護(hù)、環(huán)境防范措施（precautionary principle）,采取預(yù)防行動(dòng)，防止環(huán)境破壞，環(huán)境破壞和治理有先源頭治理（recetified at source）以及污染者付費(fèi)用等。”[2](P123)從此，一體化原則的實(shí)際上成為歐盟機(jī)構(gòu)的普遍性義務(wù)，要求這些機(jī)構(gòu)在決策過程中，必須對于環(huán)境問題作出綜合的、平衡的評價(jià)；特別是農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域要從區(qū)域角度從一體化原則考量。[3]

在歐盟內(nèi)部一體化的實(shí)施問題上，主要是通過以下幾方面實(shí)現(xiàn)的：一是通過法院決定一體化原則，該原則不是空洞的說教，而是通過一體化原則在法律中的判決實(shí)現(xiàn)，通過法律的判決讓社會(huì)充分認(rèn)識到“環(huán)境目標(biāo)和共同體的政策相關(guān)，沒有統(tǒng)一的原則，難以決定環(huán)境目標(biāo)，必須通過法律基礎(chǔ)和法律的判決來實(shí)現(xiàn)?！盵4]二是通過審查保障一體化原則的實(shí)施。歐共體是否執(zhí)行了一體化，部門制定的法令是否侵犯了一體化原則，在司法進(jìn)程中法院進(jìn)行審查，法院有廣泛的司法審查自由裁量權(quán)。三是必須重視平衡原則的作用。在執(zhí)行一體化原則發(fā)展環(huán)境和其他原則發(fā)生沖突，或者潛在沖突的時(shí)候，法院一般依據(jù)平衡原則通過（principle of proportionality）創(chuàng)立的案件來解決,優(yōu)先保護(hù)環(huán)境。同時(shí)歐共體依據(jù)《馬約》協(xié)調(diào)各種目標(biāo)，例如增加生產(chǎn)、保障農(nóng)業(yè)等政策時(shí)，一體化原則就具有最高的效力。[1]四是協(xié)調(diào)成員國在實(shí)施一體化原則中的作用。在一體化實(shí)施過程中，成員國由于差別而不同的義務(wù)，分為一般義務(wù)和特殊義務(wù)，從條約明確提出的“共同體政策”中涉及到成員國的政策制定，要求成員國必須遵守一體化，就成為成員國的一般義務(wù)。④

在不同的成員國中實(shí)施具有協(xié)同作用的環(huán)境保護(hù)政策，反映出當(dāng)代歐盟環(huán)境保護(hù)的發(fā)展趨勢，對于協(xié)調(diào)該地區(qū)的環(huán)境保護(hù)、環(huán)境政策和環(huán)境的持續(xù)、健康發(fā)展，對其他地區(qū)處理好環(huán)境與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和發(fā)展的關(guān)系有重要的借鑒意義。⑤“環(huán)境保護(hù)要求必須納入其他共同體政策的制定和實(shí)施中”抓住了地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)地區(qū)總?cè)蝿?wù)的一個(gè)戰(zhàn)略原則，只有通過一體化，才能建立地區(qū)的整體綜合決策機(jī)制和協(xié)同管理制度，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)、平衡和可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)也是綜合貫徹污染防治的重要保障，⑥因此，一體化原則所倡導(dǎo)的“環(huán)境污染源頭治理的思想”和“污染付費(fèi)”等原則，被認(rèn)為是通過政策引導(dǎo)成員國尋求新的政策工具，通過政府控制和法律手段，降低污染，建設(shè)綜合體系；該原則進(jìn)一步成為國際環(huán)境保護(hù)的基本原則，在跨地區(qū)的水污染和地區(qū)污染中，起到了重要的借鑒意義，在以后的政策制定中，一體化原則無論是范圍還是內(nèi)容都發(fā)生了巨大的變化，最終成為地區(qū)決策的重要內(nèi)容?？梢哉f該原則對中國等發(fā)展中國家，有重要的參考和比較借鑒意義。中國目前確立“可持續(xù)發(fā)展原則，和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一”的戰(zhàn)略方針，無論在原則認(rèn)識和理論中都有相似之處，如地區(qū)的協(xié)調(diào)性和差異性，以及通過一體化政策實(shí)施，優(yōu)先發(fā)展環(huán)境保護(hù)，防止污染的擴(kuò)大和跨區(qū)域等方面是一致，⑦這也就為三峽庫區(qū)跨地區(qū)污染的治理提出了國際比較視野。

四、中國跨區(qū)水污染一體化防治的法律規(guī)制

以適用不同成員國的實(shí)際情況，在區(qū)域內(nèi)部一體化優(yōu)先治理環(huán)境，將環(huán)境保護(hù)納入到區(qū)域各項(xiàng)政策的決策、執(zhí)行和評價(jià)中，利用法律規(guī)制，協(xié)調(diào)統(tǒng)一執(zhí)法的歐盟經(jīng)驗(yàn)，為三峽庫區(qū)水污染防治，提供了比較借鑒的可能。

（一）通過地方立法和區(qū)域立法將一體化原則在法律文件中明確闡明

如果說以實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展為目標(biāo)的歐盟內(nèi)部的法律條約，為環(huán)境保護(hù)納入其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)“協(xié)調(diào)和統(tǒng)一發(fā)展”奠定了法律基礎(chǔ)，使空洞的說教成為具體的、高等級的、權(quán)威的法律文件，和中國的可持續(xù)發(fā)展相比有相似之處，那么相比我國的憲法和污染防治的法律規(guī)定，沒有憲法意義上的單列法律文件，⑧只是通過其他法律、法規(guī)和政策文件中體現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”，如最近通過的國務(wù)院《三峽庫區(qū)合作規(guī)劃》也僅僅是社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃藍(lán)圖，⑨不能不說是遺憾。要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)水污染一體化防治的法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟一體化的經(jīng)驗(yàn)，將一體化原則上升為法律規(guī)范，甚至是憲法規(guī)范；也可以借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，檢討“原則是軟法，只有抽象的，思想上的指導(dǎo)作用，沒有改變具體的、可檢查的約束了的”傳統(tǒng)觀點(diǎn)，將跨區(qū)域治理污染從原則上升為“具有可執(zhí)行性的，可以接受檢查、審查，受到法院直接維護(hù)的”新的司法原則。實(shí)際上，在廣義的三峽庫區(qū)省份中，都有地方立法權(quán)，從技術(shù)上講是可行的，只是沒有專門的運(yùn)作，因此庫區(qū)環(huán)境污染治理是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，必須嚴(yán)格制定一體化法律法規(guī)和管理制度。

（二）通過建立專門法院，參照國際上通行的司法審查一體化原則，在特殊政策上實(shí)施司法審查制度

我國已經(jīng)加入了WTO，按照國際慣例，應(yīng)當(dāng)建議司法審查制度，借鑒WTO 的DUS 和歐盟司法審查制度，⑩在環(huán)境保護(hù)政策與一體化是否一致等問題上，在專門法院建立審查制度，如在運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┑囊豁?xiàng)新的法律和法規(guī)是否有效地執(zhí)行了法律規(guī)定的一體化原則給予法律上評價(jià)或者是質(zhì)詢。這與國家公益訴訟制度有一定的相似之處，主要是通過提高環(huán)境立法、政策決策質(zhì)量和一體化原則，從立法階段，實(shí)現(xiàn)專門法院如海事法院的司法審查，平衡環(huán)境目標(biāo)和其他目標(biāo)的重要性。通過建立審查制度，一體化預(yù)防水污染，防止以影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由污染下游環(huán)境。

（三）通過法院的典型案件和司法裁決肯定一體化原則

如何評價(jià)一項(xiàng)法令的實(shí)際效果，是空洞的說教還是有實(shí)際功能的準(zhǔn)則，是一個(gè)關(guān)系到法律效果的問題，同時(shí)法院的司法判例和裁決的清楚表明，也是實(shí)現(xiàn)司法引誘和導(dǎo)向的重要制度。在我國重視司法判例的今天，可以借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，?突出司法典型判例和裁決的作用，在司法文書中，如條約、法規(guī)和指令等可能的文書內(nèi)，強(qiáng)行納入，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行一體化原則；在典型案件中通過司法機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)具體化，成為法律文化的重要生長點(diǎn)和基礎(chǔ)，再依此推動(dòng)政策決策和執(zhí)行協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的一體化決策。但是在目前的司法實(shí)踐中，由于存在著跨區(qū)司法問題，難以有司法審查問題，就連跨區(qū)公益訴訟也不多，和歐盟比較有較大差距，難以滿足社會(huì)對于司法的需求。?

（四）一體化原則實(shí)施過程中重視源頭治理，差別對待流域內(nèi)不同省份的客觀實(shí)際，建立一體化執(zhí)法體系，從自由貿(mào)易的角度，處理好環(huán)境和貿(mào)易問題

在廣泛深入開展多層次的宣傳工作，提高人民群眾對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識，增強(qiáng)庫區(qū)水質(zhì)保護(hù)的意識，形成加強(qiáng)環(huán)境投入和環(huán)境管理的共識的同時(shí)，妥善處理一體化原則和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突，優(yōu)先發(fā)展環(huán)境解決社會(huì)問題；在跨區(qū)經(jīng)濟(jì)決策以及執(zhí)行有關(guān)政策時(shí)，正確對待成員地區(qū)在環(huán)境保護(hù)和預(yù)防污染方面的不同作用，從“共同政策”中，明確遵守一體化原則的重要性，借鑒歐盟環(huán)境保護(hù)和自由貿(mào)易發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和啟示，從中挑選有益中國的經(jīng)驗(yàn)；?從污染機(jī)制和污染環(huán)境影響的不均衡中，差別對待源頭污染和下游的不同情況，對已受到污染的庫灣和支流應(yīng)采取源頭控制、末端治理與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合的措施；建立統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)政策，利用金融工具，如建立基金等，讓一體化成為可能，真正建立聯(lián)系制度，通過專門機(jī)構(gòu)將環(huán)境保護(hù)和防治污染納入共同的政策中，在WTO 自由貿(mào)易的環(huán)境中處理上下游的關(guān)系。?

（五）建立一體化責(zé)任體系，實(shí)施有效連貫的環(huán)境責(zé)任規(guī)則

歐盟環(huán)境政策和法律責(zé)任體系中的一體化原則（integration principle），在歐盟歷史上有影響的條例、指令和決定中有明確的規(guī)定，如國際立法動(dòng)議權(quán)（有翻譯為立法創(chuàng)制權(quán)，initiatives）的施行方面為跨區(qū)域防治水體污染，強(qiáng)化了責(zé)任立法。

在歐盟環(huán)境責(zé)任體系中，侵權(quán)法律事實(shí)，不是一個(gè)現(xiàn)時(shí)的概念，而是超前的概念，如該責(zé)任體系中將損害表現(xiàn)定為“環(huán)境退化”（environmental deterioration） 和“ 環(huán) 境 災(zāi) 害”（environmental disasters）；從類型上看分為“傳統(tǒng)環(huán)境損害”和“一般環(huán)境損害”。[5]針對上述不同的行為和損害，可以采取不同的責(zé)任，如在追究主體的責(zé)任方面，依據(jù)歐盟不同損害和主體的責(zé)任，在主體環(huán)境責(zé)任體系中，可以采取“有效消除污染和恢復(fù)環(huán)境”，“提起訴訟和國際條約協(xié)同一致”，和采取“財(cái)政擔(dān)?！钡蓉?zé)任方式，這些責(zé)任既有行政責(zé)任，同時(shí)又有民事責(zé)任，形成連貫的有效的法律責(zé)任體系。中國可以借鑒該制度，建設(shè)中國的環(huán)境規(guī)則，完善責(zé)任體系。

綜上，如何建設(shè)美麗中國，消除跨區(qū)水污染，如三峽庫區(qū)水體污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，已成為社會(huì)關(guān)注的課題，也是檢驗(yàn)中國環(huán)境保護(hù)的重大現(xiàn)實(shí)問題。從客觀情況上看，固體廢物對三峽環(huán)境造成極大的威脅，各地市生活垃圾多為露天堆放、沿江傾倒，造成江面垃圾增加，長江水質(zhì)污染已經(jīng)成為不爭的事實(shí)。如何治理可以借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)“環(huán)境保護(hù)必須納入其他共同體政策制定和實(shí)施中”的“一體化原則”（integration principle）,使之成為跨區(qū)域的普遍性義務(wù)，以解決目前存在的跨區(qū)水體污染問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①參見新聞報(bào)道：4 日上午，記者在緊鄰三峽大壩的185 觀景平臺上看到，三峽大壩壩前水域有大量垃圾漂浮，幾艘清漂船正在忙碌作業(yè)，打撈漂浮垃圾裝船運(yùn)走。水庫上游多處水域也看到帶狀漂浮垃圾。在三峽庫首第一縣秭歸縣江段，大量樹枝、塑料、生活垃圾在茅坪港附近形成了漂浮帶?，F(xiàn)場清漂工作負(fù)責(zé)人周功虎介紹，垃圾聚集主要是因?yàn)槿龒{水庫正處于新一輪175 米試驗(yàn)性蓄水過程中，隨著庫區(qū)水位的逐漸抬高，原本在江岸邊的大量垃圾進(jìn)入江水之中，并順流而下形成漂浮帶。http：//www.qia nzh a n.com/news/d et ai l/365/141007-ba44bd01.html，2014-10-16

②依據(jù)有關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布數(shù)據(jù)，我國近20%的土地遭受不同程度污染。中國水稻研究所與農(nóng)業(yè)部稻米及制品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)測試中心2010 年發(fā)布的《我國稻米質(zhì)量安全現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究》稱，我國1／5 的耕地受到了重金屬污染，其中鎘污染的耕地涉及11 個(gè)省25 個(gè)地區(qū)。在湖南、江西等長江以南地帶，這一問題更加突出。資料來源《中國新聞網(wǎng)》，http://www.ch i n a news.com/gn/2013/05-05/4787618.shtml。2014-14-12

③1972 年在聯(lián)合國召開的人類環(huán)境會(huì)議上，歐共體提出了環(huán)境同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)扎協(xié)調(diào)一致性，在會(huì)議文件《人類環(huán)境宣言》中宣布“為這一代和將來世代保護(hù)和改善人類環(huán)境，已經(jīng)成為一個(gè)十分緊迫的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)將同爭取和平和全世界經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)”；之后的《內(nèi)羅畢宣言》中強(qiáng)調(diào)“環(huán)境、發(fā)展、人口和資源之間的緊密而復(fù)雜的相互關(guān)系”，“只有采取一種綜合的并在區(qū)域之間能作到的統(tǒng)一辦法”，強(qiáng)調(diào)這種關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境無害和持續(xù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”國家環(huán)境保護(hù)局編譯：《21 世紀(jì)議程》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1993 年版，第61-62 頁。

④參考《歐洲聯(lián)盟條約》第130R（2）條的有關(guān)規(guī)定。

⑤《歐盟聯(lián)盟條約》第2 條規(guī)定，“共同體的任務(wù)是通過建立一個(gè)共同市場和一經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟，以及通過實(shí)施第3 條和第3A 條提出的共同政策或者活動(dòng)，在整個(gè)共同體內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的協(xié)調(diào)、發(fā)展，尊重環(huán)境的可持續(xù)的非膨脹增長?！?/p>

⑥如《歐盟聯(lián)盟條約》第130（R）中規(guī)定“共同體的環(huán)境政策應(yīng)當(dāng)建立防備原則以及采取預(yù)防行動(dòng)、環(huán)境破壞應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在環(huán)境源頭整治和環(huán)境費(fèi)用等原則的基礎(chǔ)上，樹立一體化原則的觀念?！?/p>

⑦受政策制定、社會(huì)環(huán)境和制度的不同的影響，在歐盟地區(qū)和中國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展方面有許多不同，如在歐盟中的國際文件，如《馬約》中法律等級高，權(quán)威大，有比較強(qiáng)的約束力；同時(shí)該原則有比較多的表現(xiàn)形式，內(nèi)容明確，不僅在理論中指導(dǎo)作用都有可行性，通過檢查、審查制度維護(hù)到法律體系華中；進(jìn)而通過法院的nv nvironmental Law and Policy inthe European Union and the United States，PraegerPublishers，1997.

⑧早在本世紀(jì)初，就通過了《水法》，從其立法的部門屬性和目標(biāo)的上看，水法是為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要而制定的法規(guī)。單就水污染來說，沒有類似歐盟的法律效果，如憲法類法律效果，對于水污染的治理和處罰力度也相對較小。相比歐盟不僅有類似憲法性質(zhì)的條約，強(qiáng)調(diào)環(huán)保的意義，同時(shí)有專門的水污染防治法律法規(guī)，協(xié)調(diào)處理跨地區(qū)的河流水污染和治理等問題。早在1968 歐盟的前身就有《歐洲水憲章》，同年就出臺了關(guān)于協(xié)調(diào)保護(hù)水質(zhì)量的地區(qū)間的協(xié)定，防止出現(xiàn)跨區(qū)域污染，到現(xiàn)在關(guān)于水的立法文件多達(dá)25 個(gè)，主要是分兩類：一是從防止污染出發(fā)的指令，設(shè)立專門質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要求成員國遵守質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)；二就是有關(guān)水體污染管理的政策，如1992 年通過的《第五個(gè)環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)水污染的防治和治理的重要性，源頭治理，內(nèi)容包括水的管理目標(biāo)、檢測和協(xié)調(diào)等內(nèi)容。筆者注釋。

⑨在最近通過的國務(wù)院《三峽庫區(qū)合作規(guī)劃》也是一個(gè)專業(yè)合作規(guī)劃，規(guī)范中原則性描述太多，沒有就跨區(qū)污染問題的機(jī)制和解決措施，提出有效的建議；但是文件中有關(guān)于協(xié)同治理的原則性規(guī)定。參看《三峽庫區(qū)合作規(guī)劃》，來源中國新聞網(wǎng)，2014-10-12。

⑩中國入世歷史進(jìn)程經(jīng)過了17 年的艱苦談判，其中問題之一就是，在談判階段的司法體制問題。如以美國為首的西方國家粗暴干涉中國內(nèi)政，把阻止中國復(fù)關(guān)作其為對華實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁的主要內(nèi)容，臺灣當(dāng)局又在1990 年申請入關(guān)，當(dāng)時(shí)的布什政府迫于國內(nèi)壓力，支持臺灣當(dāng)局加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定，使臺灣這個(gè)中美關(guān)系敏感政治問題卷入到中國加入G A TT/W T O 談判進(jìn)程，中國入關(guān)政治化。在談判過程中要求中國改變現(xiàn)有制度，實(shí)行西方司法體制，建立獨(dú)立的司法審查制度。最后經(jīng)過談判，中國在入世一定書中添加了“司法審查制度”，文件中規(guī)定，可以建立專門的司法機(jī)構(gòu)就W T O 自由貿(mào)易的政策，獨(dú)立公正地法律調(diào)查。實(shí)際上，為了防止出現(xiàn)制度的改變，特別是根本制度上的改變，我國對于司法審查的態(tài)度過于保守，也難以發(fā)揮司法審查的功效。參見曹培忠《W T O 與中國農(nóng)業(yè)法律若干問題研究》，中國農(nóng)業(yè)科技出版社，2007，第5-6 頁。

?在上世紀(jì)80 年代，切爾諾貝利案件中，歐盟法院通過了包含《馬約》第130R（2）條款的“反映了共同體的措施必須滿足環(huán)境保護(hù)要求的原則”處理環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系的典型判例，為以后一體化原則的廣泛認(rèn)同，積累了重要的判例經(jīng)驗(yàn)，也使一體化原則從空洞成為了具體的原則。參見Chernobyl I case，Case c-62/88 European Parliament V.Council[1990]ERC1-1527.

?在歐洲，為了環(huán)境保護(hù)，通過典型案件肯定環(huán)境保護(hù)的價(jià)值，最著名的就是1988 年的“丹麥瓶子案件”，突出強(qiáng)調(diào)水污染防治的重要性。筆者注釋。

?在協(xié)調(diào)地區(qū)差別，保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，振興西部經(jīng)濟(jì)過程中，歐盟的處理自由貿(mào)易和環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)十分重要，對于中國是重要的啟示：一是堅(jiān)決執(zhí)行環(huán)境保護(hù)原則，使經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；健全環(huán)境保護(hù)的貿(mào)易管理體系；制定單獨(dú)的貿(mào)易單行法規(guī)；提升全民的環(huán)保意識。筆者注釋。

?中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和環(huán)境保護(hù)有著十分密切的聯(lián)系，貿(mào)易環(huán)境問題成為GATT和WTO的優(yōu)先議題，WTO 的法律體系中呈現(xiàn)出更多的“綠色印記”，如WTO 協(xié)議和《貿(mào)易技術(shù)技術(shù)壁壘協(xié)議（TBT）》都涉及到環(huán)境的保護(hù)，環(huán)境貿(mào)易政策成為鮮明的課題。從該意義上講，下游省份的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與環(huán)境保護(hù)有著一定聯(lián)系，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)快速發(fā)展，必須協(xié)同擔(dān)當(dāng)區(qū)域污染的治理問題。又見曹培忠《WTO與中國農(nóng)業(yè)法律若干問題研究》，中國農(nóng)業(yè)科技出版社，2007 年，第45 頁。