王均寧

摘? ? ? 要：村級黨組織處在農(nóng)村基層的最前沿，是引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的堅強戰(zhàn)斗堡壘。近年來，面對新形勢和新挑戰(zhàn)，村級黨組織功能出現(xiàn)了弱化、退化、異化現(xiàn)象，直接影響了其自身的凝聚力和號召力，在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化進程。針對當(dāng)前村級黨組織整體功能存在的問題，迫切需要抓重點、補短板、強弱項，采取注重系統(tǒng)謀劃、找準(zhǔn)功能定位、健全配套機制、完善隊伍建設(shè)、統(tǒng)籌各類資源等舉措，推動村級黨組織整體功能向高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)? 鍵? 詞：基層黨組織建設(shè);村級黨組織;整體功能

中圖分類號：D422.6? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）03-0070-10

黨的十八屆五中全會明確提出，要加強黨的各級組織建設(shè)，強化基層黨組織整體功能;[1]黨的十九大報告進一步強調(diào)：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。”[2]這是中國特色社會主義進入新時代對基層黨組織建設(shè)提出的新要求，是關(guān)于基層黨組織功能定位的新論述。村級黨組織處于農(nóng)村社會生活的第一線，擔(dān)負著推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進和諧的重要責(zé)任，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，囿于主客觀條件，各地村級黨組織建設(shè)發(fā)展還不均衡，部分村級黨組織弱化、退化、邊緣化問題突出。如何進一步強化村級黨組織整體功能，構(gòu)筑鄉(xiāng)村振興的堅強戰(zhàn)斗堡壘，是基層黨組織建設(shè)面臨的一項重大課題。對此，本課題組從2018年1月開始先后到湛江市9個縣（市、區(qū)）的36個行政村進行實地走訪、集體座談，對村級黨組織發(fā)揮整體功能存在的問題及成因進行深入調(diào)研，并提出相應(yīng)的對策和建議。

一、村級黨組織發(fā)揮整體功能存在的突出問題

近年來，湛江市按照中央、廣東省委的部署要求，堅持問題導(dǎo)向，積極統(tǒng)籌資源、隊伍、平臺、機制、保障等黨建要素，強化村級黨組織規(guī)范提質(zhì)、素質(zhì)提升、強基工程、延伸公共服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟等五項措施，著力提升村級黨組織的整體功能，取得了一定的成效。但對照新時代的新任務(wù)、新要求，村級黨組織建設(shè)仍然存在一些短板和不足，制約了其整體功能的有效發(fā)揮。

（一）政治功能方面

⒈核心領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不明顯。有的村黨組織書記主責(zé)意識不強，對黨建工作重視不夠，存在重維穩(wěn)、輕黨建的思想，“一崗雙責(zé)”落實不到位;有的“村兩委”班子不團結(jié)、不協(xié)調(diào)甚至鬧矛盾、搞內(nèi)耗，無形中削弱了班子的整體功能;有的村級黨組織軟弱渙散，組織生活制度規(guī)定形同虛設(shè);有的村級黨組織在農(nóng)村各類組織和各項工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不明顯，處理具體問題時權(quán)威性不夠，對各種歪風(fēng)邪氣不斗爭、不抵制，導(dǎo)致村里出現(xiàn)宗族勢力、黑惡勢力干擾村務(wù)的現(xiàn)象。

⒉凝聚力不強。有的村級黨組織在工作中政治站位不高，貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策不到位，甚至搞“上有政策、下有對策”;有的村級黨組織開展組織活動與中心任務(wù)和群眾的關(guān)注點結(jié)合不緊，甚至陷入了“自我封閉”“自我循環(huán)”狀態(tài)，推動發(fā)展和服務(wù)群眾的作用發(fā)揮不力;有的屬于2015年組織重構(gòu)試點的村級黨組織，但其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，至今尚無固定辦公場所和便民服務(wù)中心，村民辦事往往找不到人;有的村級黨組織不知道通過哪些途徑帶領(lǐng)村民增收致富。

⒊村級黨組織覆蓋不全面。長期以來，村級黨組織主要覆蓋到行政村，延伸到村民小組（自然村）的不多，導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用在基層難以得到有效發(fā)揮。新時代，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作重心以自然村為單位，但由于缺少有力的黨組織和致富帶頭人，自然村一級難以發(fā)動廣大村民這一主體力量參與其中。據(jù)統(tǒng)計，湛江市共有1943個行政村、13704個村民小組（自然村），數(shù)量較為龐大。在眾多的村民小組中，僅有1942個村民小組建立了村級黨組織，占14.17%;僅有3603個村民小組劃分了黨小組，占26.29%。

（二）服務(wù)功能方面

⒈服務(wù)村民的主動性不夠。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前，部分村級黨組織和村干部尚沒有真正理解村級黨組織整體功能建設(shè)的意義，缺乏服務(wù)的主動性和自覺性。從隨機問卷調(diào)查152名黨員群眾對自己所在村委（社區(qū)）干部每周的出勤情況看，有53人認為所在村委（社區(qū)）每天上下午均有“村兩委”干部在村坐班值班，其余99人認為每天上午才有村干部坐班值班。

⒉解決村民利益訴求問題不到位。一些村級黨組織的工作理念還停留在“管理”而不是“服務(wù)”上，將服務(wù)的各種標(biāo)準(zhǔn)和要求只停留于掛牌上墻，缺少實際行動。在各村便民服務(wù)中心，村干部主要幫村民開證明、蓋章以及處理農(nóng)村治安調(diào)解等行政性事務(wù)，對于村民反映強烈的信訪問題未及時進行疏導(dǎo)解決。還有少數(shù)村干部私心重，以權(quán)謀私，在落實支農(nóng)惠農(nóng)政策時優(yōu)親厚友，從而降低了村級黨組織在村民中的威信。如2015年湛江市A區(qū)有3個村共980多萬元征地保障金至今尚未落實到各自村的農(nóng)戶個人賬戶，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶已經(jīng)多次向村黨組織、區(qū)政府反映情況，但問題一直沒有得到妥善解決。

⒊規(guī)范化服務(wù)有待加強。目前，受領(lǐng)導(dǎo)重視程度、黨建工作資源、黨員隊伍能力等因素的制約，湛江市各地在探索創(chuàng)建“服務(wù)型+堡壘型”黨組織方面進展不夠均衡，村與村之間存在著明顯的差異。盡管部分村已逐步形成了較為完善的區(qū)域化、網(wǎng)格化的基層黨組織服務(wù)體系，但是黨員聯(lián)系村民、服務(wù)村民的監(jiān)督檢查機制還沒有完全建立，村干部服務(wù)村民的考評指標(biāo)體系有待健全和完善。因此，開展服務(wù)村民工作仍然缺乏規(guī)范化運作，農(nóng)村基層“服務(wù)型+堡壘型”的基層黨組織建設(shè)基本還停留在探索階段。

（三）推動發(fā)展方面

⒈缺乏帶領(lǐng)村民增收致富的能力。受自身文化素質(zhì)的限制，有的村黨組織書記不僅在工作上安于現(xiàn)狀、不思進取，而且缺乏引領(lǐng)村民增收致富的能力。在市場經(jīng)濟條件下，村干部如果不懂經(jīng)營管理，發(fā)展項目就容易虧損。受訪的多位村黨組織書記表示，現(xiàn)在和以前不一樣，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟項目投入成本高、風(fēng)險大，加上發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟項目需要具備資金、土地、人才、技術(shù)、經(jīng)營、管理及市場等要素，一些村原本就缺少這些要素，導(dǎo)致村集體經(jīng)濟模式單一、效益低，更談不上通過壯大集體經(jīng)濟助推鄉(xiāng)村振興。

⒉“等靠要”思想仍然存在。近年來，湛江市各地雖然增加了村級黨組織的辦公經(jīng)費，但承擔(dān)的公共事務(wù)也越來越多，不少村級黨組織的正常運轉(zhuǎn)仍存在問題。針對經(jīng)費短缺問題，一部分村干部不是動腦筋思考如何發(fā)展集體項目，而是想著讓上級多撥辦公經(jīng)費;有的村干部認為“自己栽樹，卻是后人乘涼”，存在著引領(lǐng)村民發(fā)展經(jīng)濟動力不足的問題。由于經(jīng)費短缺，導(dǎo)致部分村級黨組織工作難以開展，服務(wù)村民的熱情也隨之減弱。

（四）社會治理方面

⒈村干部缺乏法治思維。長期以來，一些村級黨組織仍然習(xí)慣于用“人治”代替法治，不重視運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，處理涉及村民切身利益問題時簡單粗暴、以權(quán)代法，導(dǎo)致農(nóng)村各類矛盾糾紛不斷激化。正是由于部分村干部缺乏法治治村意識，因而把資源、資產(chǎn)、資金當(dāng)成“自留地”，想怎樣分配就怎樣分配。近幾年，在全面從嚴(yán)治黨、“打虎拍蠅”的態(tài)勢下仍然出現(xiàn)了部分村干部侵占村集體利益、私吞公款的問題。如湛江市B縣某村黨組織書記為了親戚能夠獲得4萬元農(nóng)村房屋改造補貼，以造假方式騙取國家資金。

⒉法治宣傳缺乏新手段。目前，農(nóng)村從業(yè)結(jié)構(gòu)多元、經(jīng)營活動分散，加上縣鎮(zhèn)兩級財力不足，每年的普法經(jīng)費投入有限。鎮(zhèn)、村往往僅限于在宣傳欄和橫幅上宣傳普法知識，而村民自覺學(xué)習(xí)法律知識的較少，使農(nóng)村法治宣傳教育工作難以得到有效組織和具體落實，農(nóng)民法治意識也因此較為淡薄。農(nóng)村法律服務(wù)體系不夠健全，社會矛盾較為突出，也制約了農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展，影響了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

（五）發(fā)揮效應(yīng)方面

⒈黨員隊伍老化問題突出。一些村級黨組織反映，由于上級黨委對發(fā)展黨員實行指標(biāo)控制，下達指標(biāo)存在量不足、分布不均衡問題，使得“新鮮血液”難以及時補充到黨員隊伍中。個別村黨組織書記發(fā)展黨員優(yōu)親厚友，未能從整個大局出發(fā)培養(yǎng)年富力強的村民進入黨員隊伍，由此農(nóng)村黨員隊伍老化問題比較突出。據(jù)統(tǒng)計，在湛江市24.1萬名農(nóng)村黨員中，60歲以上的占30.22%，35歲以下的僅占24.66%。

⒉黨員存在“潛水”現(xiàn)象。一些地方對農(nóng)村黨員發(fā)揮先鋒模范作用缺乏有效引導(dǎo)，個別農(nóng)村黨員存在“潛水”現(xiàn)象，先進意識淡化、組織觀念弱化，對黨內(nèi)事務(wù)漠不關(guān)心，不愿參加黨組織活動，不能發(fā)揮先鋒模范作用。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是個別農(nóng)村黨員把注意力放在個人發(fā)家致富上，對黨組織的關(guān)注度不夠，缺乏參加組織生活、關(guān)心黨內(nèi)事務(wù)的熱情，明顯存在大家“各種各田”、黨組織“喊破嗓子”的現(xiàn)象。二是敢于亮黨員身份、愿意說自己是黨員的不多，在生產(chǎn)生活中帶動作用弱、影響力不大。特別是平時對一些普通黨員的管理相對較為寬松，因而這些黨員幾乎成了“舉手黨員”，黨員的先進性難以體現(xiàn)。目前，農(nóng)村黨建工作僅僅將責(zé)任聚焦在鎮(zhèn)（街）黨委班子、村（社區(qū)）級黨組織干部身上，未能督促普通黨員認真履行黨員義務(wù)、充分發(fā)揮先鋒模范作用，使得有些普通黨員長期游離于組織之外。

二、村級黨組織發(fā)揮整體功能存在問題的根源

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村級黨組織在發(fā)揮整體功能時出現(xiàn)上述問題有多方面的因素，既有社會的因素，也有資源的因素;既有經(jīng)濟的因素，也有機制的因素;既有能力的因素，也有管理的因素。

（一）社會因素

改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城市對農(nóng)村的虹吸效應(yīng)增強，大量農(nóng)村人口尤其是青壯年勞動力紛紛外出務(wù)工，農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)弱化、村民分化和農(nóng)村“空心化”的新趨勢。村級黨組織難以通過土地和戶籍對村民進行有效管理，比如難以解決征地拆遷、環(huán)境整治、新農(nóng)合、計劃生育等工作中出現(xiàn)的問題。同時，農(nóng)村出現(xiàn)的家庭農(nóng)場、專業(yè)種養(yǎng)合作社、“企業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)+基地+農(nóng)戶”等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作方式，催生了各種類型的合作組織，這些合作組織與廣大村民利益的關(guān)聯(lián)度顯著提升，對“村兩委”、村小組形成“擠出效應(yīng)”，村民對村級組織的歸屬感、依賴性明顯減弱，客觀上造成了農(nóng)村基層黨組織功能的弱化和邊緣化。

（二）資源因素

村級黨組織要著力提升組織力、突出政治功能、強化服務(wù)功能，需要一定的黨建資源，既包括資金、陣地、土地方面的資源，也包括政策、人才、培訓(xùn)師資等方面的資源。現(xiàn)實中，一方面，村集體經(jīng)濟依然脆弱。湛江市各地通過多項措施發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，但農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展不均衡的問題日益突出，發(fā)展水平靠前的村出現(xiàn)了停滯不前局面，發(fā)展水平靠后的村依然落后。另一方面，許多行政村特別是農(nóng)村的土地、山林等資源的所有權(quán)屬于村民小組，村委無權(quán)支配，這讓很多缺乏土地資源的村難以發(fā)展集體經(jīng)濟，個別村甚至成為“三無”（無資金、無資源、無資產(chǎn)）的“空殼村”，缺錢為村民辦實事、辦好事。如在湛江市C縣471個行政村（社區(qū)）中，2016年集體經(jīng)濟收入3萬元以上的僅有118個，收入1-3萬元以下的有210個，1萬元以下的有143個。這種集體資金“空殼化”的村一旦遇到特殊情況只能依靠上級經(jīng)費支持，而越是這些“空殼村”在發(fā)展集體經(jīng)濟方面就越顯得被動，久而久之即陷入了不良循環(huán)狀態(tài)。

（三）經(jīng)濟因素

從對湛江市各地的調(diào)研來看，正是因為人均可支配財力不足的現(xiàn)實困境制約了村級人力、財力的投入。目前，湛江市最基本的市情仍然是“人口大市、農(nóng)業(yè)大市、經(jīng)濟小市”。 2017年，湛江市生產(chǎn)總值2824億元，僅占廣東省的3%;公共財政預(yù)算收入135億元，人均收入1687.5元，僅是全省的19.3%?？h域經(jīng)濟發(fā)展更為滯后，個別縣人均生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于全省平均水平的1/6。在財政收入入不敷出的情況下，湛江市各地對農(nóng)村人力、財力的保障一直處于較低水平。據(jù)統(tǒng)計，在經(jīng)費上，湛江市每個鎮(zhèn)（街）年平均投入抓黨建的工作經(jīng)費只有13.35萬元，每個村（社區(qū)）年平均黨組織工作經(jīng)費只有4.59萬元、年平均服務(wù)村民專項經(jīng)費只有1.28萬元。由于經(jīng)費投入不足，直接影響了農(nóng)村基層黨組織的黨務(wù)工作，導(dǎo)致一些黨建活動無法得到有效開展。

（四）機制因素

村級黨組織整體功能的發(fā)揮在很大程度上取決于是否具有一套科學(xué)完備、行之有效的機制。對于湛江市而言，影響村級黨組織整體功能發(fā)揮的機制因素主要體現(xiàn)在以下三個方面：

⒈對村干部的激勵機制不完善。一是福利待遇總體偏低。目前，村干部的薪酬（生活補貼）主要通過財政轉(zhuǎn)移支付解決。近兩年來，湛江市各地村干部的待遇有所提高，但與當(dāng)?shù)卮迕袷杖胂啾热源嬖谳^大的差距。不僅如此，在職村干部也未辦理養(yǎng)老保險、人身意外傷害保險、醫(yī)療保險等，其后顧之憂沒有得到有效解決。二是晉升渠道相對狹窄。2016年，湛江市通過從優(yōu)秀村支書中競爭性選拔鎮(zhèn)級黨政副職，從優(yōu)秀“村兩委”干部中選拔公務(wù)員等方式多渠道選任優(yōu)秀村干部，給村干部成長晉升搭建了平臺，打破了村干部當(dāng)上村黨組織書記就難以晉升的慣例，但因為名額有限，激勵作用不大。據(jù)統(tǒng)計，2017年，湛江市村（社區(qū)）黨組織書記納入鎮(zhèn)（街）事業(yè)編制的只有10人，考錄公務(wù)員的只有13人，分別占村干部總?cè)藬?shù)的0.53%和0.69%。由于待遇低、晉升機會少，轉(zhuǎn)崗?fù)饬鳜F(xiàn)象時有發(fā)生，基層黨組織工作崗位對優(yōu)秀青年人才缺乏吸引力，村級黨組織后備干部不足，后繼乏人，已成為影響鄉(xiāng)村振興的阻礙因素。

⒉黨內(nèi)幫扶機制不健全。近年來，湛江市各地較少開展對先進基層黨組織、優(yōu)秀黨務(wù)工作者和優(yōu)秀共產(chǎn)黨員宣傳表彰活動，發(fā)揮先進典型示范引領(lǐng)作用不夠。一些村級黨組織平時對黨員的關(guān)懷較少，尤其是對無固定收入來源的老黨員和因病致貧、因災(zāi)致貧、喪失勞動能力或創(chuàng)業(yè)困難特別需要幫助的黨員關(guān)懷、幫扶力度不夠大。

3.黨建述評考核機制作用沒有得到充分發(fā)揮。近年來，黨建述評考核主要針對縣、鎮(zhèn)兩級，還沒有延伸到村一級，對村（社區(qū)）黨組織書記抓黨建工作缺乏有針對性的考核。在年度黨建述評考核結(jié)果的運用上，沒有做到與干部待遇、評先評優(yōu)、責(zé)任追究掛鉤，考核的“指揮棒”作用沒有得到有效發(fā)揮。各項機制的不完善導(dǎo)致村級黨組織的整體功能難以得到有效提升。

（五）能力因素

打鐵還需自身硬。做好農(nóng)村各項工作，需要較強的帶頭人隊伍。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，湛江市村級黨組織帶頭人隊伍存在年齡偏大、學(xué)歷偏低、后備不足等問題，直接制約著組織力的提升。如在學(xué)歷水平上，湛江市1896名村（社區(qū)）黨組織書記，具有大專以上學(xué)歷的僅有746人，占比39.3%，還沒有達到廣東省提出的村（社區(qū)）黨組織書記大專學(xué)歷50%的要求。村（社區(qū)）黨組織書記整體學(xué)歷水平偏低，大部分集中在高中及中專水平，還有約10%屬于初中及以下水平。在提高能力水平上，村級黨組織帶頭人參加教育培訓(xùn)的渠道單一，使得帶頭人隊伍缺乏帶頭攻堅、開拓進取的素質(zhì)和能力。

（六）管理因素

⒈管黨治黨責(zé)任落實不到位?！吧厦媲l線，下面一根針?！庇捎卩l(xiāng)鎮(zhèn)（街）責(zé)權(quán)不對等，一些鎮(zhèn)（街）黨（工）委忙于應(yīng)付上級的檢查工作，沒有把黨建工作作為最大的主業(yè)主責(zé)來抓，容易出現(xiàn)“說起來重要、做起來次要、忙起來不要“的現(xiàn)象。廣東省委和湛江市一直強調(diào)大抓基層，把主要精力放在了抓縣（市、區(qū)）、抓村（社區(qū)）上，而對鎮(zhèn)（街）落實黨建工作責(zé)任的監(jiān)督卻成了“空白點”。對鎮(zhèn)（街）黨建工作的責(zé)任追究沒有作出明確規(guī)定，導(dǎo)致部分鎮(zhèn)（街）黨（工）委書記缺乏大抓黨建的內(nèi)生動力，對黨建工作存在應(yīng)付檢查心理。

⒉黨組織生活不規(guī)范。盡管每個村級黨組織都制定了學(xué)習(xí)教育制度，但多數(shù)村僅寫在紙上，掛在墻上。一些村級黨組織落實“三會一課”、組織生活會等制度不嚴(yán)格、不到位，隨意性大，導(dǎo)致黨員參加組織生活的積極性不高。

⒊黨組織軟弱渙散問題整頓不徹底。個別地方為了提高軟弱渙散黨組織整治轉(zhuǎn)化率，片面追求好結(jié)果，忽視建立長效整頓機制，出現(xiàn)了排查不精準(zhǔn)、整頓質(zhì)量不高、驗收流于形式等問題，導(dǎo)致一些村級黨組織選舉中賄選問題時有發(fā)生，村民反映強烈的突出問題“屢治屢犯”。如湛江市D區(qū)雖然將E村列入軟弱渙散黨組織進行整頓，但只是停留在表面上的指導(dǎo)，沒有及時跟蹤了解整頓的效果如何、有沒有產(chǎn)生新的問題，導(dǎo)致E村在2017年初換屆選舉時出現(xiàn)了拉票賄選現(xiàn)象。

三、強化村級黨組織整體功能的路徑

黨的十九大報告強調(diào)，要把黨的政治建設(shè)擺在首位，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)。這充分說明了政治建設(shè)在黨的建設(shè)中的重要性。為此，在強化村級黨組織整體功能建設(shè)方面，應(yīng)深入貫徹黨的十九大精神和習(xí)近平總書記對廣東提出的“四個走在全國前列”（即在構(gòu)建推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展體制機制、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、形成全面開放新格局、營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列）的要求，堅持問題導(dǎo)向，以提升組織力為目標(biāo)，突出抓重點、補短板、強弱項，系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化地推動村級黨組織整體功能向高質(zhì)量發(fā)展。

（一）注重系統(tǒng)規(guī)劃，為強化村級黨組織整體功能做好頂層設(shè)計

⒈明確政治站位。對于村級黨組織而言，其整體功能主要是指把政治功能與其它功能有機結(jié)合起來，因此，應(yīng)按照黨的十九大提出的新時代黨的建設(shè)總要求，明確村級黨建工作要以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進村級黨組織的各項功能建設(shè)。應(yīng)從鞏固黨執(zhí)政基礎(chǔ)的高度，統(tǒng)一思想，凝心聚力，進一步強化管黨治黨主業(yè)意識，完善和健全“書記抓、抓書記，一級抓一級，層層抓落實”的市縣鄉(xiāng)村四級黨組織聯(lián)動機制，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為抓手，以改革創(chuàng)新精神強化其整體功能。

⒉堅持狠抓基層的鮮明導(dǎo)向。2018年“兩會”期間，習(xí)近平總書記在參加重慶代表團審議時指出，中國特色社會主義大廈需要四梁八柱來支撐，黨是貫穿其中的總的骨架，黨中央是頂梁柱。同時，基礎(chǔ)非常重要，基礎(chǔ)不牢、地動山搖。在基層就是黨支部。[3]為此，必須把村級黨建納入城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化大局中去謀劃、部署、推進，圍繞抓黨建促發(fā)展這條主線，聚焦村級黨建工作的短板，推進深度融合和整體升級。要按照“抓兩頭、促中間”的方式方法，圍繞推進標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和提升黨組織覆蓋率，擴大先進支部增量，提升中間支部水平，加強后進支部整頓工作。全面開展村級黨組織達標(biāo)創(chuàng)優(yōu)活動，實施“頭雁”工程、南粵黨員先鋒工程、村級基礎(chǔ)保障工程，以“抓落實、補短板”提升村級黨組織的組織力，為開啟湛江市高質(zhì)量發(fā)展新征程提供有力的組織保證。

⒊深化對村級黨建工作規(guī)律的認識。積極探索做好新形勢下村級黨建工作的內(nèi)在規(guī)律，為地方黨委決策提供參考。要深入總結(jié)近年來湛江市各地加強村級黨建工作的先進經(jīng)驗和做法，著力打造全市具有指導(dǎo)意義的黨建示范點，發(fā)揮示范點的品牌效應(yīng)，全面提高村級黨建工作水平。

（二）找準(zhǔn)功能定位，為強化村級黨組織整體功能明確主旨目標(biāo)

⒈凸顯政治功能，牢牢把握政治建設(shè)這個統(tǒng)領(lǐng)。習(xí)近平總書記指出：黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層、打基礎(chǔ)作為長遠之計和固本之舉。著力點是使每個基層黨組織都成為堅強戰(zhàn)斗堡壘。[4]基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用最重要的應(yīng)體現(xiàn)在政治引領(lǐng)上。一是必須把政治建設(shè)放在首位。村級黨組織要通過嚴(yán)格落實“兩學(xué)一做”“三會一課”制度，堅持用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想武裝農(nóng)村黨員頭腦，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，引導(dǎo)農(nóng)村黨員做政治上的明白人，牢固樹立“四個意識”，堅決維護以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。團結(jié)帶領(lǐng)村民堅定不移跟黨走，切實貫徹黨中央和省、市、縣、鎮(zhèn)的各項決策部署，推動黨的路線方針政策在農(nóng)村落地生根。二是充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)功能。村級黨組織要堅持黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的原則，主動作為，旗幟鮮明地加強對村委會及群團組織、社會組織在政治上、思想上、組織上的領(lǐng)導(dǎo)。群策群力，樹立共建共享理念，從廣大黨員中汲取智慧和力量。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上，注重學(xué)習(xí)和借鑒其他地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗;在加強和創(chuàng)新社會治理上，借助村民、外出鄉(xiāng)賢的集體智慧;在擴大基層民主上，充分發(fā)揮基層協(xié)商民主優(yōu)勢，落實“四議兩公開”工作法，讓村民代表充分發(fā)表意見，通過充分協(xié)商達成共識。

⒉延伸服務(wù)功能，全力擔(dān)當(dāng)起服務(wù)村民的使命。一是搭建服務(wù)村民的新載體。村級黨組織要以村民滿意為目標(biāo)，整合行政村服務(wù)資源，充分利用黨代表工作室、黨員群眾服務(wù)中心（站）、網(wǎng)上辦事大廳等平臺，逐步完善黨員服務(wù)機制、弱勢群體關(guān)愛機制、就業(yè)增收保障機制，細化服務(wù)舉措，為村民辦實事、辦好事。通過多種形式和載體，拓展服務(wù)渠道，調(diào)動黨員的積極性和主動性，使黨員的主體作用得到充分發(fā)揮。堅持開展黨員聯(lián)系村民、黨員活動日、黨員責(zé)任制等活動，探索實行網(wǎng)格化聯(lián)系服務(wù)村民制度。每名黨員可以聯(lián)系幾戶村民，根據(jù)自身實際對所聯(lián)系的村民給予生產(chǎn)、生活、思想上的關(guān)心和幫助，發(fā)揮輻射作用，努力走出一條“先富幫后富、齊幫困難戶、共走致富路”的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新路子。組織有專長的黨員開展志愿服務(wù)，特別是為普通黨員“設(shè)崗定責(zé)”，使普通黨員在政策宣傳、倡導(dǎo)新風(fēng)、農(nóng)技服務(wù)等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。二是創(chuàng)建信息化的服務(wù)平臺。在信息化快速發(fā)展的背景下，村級黨組織要探索推進信息服務(wù)的方式，為村民提供更加主動、實效、便捷的服務(wù)。充分利用手機短信、微信等方式發(fā)送黨務(wù)、政務(wù)、生產(chǎn)、生活等信息，向村民宣傳黨的政策和實用知識。充分利用“村務(wù)e路”網(wǎng)站、微信公眾號等做好黨務(wù)公開、發(fā)布公告工作。開通網(wǎng)上服務(wù)站、微信交流群，方便村民通過留言的方式零距離地向黨組織提出意見或建議，反映社情民意，使黨組織及時聽到村民真實的呼聲，以便更好地服務(wù)村民。

3.突出治理功能，切實強化法治建設(shè)。村級黨組織要自覺地把黨的紀(jì)律和政治規(guī)矩挺在前面，學(xué)會用法治方式引導(dǎo)村民合理表達訴求，著力解決好村民“信訪不信法、信法不如信批示”等難題。一是強化村民的依法信訪意識。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，完善一村（社區(qū)）一法律顧問、定期普法宣傳教育等制度，推動法律進鄉(xiāng)村（社區(qū)）、學(xué)校。深入開展民主法治示范村創(chuàng)建活動，扎實推進法治社會建設(shè)，引導(dǎo)廣大村民懂法信法、自覺守法、遇事找法、解決糾紛靠法，依法表達利益訴求，依法維護自身合法權(quán)益。二是強化村干部的法治意識。依托市、縣兩級黨校，定期開設(shè)法律法規(guī)知識培訓(xùn)，著重培養(yǎng)他們的法治思維，逐步提升其依法辦事能力。在處理農(nóng)村糾紛過程中懂法用法，運用法律法規(guī)正確處理村民反映的問題，力爭做到“以法服人”。三是完善村級民主監(jiān)督制度。完善“村兩委”班子聯(lián)席會議、重大事項民主決策等制度，進一步規(guī)范村民會議和村民代表會議的議事規(guī)則和流程，不斷健全村級民主決策機制，讓村級權(quán)力在陽光下運行。實施村級年度財務(wù)審計制度，采用第三方審計村干部任期和離任經(jīng)濟責(zé)任專項制度，切實解決財務(wù)混亂問題。規(guī)范和細化“村兩委”任期承諾制，全面開展村干部年度述職評議工作，最大限度地調(diào)動村民民主監(jiān)督的積極性，著力完善村級民主監(jiān)督制度。

⒋強化發(fā)展功能，緊緊圍繞推動發(fā)展這個要務(wù)。堅持把推進鄉(xiāng)村振興和改善民生作為出發(fā)點和落腳點，立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，盤活資產(chǎn)，為村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大尋發(fā)展、謀出路，積極探索新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，帶動村民增收致富。引導(dǎo)村干部因地制宜地創(chuàng)新發(fā)展集體經(jīng)濟，對于有森林、土地等資源的村，要充分利用“第一書記”“回鄉(xiāng)干部”等優(yōu)秀人力和扶貧資源，采取“黨支部+互聯(lián)網(wǎng)+合作社+基地+農(nóng)戶”等多種形式，建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)等示范基地;通過開展“三資”清理，對村集體所有的各種資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)進行排查清理、分類建檔，最大限度地盤活現(xiàn)有集體資產(chǎn)，提升經(jīng)營管理水平。對于沒有森林土地資源的“空殼村”，應(yīng)通過異地參股、購買商鋪等模式，促進“空殼村”集體經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）加強隊伍建設(shè)，為強化村級黨組織整體功能提供人力支撐

⒈加強高素質(zhì)帶頭人隊伍建設(shè)。建設(shè)一支過得硬的黨組織帶頭人隊伍，選好、選準(zhǔn)帶頭人是前提。要以“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?、群眾公認”為導(dǎo)向，打破地域、身份、職業(yè)界限，采取“兩推一選”、組織委派、公開招聘等方式，從農(nóng)村本土致富能手、大學(xué)生村官、退伍軍人、務(wù)工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等群體中選拔優(yōu)秀黨員，配強配優(yōu)村黨組織書記，并用心培養(yǎng)好、管理好村黨組織書記。同時，優(yōu)化村班子成員結(jié)構(gòu)，注重年齡梯次結(jié)構(gòu)合理、能力互補，提升村級黨組織的整體戰(zhàn)斗力。從大學(xué)畢業(yè)生、中專畢業(yè)生、年輕退伍軍人中拓寬村干部選配渠道，以縣（區(qū)）為單位，完善村級后備干部人才庫。有計劃地選送后備干部接受各種職業(yè)和專業(yè)培訓(xùn)，定期跟蹤考核、考察，具備條件的盡快推薦到實職崗位鍛煉。建議把村干部納入到事業(yè)編制當(dāng)中，使其有一個長期的基本保障。對落選的村干部，組織上要經(jīng)常給予關(guān)懷關(guān)心，切實解決他們的待遇問題。

⒉加強黨建工作指導(dǎo)員隊伍建設(shè)。農(nóng)村黨建工作指導(dǎo)員隊伍是從事村級黨組織黨務(wù)工作的基本力量。強化村級黨建工作指導(dǎo)員隊伍建設(shè)有助于基層黨組織整體功能的發(fā)揮，有助于各項黨建工作目標(biāo)的實現(xiàn)。為此，應(yīng)采取市、縣兩級財政撥款的方式，通過機關(guān)選拔、黨組織推薦、社會招聘等渠道選聘一批黨建工作指導(dǎo)員，把有志于基層黨建工作的黨員干部吸納到農(nóng)村黨建工作中來。與此同時，要做好培訓(xùn)工作，提升黨建工作指導(dǎo)員的能力和水平。應(yīng)將培訓(xùn)后的黨建工作指導(dǎo)員選派到問題突出、作用發(fā)揮不明顯、整體戰(zhàn)斗力不強的村級黨組織工作，以提升這些村級黨組織的整體功能。

⒊加強黨員隊伍建設(shè)。針對目前農(nóng)村黨員隊伍普遍存在的年齡老化、結(jié)構(gòu)不優(yōu)等問題，要突出政治標(biāo)準(zhǔn)，注重在外出務(wù)工經(jīng)商人員、農(nóng)村致富能手和專業(yè)合作社成員中培養(yǎng)入黨積極分子，將35歲以下、政治素質(zhì)較好、“雙帶”能力強的優(yōu)秀青年發(fā)展為入黨積極分子。強化對黨員的教育管理，充分發(fā)揮黨員的模范帶頭作用。針對農(nóng)村黨員的特點，創(chuàng)新組織活動方式，繼續(xù)結(jié)合“四個日子”（黨的生日、黨員活動日、扶貧濟困日、駐點聯(lián)系群眾日）開展黨日活動。積極依托紅色資源，增強村級黨組織活動的實效性。對于在村黨員，要開展黨員“亮身份”“亮承諾”“亮形象”主題活動，拓寬“普通黨員”發(fā)揮作用的渠道，著力營造黨員爭當(dāng)先鋒的良好氛圍，激發(fā)黨員為村民辦實事、辦好事的熱情。對于流動黨員，應(yīng)通過在網(wǎng)站建立黨員網(wǎng)校、設(shè)立公眾號的方式打造指尖黨建微信群，搭建黨員交流平臺，進一步暢通管理外出流動黨員的渠道。

（四）健全配套機制，為強化村級黨組織整體功能提供制度保障

⒈健全組織領(lǐng)導(dǎo)機制。各級黨組織要落實全面從嚴(yán)治黨責(zé)任，分好、種好黨建“責(zé)任田”。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記而言，應(yīng)切實落實好“書記抓、抓書記”的黨（工）委黨組負責(zé)制，對黨建工作的必盡之責(zé)列出清單，對發(fā)現(xiàn)的問題責(zé)令整改、跟蹤問效。各鎮(zhèn)（街）要配備專職副書記，明確其協(xié)助黨委書記抓黨建的職責(zé)，加強專抓村級黨建的領(lǐng)導(dǎo)力量。同時，每個鎮(zhèn)（街）要配備組織委員，設(shè)立黨建辦或組織辦，配備組織干事并明確崗位職級，從而形成“一級抓一級，層層抓落實，層層抓村級黨建工作”的良好局面。

⒉健全工作激勵機制。健全并完善村干部薪酬待遇正常增長機制，保障正常離任村干部生活補貼，將村干部納入基本社會保障體系，給廣大村干部吃上定心丸。建立村級優(yōu)秀黨員、先進黨務(wù)工作者、先進黨支部表彰機制，通過考核評比、榜樣樹立、優(yōu)秀事跡宣傳等精神激勵方法增強黨員的榮譽感、使命感，調(diào)動黨員的工作積極性。拓寬村級黨組織優(yōu)秀村干部的上升空間，完善從優(yōu)秀黨員中推選村干部包括村黨組織書記、從優(yōu)秀村干部中招錄鎮(zhèn)干部機制，增強村干部專心工作、為村民服務(wù)的動力。

⒊健全經(jīng)費保障機制。村級黨組織充分發(fā)揮整體功能，需要一定的工作經(jīng)費作保障，因此，應(yīng)加大人力、物力、財力向農(nóng)村傾斜的力度，建立穩(wěn)定規(guī)范的村級黨建工作經(jīng)費保障制度，著力構(gòu)建以各級財政支持為主、黨費補助及社會支持為輔的多元化經(jīng)費保障機制和正常增長機制。把基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性項目和薄弱環(huán)節(jié)列為資金重點傾斜對象，如村級黨組織陣地建設(shè)經(jīng)費、黨建活動經(jīng)費、黨員培訓(xùn)經(jīng)費和困難黨員幫扶經(jīng)費等，嚴(yán)格規(guī)范使用范圍和收支流程，提升專項黨建經(jīng)費使用效益，確保有限的經(jīng)費用在刀刃上，保障村級黨組織有能力、有資源服務(wù)村民，著力發(fā)揮好村級黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。

⒋健全干部考核激勵機制?？茖W(xué)合理的考核激勵機制是激發(fā)村干部工作熱情的助推器。[5]應(yīng)建立雙向考核機制，結(jié)合“基礎(chǔ)工資+績效工資+獎勵工資”的工資結(jié)構(gòu)，以村干部的職責(zé)為中心，以工作內(nèi)容為重點，從政治引領(lǐng)、規(guī)范提質(zhì)、發(fā)展經(jīng)濟、改善村民生活、服務(wù)村民、基層治理等方面著力構(gòu)建完善的指標(biāo)體系，全面反映村干部的工作實績。一方面，由鎮(zhèn)（街）對村級黨組織在黨建、民政、國土、綜治、經(jīng)濟等方面的工作制定量化的考核指標(biāo)，進行定期考核和綜合評價，從而核定績效工資;另一方面，注重村民民主評議的意見，并且每年向上級黨組織和村民代表進行述職述廉，接受村民評議，通過村民監(jiān)督，讓村級黨組織和黨員干部認識到自己的責(zé)任和壓力，更好地服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。此外，還需發(fā)揮考核評價“指揮棒”作用，對抓黨建不力的進行問責(zé)。通過完善考核辦法，切實增強村黨組織書記為村民服務(wù)意識，確?；鶎愚r(nóng)村干部想干事、會干事、干好事。

⒌健全黨內(nèi)幫扶機制。探索推廣村級“黨員互助促進會”，籌集幫扶基金，對農(nóng)村老黨員以及無固定收入來源的老黨員給予一定的補助，對因病致貧、因災(zāi)致貧、喪失勞動能力或創(chuàng)業(yè)困難特別需要幫助的黨員提供幫扶，進一步提升村級黨組織的向心力。

（五）統(tǒng)籌各類資源，為強化村級黨組織整體功能夯實物質(zhì)基礎(chǔ)

⒈協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)黨建資源。結(jié)合駐點直聯(lián)村民和脫貧攻堅等工作，推進不同區(qū)域黨建聯(lián)創(chuàng)聯(lián)建，如在社區(qū)，組織區(qū)域內(nèi)機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)等與社區(qū)結(jié)對共建;在行政村，組織專業(yè)合作社與鄰近幾個行政村做好連片化黨建聯(lián)建，從而形成不同行業(yè)和領(lǐng)域黨組織資源互補、人才互動、活動共辦的區(qū)域化、連片化黨建模式，打破各自為戰(zhàn)的思想壁壘，實現(xiàn)組織生活共融，促進不同領(lǐng)域的黨建工作互促共贏、均衡發(fā)展。

⒉著力激活鎮(zhèn)（街）黨校資源。圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面建立健全鎮(zhèn)（街）黨校。建立一支專兼職結(jié)合的工作隊伍，由鎮(zhèn)（街）黨（工）委書記或副書記兼任黨校校長，鎮(zhèn)（街）組織委員兼任副校長，在縣（市、區(qū)）現(xiàn)有機構(gòu)限額和事業(yè)編制總量內(nèi)為每個鎮(zhèn)（街）黨校調(diào)劑1-2個事業(yè)編制。應(yīng)按照每個鎮(zhèn)（街）黨校每年辦公經(jīng)費不少于10萬元的標(biāo)準(zhǔn)，由市、縣兩級財政按照各負擔(dān)50%的標(biāo)準(zhǔn)進行配套，統(tǒng)籌利用好各級黨委留存黨費，使黨費重點向村級黨員教育培訓(xùn)傾斜。試點成立鄉(xiāng)賢工作室，將鎮(zhèn)（街）轄區(qū)內(nèi)的優(yōu)秀外出經(jīng)商人士、教師、大學(xué)畢業(yè)生、離退休干部等納入鄉(xiāng)賢工作室，發(fā)動鄉(xiāng)賢參與組織和授課，同步解決組織難、師資難的問題，讓城市的“水”流入農(nóng)村的“田”。依托紅色村、愛國主義教育基地、產(chǎn)業(yè)基地、脫貧攻堅一線建立講習(xí)所或現(xiàn)場教學(xué)點，把課堂搬到田間地頭、生產(chǎn)車間、大榕樹底下，對農(nóng)村黨員廣泛開展黨性教育。

⒊優(yōu)化基層陣地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。各縣（市、區(qū)）要多措并舉推進村級黨組織陣地建設(shè)，進一步完善辦公場所、活動陣地和服務(wù)設(shè)施，突出黨建文化元素，強化教育和服務(wù)功能。可以結(jié)合鄉(xiāng)村“三清理三拆除三整治”工程，爭取上級黨委政府和幫扶單位的大力支持，加強村級黨群服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)。同時，發(fā)揮好陣地作用，使村級黨組織成為黨員學(xué)習(xí)培訓(xùn)的主陣地、文化活動的中心點、方便辦事的戰(zhàn)斗堡壘、為民服務(wù)的“連心橋”。

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