海力思

[摘要]國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標，強調(diào)了五位一體的協(xié)同性和整體性，以制度建設(shè)的更加定型和適配為舉措。治理現(xiàn)代化問題的方向，是發(fā)展中國特色社會主義制度，建設(shè)治理有力的民主法治社會。治理現(xiàn)代化要處理好政府與市場、社會的關(guān)系，凸顯共治的要求;完善中央與地方治理的權(quán)責劃分，激發(fā)兩方面的積極性;提高黨的建設(shè)水平和執(zhí)政能力;構(gòu)建法治化的剛性約束來適配新型的治理模式。

[關(guān)鍵詞]國家治理體系;治理現(xiàn)代化;深化改革，內(nèi)涵

黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”命題，并將其定位為全面深化改革的總目標。隨之，學術(shù)界對其含義展開了廣泛、深入的解讀，觀點不一而足。筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的諸多解讀很大程度上將視角放在了“政治”的領(lǐng)域，例如“央地”關(guān)系、權(quán)威體制與有效治理的矛盾、政府職能定位等問題。誠然這些問題都是治理現(xiàn)代化問題的題中之義，但是從官方的話語建構(gòu)來看，治理問題應(yīng)具有更加廣泛的內(nèi)涵和整體性的視角。本文試圖以官方的原始文本為基礎(chǔ)，以求更全面地理解“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的意涵。

一、對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的認識

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提法最早見于黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。從中可以看出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是指向全面深化改革的，將其作為改革的目標或度量衡。其中的規(guī)定性也十分明確，就是要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，要在現(xiàn)有的制度框架下推進改革，而不是另起爐灶、走其他的社會道路。改革在體系上更加注重“五位一體”的整體性和協(xié)同性，明確要惠及全體人民。因此治理現(xiàn)代化問題，實際上是一個涉及全社會各個方面，以現(xiàn)代化為目標導向，以制度建設(shè)為舉措的全面深化改革的問題。

回顧中國四十年的改革開放歷史，實踐證明了“改革開放是黨和人民大踏步趕上時代的重要法寶，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路，是決定當代中國命運的關(guān)鍵一招，也是決定實現(xiàn)‘兩個一百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的關(guān)鍵一招”。①如果說前三十年的改革歷程是在“摸著石頭過河”的精神指導下闖出來的，那么十八屆三中全會后的改革則是總結(jié)既往經(jīng)驗、強化統(tǒng)籌設(shè)計的“2.0版本”，這也是全面深化改革的現(xiàn)實要求，原來單向的、零碎的改革已經(jīng)不能適應(yīng)時代的需要?！拔覀儜?yīng)該看到，相比我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾的要求，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現(xiàn)國家長治久安，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，我們的制度還沒有達到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成為制約我們發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素”。②為應(yīng)對這種“制度失靈”，國家制度必須構(gòu)建起相應(yīng)的治理體系，完善治理方式和治理結(jié)構(gòu)，提高應(yīng)對和消解社會問題的治理能力。而這種治理體系和治理能力與當前時代、國情、民情的適配，以及與前期狀態(tài)的承接、轉(zhuǎn)換過程，就是現(xiàn)代化的過程。

二、治理現(xiàn)代化問題的時代內(nèi)涵

從中國傳統(tǒng)的話語體系來看，治理是對統(tǒng)治和管理效果的肯定。從西方的角度來看，治理話語最突出的特征是強調(diào)合作共治、社會自治、公共服務(wù)、民主監(jiān)督等要素。中國新的“治理”話語體系的構(gòu)建，則是在綜合兩種含義的基礎(chǔ)上，針對目前的政治形勢而形成。

（一）技術(shù)治理衰微呼喚共同治理。治理體系是制度的集成，治理體系現(xiàn)代化是國家各項制度的調(diào)適，國家治理體系現(xiàn)代化的邏輯首要的是對于全能型政府的否定。改革開放前，高度集權(quán)和強計劃性的政治體制已經(jīng)確立。隨著基本路線的調(diào)整，市場主體的活力逐漸提升，國家全能主義開始解構(gòu)。社會和市場逐步從國家中分離出來，成為社會中最活躍的一個部分。然而既有制度與生產(chǎn)力發(fā)展和社會進步的矛盾也更多的暴露出來。這些矛盾很難再通過既往全能政府的指令性管理得到解決，社會普遍需要更加現(xiàn)代化的治理體系。面對紛繁復雜的社會公共事務(wù)，缺乏靈活性的“一刀切”式管理難以保證各方的利益預期，社會需要一個與多元主體良性互動、深度合作的治理模式。這也是吸納和借鑒共治觀念的結(jié)果。新型的共治型的治理格局，是一種更加激發(fā)、調(diào)動各方社會力量參與社會建設(shè)，產(chǎn)生更大的社會公共利益的治理模式。③這與十九大報告中提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”相吻合，共治模式已經(jīng)作為社會發(fā)展的實際要求。

（二）利益多元需要完善治理層級。如果將治理體系的層級劃分為頂層、中層與基層來分析問題，可能是比較適宜的。頂層是國家視野，涉及國家全局性的頂層設(shè)計;中層是國家統(tǒng)轄下的省級行政區(qū)劃。對上直接受中央的領(lǐng)導，對下則包含更基層的行政單位，考慮到中國“單一制”國家的特點，頂層與中層的關(guān)系模式會被移植于中層與基層的關(guān)系中，因此中層是一個關(guān)鍵的分析單元;基層在這里可以指省級以下的行政劃分，這一層的結(jié)構(gòu)和特性會比照自己的上級單位，因此都歸為一級。隨著社會的發(fā)展，各層級所代表的利益日益復雜，整體與部分的矛盾會日益顯現(xiàn)，權(quán)責利的劃分成為各方關(guān)注的焦點。

頂層設(shè)計在完善治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化治理層級上占據(jù)主導地位。十八屆三中全會及之后的重大政治議題：完善人民代表大會制度、完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革、推進監(jiān)察體制改革、行政審批制度改革、全面從嚴治黨等頂層設(shè)計，構(gòu)筑了更加完善的制度體系，鞏固了中國特色治理體系的制度基礎(chǔ)。中央通過強調(diào)社會治理、文化自信、生態(tài)安全等政治概念和政策舉措，將治理內(nèi)容拓展到了社會的各個方面。在處理政府與市場關(guān)系的問題上，形成了更加科學的定位和政策體系。同時，新興的市場主體和社會組織、新的階層格局，對于利益訴求的表達、整合提出了更高的要求，協(xié)商民主的機制還有待進一步完善。

中層的省級主體，面臨的首要問題是與頂層的關(guān)系問題?！啊氲仃P(guān)系缺乏制度化規(guī)范，縱向?qū)蛹夐g的權(quán)力配置和職能界定模糊不清，上下形成職責同構(gòu)”。④在“單一制”的國家結(jié)構(gòu)形式下，中央顯然在非制度化的關(guān)系中更具有優(yōu)勢，但是，這并不意味著治理問題的妥善解決，而是造成了權(quán)威體制與有效治理的深層矛盾。中央在集權(quán)與放權(quán)、失控與糾偏的過程中艱難前行，地方政府則在疲于考核、財政困頓中苦苦支撐，甚至“產(chǎn)生共謀、變通、軟化執(zhí)行等行為”⑤，造成治理的失效。

為應(yīng)對這一矛盾，應(yīng)尋求“中央集權(quán)”與“地方自治”的結(jié)合模式⑥。其核心在于中央與地方的對話問題，即改變當前“委托——代理”關(guān)系，進而構(gòu)建良性的對話機制，使地方在中央領(lǐng)導下，擁有因地施策的自主權(quán)利和政策空間。黨的十八屆三中全會對中央和地方政府職能劃分做了原則性的規(guī)定：“最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理”，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。由此可見，以制度化、規(guī)范化為導向的權(quán)責分工是治理體系現(xiàn)代化的主要線索，治理的思路仍是“央地關(guān)系”調(diào)整的指導性原則。

（三）統(tǒng)籌治理事務(wù)要求有力領(lǐng)導力量?！稗k好中國的事情，關(guān)鍵在黨”⑦，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢”⑧，在中國這樣一個地大物博、人口眾多的國家實現(xiàn)現(xiàn)代化，離不開黨的領(lǐng)導。在制度變遷過程中，政黨主導具有必然性⑨。推進以制度建設(shè)為舉措的治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程，面臨的是一個復雜艱巨的改革任務(wù)，處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的關(guān)系，保證改革順利推進，需要一個“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導力量。復雜的治理事務(wù)，需要一個能夠一以貫之的權(quán)威來建構(gòu)制度和統(tǒng)籌推進改革。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民開辟了改革開放的道路，取得了舉世矚目的建設(shè)成就，擘畫了實現(xiàn)現(xiàn)代化的宏偉藍圖，必然要成為改革中頂層設(shè)計、貫徹實施、監(jiān)督評價的總體領(lǐng)導力量。因此，黨的建設(shè)是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，并且具有突出的重要性。

十八屆三中全會以來的諸多政治議題都是圍繞黨的建設(shè)展開的，全面從嚴治黨遏制了黨內(nèi)消極渙散的不利因素;黨內(nèi)法規(guī)和各項制度進一步豐富和完善，使黨的領(lǐng)導規(guī)范化、制度化水平進一步提高;群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”“兩學一做”學習教育等，提升了黨的先進性和純潔性，加強了黨和人民的血肉聯(lián)系。這些都為黨領(lǐng)導下的治理體系提供了強有力的保障。同時，應(yīng)該注意到的是作為長期執(zhí)政的黨，在治理過程中的定位，即黨委領(lǐng)導、政府主導、社會參與的系統(tǒng)論，還沒有得到明確的界定和細化，社會參與渠道有待完善，社會力量有待培育。治理體系在社會主體方面的不均衡，成為了制約治理能力提升的因素。打鐵還需自身硬，黨領(lǐng)導改革，就必須進行自身的改革，強化自身建設(shè)，使黨的使命與黨的建設(shè)相一致。

（四）制約因素增多亟需法治剛性規(guī)制。當前改革進入深水區(qū)，是各種矛盾集中爆發(fā)的關(guān)鍵時期，經(jīng)過四十年的建設(shè)過程，中國已經(jīng)進入了不進則退的激流險灘。一方面，新舊動能需要及時轉(zhuǎn)換，人口紅利正在減少，國際局勢不確定因素增多，都對中國的發(fā)展提出了更高的要求;另一方面，生態(tài)安全、國家安全、耕地紅線、資源能源、社會結(jié)構(gòu)都成為了制約發(fā)展的因素。在否定全能政府的背景下，需要法治力量來填補治理的空間，維護社會的秩序。正如習近平指出的“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”。黨的十八屆四中全會以全面依法治國為主題，明確了中國以法治的思維來建構(gòu)治理體系，各方以法為最高權(quán)威，將權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)進行充分的厘定和規(guī)制，則是對于治理最生動的闡釋方式。

[注釋]

①習近平.在慶祝改革開放40周年大會上的講話.新華網(wǎng).http：//www.xinhuanet.com/2018-12/18/c_1123872025.htm.2018-12-18.

②習近平.在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上的講話.習近平關(guān)于全面深化改革論述摘編[M].中央文獻出版社，2015.

③朱光磊.全面深化改革進程中的中國新治理觀[J].中國社會科學，2017（4）.

④桑玉成，鄢波.論國家治理體系的層級結(jié)構(gòu)優(yōu)化[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2014（6）.

⑤周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時代，2011（10）.

⑥燕繼榮.中國國家制度改革的方向[J].探索與爭鳴，2015（3）.

⑦習近平.不忘初心，繼續(xù)前進（在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話）.習近平談治國理政（第二卷）.外文出版社，2017.

⑧習近平.在慶祝改革開放40周年大會上的講話.新華網(wǎng).http：//www.xinhuanet.com/2018-12/18/c_1123872025.htm.2018-12-18.

⑨楊光斌.制度變遷中的政黨中心主義[J].西華大學學報，2010（4）.