彭華福

(國(guó)家林業(yè)和草原局管理干部學(xué)院，北京 102600)

森林撫育是有林地上林分成熟前圍繞培育目標(biāo)所采取的各種營(yíng)林措施的總稱(chēng)[1]，是森林經(jīng)營(yíng)的一項(xiàng)重要工作，通過(guò)及時(shí)采取科學(xué)的森林撫育措施，為林木提供良好的生長(zhǎng)環(huán)境，有效改善林分營(yíng)養(yǎng)空間和衛(wèi)生條件，促進(jìn)林木快速、健康生長(zhǎng)，提高森林質(zhì)量、林地生產(chǎn)力和森林綜合效益[2]。在中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目帶動(dòng)下，近年來(lái)，福建省森林撫育經(jīng)營(yíng)工作迅速推進(jìn)，取得了顯著成就，但也還存在諸多不足之處，結(jié)合2012—2016年度國(guó)家級(jí)抽查情況，全面分析福建省森林撫育實(shí)施的情況，探討提高森林撫育工作質(zhì)量和成效的途徑。

1 福建省森林資源現(xiàn)狀

第九次全國(guó)森林資源清查[3]表明，截至2018年，福建省現(xiàn)有林地面積924.40萬(wàn)hm2，占全省國(guó)土面積的76.08%，其中森林面積818.58萬(wàn)hm2，森林覆蓋率66.80%；活立木總蓄積79 711.29萬(wàn)m3，其中森林蓄積72 937.63萬(wàn)m3。各齡組喬木林面積結(jié)構(gòu)比較合理，除中齡林面積比例明顯高于其他齡組，而過(guò)熟林面積比例明顯低于其他齡組之外，另外3個(gè)齡組的面積比較接近，喬木林蓄積量則以中齡林、近熟林和成熟林為主，3個(gè)齡組的蓄積比例相差不大。

2 森林撫育的必要性和現(xiàn)狀

一是推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的需要，貫徹落實(shí)黨的十九大和福建省委省政府關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，高度重視森林撫育在森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)中的重要作用，加快構(gòu)建健康穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)；二是實(shí)現(xiàn)林業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，截至2018年，福建省森林覆蓋率達(dá)66.80%，全省森林覆蓋率連續(xù)多年保持在全國(guó)首位[3]，林地面積占國(guó)土面積的比例、林地利用率等指標(biāo)進(jìn)一步大幅度提高的空間日趨縮小，2013―2018年間，林業(yè)用地面積已出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)[4]，全省林業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)已迫切需要從擴(kuò)大林地面積向擴(kuò)大面積與提升質(zhì)量并重，以及高度重視提升森林質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變；三是提升森林生態(tài)服務(wù)能力的需要，開(kāi)展森林撫育，改善森林結(jié)構(gòu)，提高森林質(zhì)量，充分發(fā)揮森林多種服務(wù)功能，不斷提升森林的生態(tài)效益，是區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，也是有效解決城鄉(xiāng)居民不斷增長(zhǎng)的林產(chǎn)品供給、生態(tài)和文化服務(wù)需求與森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總體不高的矛盾的必然選擇；四是保障和改善民生的需要，福建地處東南沿海，森林資源豐富，具有發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的良好條件、比較優(yōu)勢(shì)和巨大潛力，農(nóng)民對(duì)林業(yè)的依賴(lài)度較高， 2008年全省森林綠色GDP比當(dāng)年全省GDP高出52.16億元，表明福建林業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位[5]，開(kāi)展森林撫育，是促進(jìn)林業(yè)第二、第三產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要抓手，同時(shí)有效拉動(dòng)社會(huì)用工需求，可為社會(huì)提供更多就業(yè)崗位，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，增加林農(nóng)勞務(wù)性收入。

近年來(lái)，福建省年均完成中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼任務(wù)11.10萬(wàn)hm2，其中2011―2015年間，年度完成撫育面積呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但2016年度開(kāi)始，撫育面積明顯下降；面積核實(shí)率、上報(bào)合格率、核實(shí)合格率和作業(yè)設(shè)計(jì)合格率等4項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)，總體上呈明顯上升趨勢(shì)[6-11]。詳見(jiàn)表1 。

表1 2011—2016年森林撫育完成情況 年度計(jì)劃面積/萬(wàn)hm2面積核實(shí)率/%上報(bào)合格率/%核實(shí)合格率/%作業(yè)設(shè)計(jì)合格率/%20118.0092.990.497.385.2201210.6798.398.3100.094.1201310.6797.192.895.689.7201413.3397.897.8100.092.2201513.33100100100100201610.60100100100100

3 成功做法和經(jīng)驗(yàn)

3.1 加強(qiáng)組織管理

為切實(shí)加強(qiáng)森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目工作管理，省、市、縣(市、區(qū))林業(yè)主管均高度重視，專(zhuān)門(mén)成立森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，明確由營(yíng)林部門(mén)或其他有關(guān)部門(mén)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)，抓好項(xiàng)目任務(wù)的落實(shí)、前期設(shè)計(jì)工作、施工技術(shù)指導(dǎo)與監(jiān)督，及時(shí)解決建設(shè)單位實(shí)施中遇到的困難和問(wèn)題。通過(guò)精心布置、周密組織，建立健全各項(xiàng)管理制度，有效保證了森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目順利實(shí)施，并取得預(yù)期成效。

3.2 加大地方資金投入

除中央財(cái)政補(bǔ)貼之外，一些經(jīng)濟(jì)條件較好的市、縣也將森林撫育補(bǔ)貼納入財(cái)政預(yù)算，積極爭(zhēng)取地方財(cái)政支持，建立中央和地方多級(jí)補(bǔ)貼相結(jié)合的補(bǔ)貼機(jī)制，不斷提高森林撫育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。如晉江市2014年度在中央財(cái)政補(bǔ)貼80萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，另外安排地方財(cái)政資金240余萬(wàn)元，使全市森林撫育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到約6 000元/hm2，財(cái)政補(bǔ)貼資金已接近實(shí)際成本需要，為提高撫育質(zhì)量提供了可靠的資金保障。

3.3 強(qiáng)化質(zhì)量管理，嚴(yán)格監(jiān)督檢查

各實(shí)施單位大多能?chē)?yán)格按照森林撫育有關(guān)規(guī)定和設(shè)計(jì)方案開(kāi)展森林撫育工作。在作業(yè)施工過(guò)程中，技術(shù)人員親自到場(chǎng)，加強(qiáng)施工過(guò)程管理。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行限額采伐、憑證采伐和作業(yè)地塊公示制度，做到了公開(kāi)透明，自覺(jué)接受監(jiān)督，確保了森林撫育工作安全、可控，不出現(xiàn)亂砍濫伐。部分縣級(jí)單位還專(zhuān)門(mén)委托監(jiān)理公司對(duì)施工質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理，保障了項(xiàng)目成果質(zhì)量。

3.4 加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)

福建省充分重視技術(shù)培訓(xùn)在提高森林撫育質(zhì)量方面的基礎(chǔ)性作用，省林業(yè)主管部門(mén)每年舉辦全省森林撫育培訓(xùn)班，并要求各市、縣(市、區(qū))林業(yè)主管部門(mén)逐級(jí)開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)，擴(kuò)大培訓(xùn)對(duì)象覆蓋面，采用課堂講授與實(shí)地觀摩相結(jié)合的方式，提高了各級(jí)森林撫育管理人員對(duì)政策、技術(shù)和管理要求的理解和執(zhí)行能力。

4 存在的主要問(wèn)題

4.1 撫育方式單一

從各年度抽查樣本看，撫育成本和操作要求較低的割灌除草方式始終占主要地位，2011―2015年割灌除草面積比例分別為80.3%,70.4%,45.7%,88.4%和50.5%?？傮w上看呈下降趨勢(shì)，但是在2015年重新修訂發(fā)布的《森林撫育規(guī)程》將綜合撫育作為撫育方式之一后，2016年割灌除草面積比例下降到7.3%，同時(shí)出現(xiàn)了面積比例達(dá)75.1%的“割灌除草+修枝”綜合撫育方式，而綜合撫育方式以割灌除草為主，實(shí)際上割灌除草比例出現(xiàn)了大幅度反彈，特別是在郁閉度≥0.7、平均樹(shù)高≥ 8 m、林下灌木雜草稀少，且林冠下無(wú)目的樹(shù)種更新幼樹(shù)的杉木、馬尾松、桉樹(shù)等林分下開(kāi)展割灌除草作業(yè)，對(duì)林分生長(zhǎng)無(wú)明顯促進(jìn)作用。

4.2 間伐強(qiáng)度偏低

一些設(shè)計(jì)和施工單位，為了降低撫育作業(yè)成本、規(guī)避林政管理風(fēng)險(xiǎn)，存在設(shè)計(jì)和施工環(huán)節(jié)層層降低間伐強(qiáng)度的問(wèn)題，歷年來(lái)抽查結(jié)果顯示，間伐小班的實(shí)際采伐強(qiáng)度(蓄積強(qiáng)度)一般均在5%以下，造成撫育前后林分單位面積株數(shù)、郁閉度等指標(biāo)無(wú)明顯變化，難以起到調(diào)節(jié)林木生長(zhǎng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，以及促進(jìn)林分生長(zhǎng)的目的。如2016年度將樂(lè)縣某小班，設(shè)計(jì)蓄積采伐強(qiáng)度為14%，實(shí)際蓄積采伐強(qiáng)度僅為1.5%。

4.3 作業(yè)設(shè)計(jì)質(zhì)量不高

作業(yè)設(shè)計(jì)是指導(dǎo)作業(yè)施工的重要技術(shù)文件，對(duì)提高撫育質(zhì)量和成效具有指導(dǎo)性作用。但是，一些設(shè)計(jì)單位和技術(shù)人員對(duì)森林撫育政策和技術(shù)的理解不透徹，或者出于控制設(shè)計(jì)和作業(yè)施工成本的目的，造成作業(yè)設(shè)計(jì)文件存在撫育對(duì)象錯(cuò)誤、小班區(qū)劃不合理、調(diào)查數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、設(shè)計(jì)撫育方式不科學(xué)等問(wèn)題。如：2011―2014年的抽查調(diào)查中，均存在不同程度將未成林造林地、經(jīng)濟(jì)林地、非中幼齡喬木林地等不能納入設(shè)計(jì)的小班作為撫育對(duì)象，以及小班調(diào)查因子與現(xiàn)地不符、調(diào)查或設(shè)計(jì)因子缺漏項(xiàng)、小班界線和面積照抄森林資源檔案等問(wèn)題。

4.4 監(jiān)督管理不到位

雖然法律法規(guī)、規(guī)范性文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)作業(yè)設(shè)計(jì)、作業(yè)施工的審批、驗(yàn)收規(guī)定十分清楚，要求作業(yè)設(shè)計(jì)要現(xiàn)場(chǎng)審批、作業(yè)過(guò)程要現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和監(jiān)管、作業(yè)結(jié)果要現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收，但在現(xiàn)有人員編制和經(jīng)費(fèi)條件下，上述要求很難完全落實(shí)到位，加上不少管理人員責(zé)任心不強(qiáng)，個(gè)別地方出現(xiàn)了 “閉門(mén)造車(chē)”等問(wèn)題，對(duì)本應(yīng)在監(jiān)督管理環(huán)節(jié)解決的作業(yè)設(shè)計(jì)調(diào)查錯(cuò)誤、設(shè)計(jì)撫育方式和強(qiáng)度不合理、擅自改變?cè)O(shè)計(jì)撫育方式和強(qiáng)度、未作業(yè)或部分未作業(yè)等問(wèn)題未能得到及時(shí)糾正。

5 對(duì)策和建議

5.1 提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，加大財(cái)政資金投入

根據(jù)福建省的立地條件和林分狀況，經(jīng)實(shí)際測(cè)算，目前福建省森林撫育成本一般在6 000～9 000元/ hm2之間，現(xiàn)有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)際需要，而經(jīng)營(yíng)主體和林農(nóng)自籌資金難度較大。隨著物價(jià)和勞動(dòng)力成本的不斷上升，現(xiàn)有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需求之間的差距將不斷擴(kuò)大。各級(jí)林業(yè)和財(cái)政部門(mén)應(yīng)按照工程管理的指導(dǎo)思想，顧大局，抓重點(diǎn)，適當(dāng)壓縮年度撫育規(guī)模，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并按照不同撫育方式的成本差異，以差別化補(bǔ)貼方式，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體自覺(jué)選擇最優(yōu)撫育方式和強(qiáng)度，以提高撫育質(zhì)量和成效。

5.2 強(qiáng)化科技支撐，提高專(zhuān)業(yè)化水平

進(jìn)一步加大基層林業(yè)技術(shù)人員引進(jìn)和培訓(xùn)力度，針對(duì)從事作業(yè)設(shè)計(jì)、作業(yè)施工和檢查驗(yàn)收等工作的單位和中介機(jī)構(gòu)，扎實(shí)做好技術(shù)培訓(xùn)和監(jiān)督管理，優(yōu)化森林撫育樣板基地布局，引導(dǎo)和鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)開(kāi)展森林撫育技術(shù)模式、撫育機(jī)械、剩余物利用等森林撫育有關(guān)的研究應(yīng)用，提高撫育效率和綜合效益；進(jìn)一步做好作業(yè)設(shè)計(jì)、作業(yè)施工和自查驗(yàn)收公開(kāi)招標(biāo)等工程化管理措施，盡快研究制定森林撫育施工專(zhuān)業(yè)隊(duì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和作業(yè)施工準(zhǔn)入條件，切實(shí)提高作業(yè)施工的專(zhuān)業(yè)化水平。

5.3 加強(qiáng)宣傳教育，提高思想認(rèn)識(shí)

廣泛宣傳森林撫育的重要意義，加快建立森林撫育樣板基地和成效監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)地體系，以撫育前后森林資源質(zhì)量的明顯變化，提高各級(jí)政府、林業(yè)主管部門(mén)和森林經(jīng)營(yíng)主體對(duì)森林撫育在提升森林質(zhì)量、增強(qiáng)森林物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)功能方面重要作用的認(rèn)識(shí)，提高開(kāi)展森林撫育經(jīng)營(yíng)的自覺(jué)性和主動(dòng)性。

5.4 加強(qiáng)監(jiān)督管理，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任

探索森林撫育作業(yè)設(shè)計(jì)“工程監(jiān)理+專(zhuān)家咨詢(xún)”相結(jié)合的設(shè)計(jì)審查方式，建立健全作業(yè)設(shè)計(jì)、作業(yè)施工和檢查驗(yàn)收中介機(jī)構(gòu)資信管理和準(zhǔn)入、退出機(jī)制，各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)切實(shí)落實(shí)管理責(zé)任，加強(qiáng)省級(jí)核查、縣級(jí)自查力度，把“邊施工，邊監(jiān)督”及跟班作業(yè)等制度落到實(shí)處，確保作業(yè)施工質(zhì)量，提高森林撫育的成效，避免今后重復(fù)出現(xiàn)類(lèi)似問(wèn)題。

5.5 抓好頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新項(xiàng)目載體

森林撫育政策性和專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)要求高，涉及到林木采伐管理、生態(tài)公益林管理、林木種苗調(diào)運(yùn)、病蟲(chóng)害防治、資金政策落實(shí)、法規(guī)政策處理、科技研究推廣等多個(gè)領(lǐng)域，需要針對(duì)不同森林類(lèi)型，設(shè)計(jì)不同的項(xiàng)目載體，強(qiáng)化示范帶動(dòng)，切實(shí)推動(dòng)各項(xiàng)工作。