周雅頌

（1.南京大學 政府管理學院，江蘇 南京，210023；2.貴州師范大學 歷史與政治學院，貴州 貴陽，550001）

數(shù)字政府的概念起源于1998年美國前副總統(tǒng)戈爾提出的“數(shù)字地球”①徐曉林.“數(shù)字城市”:城市政府管理的革命[J].中國行政管理，2001（1）:17-20。，發(fā)展于數(shù)字社會的形成和治理理論的興旺，而在“泛數(shù)據(jù)化”的今天，數(shù)字政府已成為政府未來發(fā)展模式的一種趨勢和共識。數(shù)字政府有別于以往任何的政府管理和服務形態(tài)，它的核心目標在于推進以公眾為中心的公共服務，提高管理效率、改善服務體驗，促進公眾與政府的良性互動，實現(xiàn)政府的社會公共服務價值。②戴長征，鮑靜.數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進程的考察[J].中國行政管理，2017（9）:21-27。自2017年12月習近平總書記提出數(shù)字中國戰(zhàn)略以來，學界對數(shù)字政府展開了持續(xù)的討論。學者們認為，所謂數(shù)字政府，是指政府通過數(shù)字化思維、數(shù)字化理念、數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)字化資源、數(shù)字化工具和數(shù)字化規(guī)則等治理信息社會空間、提供優(yōu)質(zhì)政府服務、增強公眾服務滿意度的過程。③戴長征，鮑靜.數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進程的考察[J].中國行政管理，2017，（9）:21-27。

作為數(shù)字中國的重要組成，數(shù)字政府是打造數(shù)字政府治理體系的關(guān)鍵。政府要實現(xiàn)數(shù)字治理，必須經(jīng)過數(shù)字化（政府技術(shù)）、轉(zhuǎn)型（電子政府）、參與（電子治理）和情境化（政策性電子治理）四個階段的演進模型④Janowski T.Digital government evolution: From transformation to contextualization [J].Government Information Quarterly，2015（3）:221-236。才能實現(xiàn)從傳統(tǒng)治理到數(shù)字治理的轉(zhuǎn)變。因此，只有完成政府的“數(shù)字化”改造，實現(xiàn)傳統(tǒng)政府向數(shù)字政府的轉(zhuǎn)變，才能實現(xiàn)政府組織的“智慧化”和職能的“智能化”，并最終面向社會開展數(shù)字治理。但從學界現(xiàn)階段的研究成果來看，研究的重點主要集中在如何利用數(shù)字政府開展治理方面，卻鮮少關(guān)注數(shù)字政府如何建設(shè)的有關(guān)問題。事實上，如果沒有對數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)狀的認識和相關(guān)問題的分析，后續(xù)會難以支撐起數(shù)字政府治理的理論研究和實踐探討。為此，本文以我國第一個省級政務數(shù)據(jù)平臺——“云上貴州”為例，直陳我國數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)狀，挖掘當前以政務數(shù)據(jù)平臺為核心的數(shù)字政府建設(shè)所遇之困境及產(chǎn)生之成因，并在此基礎(chǔ)上探討未來數(shù)字政府建設(shè)的路徑優(yōu)化。

一、數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)狀

一般而言，一國政府的“數(shù)字化”建設(shè)需要經(jīng)過“信息數(shù)字化-業(yè)務數(shù)字化-組織數(shù)字化”三個階段，才能從“電子政府”走向“數(shù)字政府”并最終發(fā)展成為“智慧政府”（見表1）。在我國，數(shù)字政府第一個階段的建設(shè)始于上世紀90年代末到2006年，這一時期主要是通過普及電腦和網(wǎng)絡使政府辦公與管理實現(xiàn)網(wǎng)絡鏈接和互通，以便提升政府的行政效率。數(shù)字政府第二個階段的建設(shè)則開始于2006年，至2012年基本完成了“兩網(wǎng)一站四庫十二金”建設(shè)。數(shù)字政府第三個階段的建設(shè)始于“大數(shù)據(jù)元年”，并在2015年啟動國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略后得到加速發(fā)展。近年來，“政務云”建設(shè)成為熱點，并朝著多元化方向發(fā)展。截至2017年，我國政府電子政務網(wǎng)站的總數(shù)達4.79 萬個，在線政務服務用戶規(guī)模達4.85 億，占總體網(wǎng)民的62.9%。與此同時，支付寶、微信、政務公眾號、政府網(wǎng)站、政務微博及政府移動應用成為政務服務的新通路。目前，全國70 個大中城市中，政務APP 的數(shù)量達到316 個。①中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心（CNNIC）.第41 次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告[EB/OL].http://www.cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/20172017_7047/201802/t20180202_70230.htm，2018-02-02。

表1 數(shù)字政府發(fā)展階段與特征②國脈電子政務網(wǎng).數(shù)字政府白皮書——AI 時代的數(shù)字政府發(fā)展指引[EB/OL].http://www.echinagov.com/report/196056.htm，2017-12-08。

“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺是我國第一個以政府數(shù)據(jù)“聚通用”（集聚、融通、應用）為核心的省級政務數(shù)據(jù)平臺。按照政務數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的標準，“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺主要由兩個部分組成：一部分是用于搜集、清洗、整理、歸類和計算公共數(shù)據(jù)并承擔著發(fā)布公共信息、公開政務數(shù)據(jù)等作用的“公共信息平臺”。公共信息平臺分為資源層、數(shù)據(jù)層與服務層，即公共數(shù)據(jù)進入資源層進行數(shù)據(jù)存儲，并經(jīng)過數(shù)據(jù)清洗、歸類整理和計算后，分類存放在數(shù)據(jù)層中，以便用戶登錄并根據(jù)應用分屬的類別查詢或調(diào)用相關(guān)信息。另一部分是政府職能部門對外發(fā)布業(yè)務信息和業(yè)務辦理應用下載的“公共應用支撐平臺”，即通過公共應用支撐平臺與社會發(fā)生聯(lián)系，便于公眾通過平臺獲取信息，并通過平臺實時在線辦理相關(guān)業(yè)務。

“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺于2014年10月正式上線運營，2016年上線啟用了數(shù)據(jù)共享交換平臺與貴州省政府數(shù)據(jù)開放平臺；2017年，“云上貴州”APP 上線運行，實現(xiàn)了面向社會公眾的數(shù)據(jù)和應用交互，這標志著政務數(shù)據(jù)“聚通用”的框架基本搭建完成。截至2017年底，“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺打通了扶貧、教育、公安等21 個國家部委和省市數(shù)據(jù)，橫向連接65 個省直部門，縱向部署了9 個市州和一個國家級新區(qū)，形成了一體化的貴州政府數(shù)據(jù)共享交換開放體系，累計交換量達到1 億條以上，系統(tǒng)平臺的數(shù)據(jù)存儲總?cè)萘窟_3000TB。與此同時，“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺還完成“20 朵云”、72 個應用系統(tǒng)、433 個數(shù)據(jù)資源的目錄梳理和安全定級、170 個數(shù)據(jù)集上云以及108 家網(wǎng)站與省政府門戶網(wǎng)站的數(shù)據(jù)交換。此外，依托于“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺的精準扶貧大數(shù)據(jù)支撐平臺，不但上聯(lián)公安部、住建部、教育部等部分國家部委，還橫向打通了扶貧、公安、教育、衛(wèi)計等17 個部門和單位相關(guān)數(shù)據(jù)和試點市（州）農(nóng)信社、財政局等5 個州級部門的扶貧相關(guān)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了多源異構(gòu)的數(shù)據(jù)共享交換，促進了扶貧數(shù)據(jù)的“通”和“準”。①數(shù)據(jù)來源:貴州省政府、貴州省經(jīng)濟與信息化管理委員會和貴州省大數(shù)據(jù)管理局。

從上述數(shù)據(jù)看，“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺建設(shè)取得了較大的進展，但是否可以據(jù)此認為“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺建設(shè)成功，且實現(xiàn)了政務數(shù)據(jù)的“聚通用”呢？作為一個為地方政府提供治理支持以提升治理能力現(xiàn)代化的大數(shù)據(jù)平臺，政務數(shù)據(jù)資源不僅要包含本部門的數(shù)據(jù)，還要包含橫向和縱向的部門數(shù)據(jù)。但從“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺的現(xiàn)狀來看，并沒有實現(xiàn)這種“橫向到邊、縱向到底，條塊結(jié)合、環(huán)環(huán)相扣”的體系構(gòu)架。在橫向上，由于各部門間數(shù)據(jù)庫以“護城河”為屏障，使“數(shù)據(jù)孤島”成為現(xiàn)實且難以在短時間內(nèi)架橋融合。例如，目前“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺無論是開放調(diào)用接口（API）、開放文件以及應用服務等所涉范圍都十分有限，且?guī)缀鯖]有在宏觀經(jīng)濟決策、社會綜合治理分析等跨部門的協(xié)同合作。在縱向上，地方治理的復雜性要求政府打破“條塊分割”的體系現(xiàn)狀，依托政務數(shù)據(jù)平臺建立起“塊數(shù)據(jù)”，但現(xiàn)狀則是“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺至今沒有真正實現(xiàn)人口、法人、自然資源和空間地理、宏觀經(jīng)濟等四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等數(shù)據(jù)量大、服務公眾面廣、實時數(shù)據(jù)更新快的應用系統(tǒng)遷入。加之目前省級以下的各層級數(shù)據(jù)在合并遷入進程中存在著技術(shù)和人為等各方面的阻力，“條塊分割”和“數(shù)據(jù)壁壘”問題成為影響數(shù)字政府建設(shè)總體進程的重要原因。

作為衡量數(shù)字政府建設(shè)情況的重要標準，政務數(shù)據(jù)“聚通用”的第一步是要實現(xiàn)公共服務數(shù)據(jù)共享，這種共享體現(xiàn)在兩個方面：一方面是通過業(yè)務平臺在政府部門內(nèi)部或部門間共享業(yè)務數(shù)據(jù)（Government to Government，G2G）②Gil-Garcia J R，Sayogo D S.Government inter-organizational information sharing initiatives:Understanding the main determinants of success[J].Government Information Quarterly，2016（3）:572-582。；另一方面是通過信息公開將政府信息傳播給社會（Government to Society，G2S）③Nghi D Q，Kammeier H D.Balancing data integration needs in urban planning:A model for Ha Noi City，Viet Nam[J].Cities，2001（2）:61-75。。以這一標準來衡量，“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺的政務數(shù)據(jù)并沒有有效實現(xiàn)“聚通用”。例如，2017年《中國信息社會指數(shù)報告》統(tǒng)計結(jié)果顯示，貴州省信息社會指數(shù)④注:信息社會指數(shù)（ISI）由國際數(shù)據(jù)公司（IDC）和《世界時代》（World Times）全球研究部在“97 全球知識發(fā)展大會”上提出。它是衡量一個國家或地區(qū)信息化發(fā)展水平的權(quán)威標準。它由四個一級要素，即信息經(jīng)濟指數(shù)、網(wǎng)絡社會指數(shù)、在線政府指數(shù)、數(shù)字生活指數(shù)和23 個二級要素組成。在全國的排名為第27 位，信息社會指數(shù)為0.3997，低于全國0.4749 的平均水平。在反映貴州信息社會發(fā)展水平的四個重點領(lǐng)域中，在線政府發(fā)展水平最高但貢獻度最小。2017年貴州省在線政府指數(shù)從三年前的29 位躍進至14 位，而貴州省信息經(jīng)濟指數(shù)、網(wǎng)絡社會指數(shù)和數(shù)字生活指數(shù)也處于全國倒數(shù)。在全國已開通移動政務服務的22 個城市中，貴州省的省會城市貴陽僅排名14 位。⑤國家信息中心國家電子政務外網(wǎng)管理中心.2017 全球、中國信息社會發(fā)展報告[EB/OL].http://www.sic.gov.cn/News/566/8728.htm，2017-12-26。此外，“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)雖已走在全國前列，但這種基于“最小擾動原則”所搭建起來的公共數(shù)據(jù)中心（Public Data Center，PDC）存在著“母子”兩套系統(tǒng)，“母”系統(tǒng)在職能部門內(nèi)部維持部門行政運行，而“子系統(tǒng)”放置在平臺提供公眾查詢、瀏覽和下載。這種“另起爐灶”似的平臺搭建方法不僅增加了維護、運行平臺的成本和負擔，而且也嚴重影響了政務數(shù)據(jù)共享共用的效果。⑥徐曉林，明承瀚，陳濤.數(shù)字政府環(huán)境下政務服務數(shù)據(jù)共享研究[J].行政論壇，2018，25（1）:50-59。例如，從“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)池中的資源目錄來看，所涉公開調(diào)用的公共數(shù)據(jù)并未覆蓋社會治理及公眾日常生活所需，且可調(diào)用的數(shù)據(jù)資源總體偏少、實用性不高?？梢?，“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺的“聚通用”效果并不顯著。

二、數(shù)字政府建設(shè)的困境

“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺所存在的問題是目前我國大多數(shù)政務數(shù)據(jù)平臺建設(shè)過程中所面臨的共性問題。不少學者認為阻礙政務數(shù)據(jù)平臺“聚通用”的主要原因是“數(shù)據(jù)孤島”，但事實上，造成上述問題的因素并非是單一的，它是多因素交織而成的產(chǎn)物。

一是歷史遺留與技術(shù)現(xiàn)狀交織而成的標準化困境?！皵?shù)據(jù)孤島”被認為是影響我國政務數(shù)據(jù)平臺發(fā)展的關(guān)鍵原因，但從根本上來說，“數(shù)據(jù)孤島”的產(chǎn)生是源于我國數(shù)字政府建設(shè)過程中的歷史遺留?！笆濉逼陂g，為了完成“兩網(wǎng)一站四庫十二金”工作的部署，各地電子政務“野蠻生長”，加上缺乏“頂層設(shè)計”，標準化的空缺成為嚴重影響我國政務數(shù)據(jù)共建、共享的關(guān)鍵原因。正因如此，目前我國的政務數(shù)據(jù)在技術(shù)上存在著三個難于歸統(tǒng)：一是沒有統(tǒng)一的技術(shù)標準、數(shù)據(jù)標準、接口標準，加上政務系統(tǒng)代碼不一、質(zhì)量參差，難于實現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)一標準的格式化歸統(tǒng)；二是政府部門內(nèi)部大量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)以及過去累積的紙質(zhì)化和零散化的歷史數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)數(shù)字化歸統(tǒng)；三是“條塊分離”的行政體制及政務服務專業(yè)化程度不同造成公共治理數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)融合化歸統(tǒng)。作為我國行政體制中固有的問題，政務數(shù)據(jù)標準化與政務服務標準化的雙重缺失在數(shù)字政府建設(shè)過程中愈發(fā)凸顯。雖然貴州省已于2016年在全國率先頒布了政府數(shù)據(jù)分類、資源目錄和脫敏的地方標準，但這些標準目前并不能涵蓋龐雜的政務數(shù)據(jù)，而“數(shù)據(jù)孤島”的客觀存在使得標準制定面臨著各種困難及不確定因素。目前，區(qū)域差異、部門差異和治理復雜性使得我國政務數(shù)據(jù)“國標”的出臺充滿阻礙，而地方政府對于政務數(shù)據(jù)“標準化”制定的爭奪卻愈演愈烈。標準化的分異勢必造成未來各地方政府“條數(shù)據(jù)”上“塊數(shù)據(jù)”的雙重隔離，“數(shù)據(jù)孤島”問題勢必進一步惡化。

二是部門差異和數(shù)字紅利交織而成的共享困境。數(shù)據(jù)紅利是解決“數(shù)據(jù)孤島”過程中無法回避的問題，但數(shù)字紅利并不是生成“數(shù)據(jù)孤島”的原因。相反，數(shù)字紅利對經(jīng)濟、就業(yè)和民生的促進作用有利于消融部門間的數(shù)據(jù)隔閡。①胡鞍鋼，王蔚，周紹杰.中國開創(chuàng)“新經(jīng)濟”——從縮小“數(shù)字鴻溝”到收獲“數(shù)字紅利”[J].國家行政學院學報，2016（3）:4-13。之所以會出現(xiàn)“數(shù)據(jù)孤島”，根本在于數(shù)據(jù)本質(zhì)上是一種資源，這一屬性使其難以跳脫經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律。事實上，部門間的數(shù)據(jù)隔絕和資源封閉早已存在，只是在數(shù)字政府建設(shè)的背景下才凸顯出來。公共服務的專業(yè)分工造就了部門間數(shù)據(jù)“親疏”關(guān)系的差異，這種差異在部門數(shù)字化需求的影響下使電子政務建設(shè)時期部門間信息化程度的差距逐漸拉大。隨著數(shù)字政府建設(shè)的進程加快，受到路徑依賴及領(lǐng)導風格的影響，部門間數(shù)據(jù)資源占有的“馬太效應”日漸顯露，數(shù)據(jù)孤島、數(shù)字鴻溝隨之而來。②徐曉林，明承瀚，陳濤.數(shù)字政府環(huán)境下政務服務數(shù)據(jù)共享研究[J].行政論壇，2018（1）:50-59。部門數(shù)據(jù)資源占有差異所帶來的另一個重要影響是數(shù)據(jù)共享的驅(qū)動不足?！皸l塊分離”是我國目前數(shù)字政府建設(shè)存在的問題之一，各職能部門依據(jù)條形結(jié)構(gòu)縱向運行業(yè)務流程已成固定模式。專業(yè)化程度越高的部門，業(yè)務流程就越規(guī)范，主動公開和共享部門數(shù)據(jù)的意愿就越弱。無論是橫向上部門間的資源共享，還是條塊上的數(shù)據(jù)對接，都難以使部門內(nèi)生出數(shù)據(jù)共享的驅(qū)動力?！皵?shù)據(jù)孤島”逐漸生成“數(shù)據(jù)煙囪”，并成為政務數(shù)據(jù)“聚通用”的最大阻礙。

三是商業(yè)化和公共性交織而成的發(fā)展困境。政務數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)和開發(fā)耗資巨大，與其他組織相比，政府數(shù)據(jù)采集的類型多、用時長、難度大，且后期的運行和維護費用高昂，發(fā)展資金短缺成為國內(nèi)政務數(shù)據(jù)平臺普遍存在的問題。因此，商業(yè)化運作模式似乎成為維系政務數(shù)據(jù)平臺運行的可及之策。該模式是否適合政務數(shù)據(jù)平臺的發(fā)展尚待時間檢驗，但就現(xiàn)階段政務數(shù)據(jù)平臺的運行現(xiàn)狀而言，平臺商業(yè)化運作模式下存有兩個顯著的弊端：一是可能為了避免同類經(jīng)濟行為主體的排擠而拋卻既有優(yōu)勢、忽視平臺公共性的核心屬性。政務數(shù)據(jù)平臺的根本是其公共性，因此公共數(shù)據(jù)是平臺最大的優(yōu)勢和特點。但商業(yè)化運行模式下的政務數(shù)據(jù)平臺要求平臺產(chǎn)生經(jīng)濟效益，收費成了政務數(shù)據(jù)平臺的唯一選擇，而這無疑會挫傷部門上傳數(shù)據(jù)的積極性，品牌效應和“性價比”則會引導公眾選擇更優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)存儲平臺。二是可能為了實現(xiàn)自身利益最大化而出現(xiàn)有損公共利益的經(jīng)濟行為。2015年后，各地紛紛搭建政務數(shù)據(jù)平臺，一些地方為了搶抓大數(shù)據(jù)的機遇，按照投入多、政策好、范圍廣、影響大的思路部署大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，使政務數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)出現(xiàn)了以盈利為目的的目標偏離和領(lǐng)域發(fā)展最大化的思路偏離。在缺乏可靠負責的機構(gòu)和制度下，政務數(shù)據(jù)平臺成為放大精英群體聲音、導致政策綁架的通道①TW Bank.World Development Report: Digital Dividends[EB/OL].http://documents.worldbank.org/curated/en/home，2016:3。，并最終導致公眾對政務數(shù)據(jù)平臺的背離。綜上，在采取商業(yè)化模式和維持公共性運營的抉擇上，政務數(shù)據(jù)平臺陷入了“零和博弈”的選擇困境。

第四，對內(nèi)職能和外部治理交織而成的流程再造困境。如果說“數(shù)據(jù)孤島”是阻礙數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵，那么治理流程再造則是阻礙數(shù)字政府治理的核心。首先，數(shù)字政府治理意味著政府的治理從實體走向虛擬，確保實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的重點是政府內(nèi)外職能在現(xiàn)實和網(wǎng)絡中的一致和有序。因此，必須從根本上對政府的治理流程作重新思考和優(yōu)化再造，這將迫使政府實現(xiàn)從里到外的根本性變革。這一變革必將打破原有僵化的流程，打散過去既有的利益格局，但這無疑會面對來自政府內(nèi)部的強力反彈，自上而下的流程再造極有可能受到自下而上的有效抵制。②O'Hara K，Stevens D.Democracy，Ideology and Process Re-Engineering:Realising the Benefits of e-Government in Singapore，2006（2）。其次，治理對象間存在的巨大差異很難使政府通過“一張表”來囊括所有的治理內(nèi)容。而在實際操作中，流程再造所要求的“無縫連接”的政務服務模式，對于那些習慣于在自系統(tǒng)中獨立處理業(yè)務事項的政府部門，大量的協(xié)商和談判將成為阻礙流程再造的又一困難。最后，現(xiàn)階段政府所掌握的信息安全技術(shù)，并不能清晰地將公共數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)以及可能涉及到公共問題的個人隱私數(shù)據(jù)進行明確劃分，出于隱私與數(shù)據(jù)分離原則，透明政府的建設(shè)極有可能面臨擱置，而相應的政府治理流程再造也將無以為繼。③Anthopoulos L G，Siozos P，Tsoukalas I A.Applying participatory design and collaboration in digital public services for discovering and re-designing e-Government services[J].Government Information Quarterly，2007（2）:353-376。

三、數(shù)字政府建設(shè)的對策

要解決上述數(shù)字政府建設(shè)中存在的問題及困境，并不能簡單地“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。從根本上來看，目前我國的數(shù)字政府建設(shè)對上缺乏頂層設(shè)計、對下未能滿足基層所需，因此難以形成上下聯(lián)動。而從中層來看，對外沒有明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、對內(nèi)沒有形成績效考核，因此未能形成助推政府數(shù)字化建設(shè)及改造的內(nèi)生動力?；诖?，本文認為應當從以下四個方面著手加強數(shù)字政府建設(shè)。

第一，頂層設(shè)計是數(shù)字政府建設(shè)的當務之急。根據(jù)早稻田大學發(fā)布的2017年《國際數(shù)字政府評估排名研究報告》顯示，我國數(shù)字政府建設(shè)在參評的65 個國家中僅排名第44 位?！秷蟾妗分赋?，造成中國數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展緩慢的根本原因是政府首席信息官（GCIO）的缺失。截至2017年底，我國已有13 個省、市成立了大數(shù)據(jù)管理部門，設(shè)置了政府的“首席數(shù)據(jù)官”。④國脈電子政務網(wǎng).2017 國際數(shù)字政府評估排名研究報告（中文版）[EB/OL].http://www.echinagov.com/report/172527.htm，2017-09-15。而自2015年國家公布實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略至今，我國尚未設(shè)置相應的機構(gòu)專門負責此項工作。國家信息中心雖總攬國家電子政務外網(wǎng)的建設(shè)、運維和管理工作，但作為一個部屬事業(yè)單位，該中心實難在體制內(nèi)形成推動我國數(shù)字政府建設(shè)整體進程和發(fā)展的作用力。因此，當務之急是加快“數(shù)字政府”建設(shè)的頂層設(shè)計。從國家層面對數(shù)字政府建設(shè)進行頂層設(shè)計的重要性在于幫助行政部門設(shè)計和部署可以真正實現(xiàn)交互的政務服務，以及在統(tǒng)一概念和語義下規(guī)范的跨部門協(xié)調(diào)。⑤Lampathaki F，Charalabidis Y，Sarantis D，et al.E-Government Services Composition Using Multi-faceted Metadata Classification Structures[C]// International Conference on Electronic Government.Springer-Verlag，2007:116-126。這就需要國家從體制、機制上盡快對數(shù)字政府的總體發(fā)展進行規(guī)劃和部署，完善數(shù)字政府建設(shè)的組織機構(gòu)，在國家政務外網(wǎng)基礎(chǔ)上搭建政務數(shù)據(jù)平臺，確保國家平臺與部門平臺以及地方平臺形成互聯(lián)互通。不僅如此，國家對數(shù)字政府建設(shè)的頂層設(shè)計，還需要從戰(zhàn)略和法律制度框架、實施框架及其對政治、經(jīng)濟、社會和文化所帶來的價值創(chuàng)造進行標準設(shè)定和內(nèi)涵解讀，以幫助各部門、各地方開展數(shù)字政府建設(shè)過程中擁有總攬性、標準化的建設(shè)布局和方案。此外，政務數(shù)據(jù)標準化建設(shè)是頂層設(shè)計的重點。標準化是有效實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，從而保障服務融合的基本前提⑥Bartels U，Hamann L，Hofrichter O，et al.Model-driven standardization of public authority data interchange [J].Science of Computer Programming，2014:162-175。，沒有標準的頂層設(shè)計將會是一場數(shù)據(jù)災難。⑦Tambouris E，Tarabanis K.An Overview of DC-Based e-Government Metadata Standards and Initiatives[J].Lecture Notes in Computer Science，2004:40-47。對于國家政務數(shù)據(jù)平臺而言，建立通用的政務元數(shù)據(jù)標準（G-EMS）是建設(shè)國家平臺和實現(xiàn)頂層推動的核心和關(guān)鍵。目前，大多數(shù)國家依據(jù)“都柏林核心元數(shù)據(jù)集”（Dublin Core Metadata，簡稱DC）來構(gòu)建G-EMS 的框架，并將其作為數(shù)字政府建設(shè)的重要組成部分。①Tambouris E，Tarabanis K.An Overview of DC-Based e-Government Metadata Standards and Initiatives[J].Lecture Notes in Computer Science，2004:40-47。這一模式強調(diào)政務元數(shù)據(jù)標準的整體性，因此，它必須涵蓋整個國家公共部門需要的數(shù)據(jù)元素以及未來可能得以改進的數(shù)據(jù)“超集”。這就需要國家對各部委、各地方的業(yè)務流程、數(shù)據(jù)資源和未來需求進行摸底排查，并確保制定出來的政務數(shù)據(jù)資源目錄能夠有效檢索和管理官方所有的信息數(shù)據(jù)。

第二，基層認同是數(shù)字政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)。雖然平臺商業(yè)化的運作模式從某種程度上解決了運營資金上的困境，但卻降低了來自基層民眾和公務員的認同。一方面，雖然政府有可能在數(shù)字政府建設(shè)的頂層設(shè)計中全面考慮，甚至是超前考慮民眾的公共服務需求，但絕大多數(shù)公眾仍被排除在數(shù)字政府設(shè)計之外，因此，民眾只能通過政務數(shù)據(jù)平臺的使用感來確定是否愿意接受政府的數(shù)字化改造。公眾對數(shù)字政府建設(shè)的態(tài)度對于提高公共數(shù)字服務和數(shù)字政府的成功發(fā)展、實施和使用至關(guān)重要。②Holgersson J，S?derstr m E，Karlsson F，et al.Towards a Roadmap for User Involvement in E-Government Service Development[C]//Ifip Wg 8.5 International Conference on Electronic Government.Springer-Verlag，2010:251-262。倘若政務數(shù)據(jù)平臺不能滿足公眾的使用感，而政府又不能強迫公眾使用政務數(shù)據(jù)平臺，那么公眾的個人數(shù)據(jù)便極可能流向商業(yè)平臺。這不僅是政務數(shù)據(jù)平臺的損失，實質(zhì)上也掏空了平臺賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。另一方面，數(shù)字政府建設(shè)似乎也沒有得到政府基層組織成員的關(guān)注，這出于兩個原因：一是對自身前景的擔憂，擔憂因為數(shù)字政府建設(shè)會降低公務員在組織中的角色和地位，以及政府透明度的增加會讓組織成員承受除績效考核外的公眾監(jiān)督與公共壓力；二是對數(shù)字政府建設(shè)前景的悲觀，認為難以期待通過數(shù)字政府來有效減輕基層繁重的治理任務和應對愈發(fā)復雜的治理環(huán)境。從近年來西方國家經(jīng)驗來看，由政府主導“自上而下”的數(shù)字政府建設(shè)模式的確可以節(jié)約成本、提高公共服務的效益，但也從某種程度上抑制了公眾和政府內(nèi)部基層組織成員對數(shù)字政府建設(shè)的認可度。③Anthopoulos L G，Siozos P，Tsoukalas I A.Applying participatory design and collaboration in digital public services for discovering and re-designing e-Government services[J].Government Information Quarterly，2007（2）:353-376。于是，西方國家開啟了新一輪的電子政務群件（e-Government Groupware，簡稱eGG）的建設(shè)④Anthopoulos，L.，& Tsoukalas，I.（2005）.A cross border collaboration environment，as a means for offering online public services and for evaluating the performance of public executives.In The proceedings of the 2005 IEEE International Conference on e-Technology，e-Commerce and e-Service（EEE-05），Hong Kong，China，2005。，其根本目的就是讓公眾和基層公務員能夠更好地參與到數(shù)字政府建設(shè)中來。因此，就我國現(xiàn)階段的數(shù)字政府建設(shè)而言，在建設(shè)政務數(shù)據(jù)平臺時應更加重視公眾的體驗感和使用感以及基層公務員對其的認同。因為只有政務數(shù)據(jù)平臺獲得較大范圍的公眾認可，才能提升平臺的用戶支持率，從而獲得更多的公眾數(shù)據(jù)。而由于基層公務員能夠更直觀地了解公眾的服務需求和提供相應的服務，使之參與到數(shù)字政府建設(shè)中，使基層組織成員擁有更多調(diào)用數(shù)據(jù)資源的權(quán)力與擁有更多的“話語權(quán)”，數(shù)字政府建設(shè)才能真正獲得基層認同。

第三，數(shù)據(jù)確權(quán)與績效是數(shù)字政府建設(shè)的破局之策。要優(yōu)化數(shù)字政府建設(shè)的路徑，不僅要完善頂層設(shè)計和獲取基層認同，還需要從中層著手。首先，要盡快明確公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，從機制上規(guī)范政府和部門對政務數(shù)據(jù)的采集、使用和管理。從國家資源的角度來界定公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)無疑是實現(xiàn)公共利益的最佳選擇，但這卻不可避免地出現(xiàn)以維護公共數(shù)據(jù)安全為由而拒絕開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。此外，社會活動的高度復雜化使公共數(shù)據(jù)不斷激增，這將迫使政府借助第三方企業(yè)對公共數(shù)據(jù)進行搜集、挖掘和計算。如果沒有對公共數(shù)據(jù)進行明確的產(chǎn)權(quán)界定，那么數(shù)據(jù)開放運動的實質(zhì)很可能是將傳統(tǒng)公共資源再次引入私人控制的數(shù)據(jù)池，最終擴大的不是公共資源而是私有資源。⑤胡凌.商業(yè)模式視角下的“信息/數(shù)據(jù)”產(chǎn)權(quán)[J].上海大學學報（社會科學版），2017（6）:1-14。從目前國內(nèi)外數(shù)字政府建設(shè)的實踐來看，要從法律上明確個人數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)暫難實現(xiàn)⑥Purtova，Nadezhda.Property in Personal Data: A European Perspective on the Instrumentalist Theory of Propertisation [J].Law and technology: Looking into the future-Selected essays，2009（1）:225-243。，但將政務數(shù)據(jù)定義為國有資產(chǎn)，并從法律制度上明確政務數(shù)據(jù)的采集、挖掘、使用和管理的權(quán)限卻是一件可及之事。因此，應當在公共數(shù)據(jù)資源、企業(yè)數(shù)據(jù)資源和個人數(shù)據(jù)資源“三分法”的基礎(chǔ)上，將公共數(shù)據(jù)分為國家宏觀數(shù)據(jù)、微觀主體數(shù)據(jù)和微觀客體數(shù)據(jù)三個方面進行確權(quán)分析。①杜振華，茶洪旺.數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)實考量[J].重慶社會科學，2016（8）:19-25。對于不涉及國家安全的公共數(shù)據(jù)，免費向公眾開放，并參照知識產(chǎn)權(quán)付費方式向企業(yè)收取費用；對于涉及公權(quán)的自然人數(shù)據(jù)，產(chǎn)權(quán)屬于個人，管理權(quán)和使用權(quán)屬于國家。國家有義務對個人隱私給予保護，對數(shù)據(jù)侵權(quán)責任人進行懲戒。此外，在建設(shè)數(shù)據(jù)開放目錄體系的過程中，尊重各級、各部門合理的利益訴求，按照“誰擁有、誰定級”和“誰使用、誰管理”的原則，梳理數(shù)據(jù)開放目錄，制定政府數(shù)據(jù)開放計劃，落實數(shù)據(jù)開放和維護責任。其次，應當盡快建立完善數(shù)字政府建設(shè)績效，從制度上確保組織具有積極推進數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展的動力。數(shù)據(jù)開放的困難在于技術(shù)問題、不確定的司法框架和經(jīng)濟結(jié)果、數(shù)據(jù)的不可獲取性，這意味著數(shù)據(jù)開放仍然是代價高昂的勞動密集型活動。②Conradie，Peter，Choenni，et al.Exploring process barriers to release public sector information in local government[M].ACM，2012。加上數(shù)字政府建設(shè)對政府內(nèi)部組織和成員帶來的沖擊和影響，政府內(nèi)部組織成員對數(shù)據(jù)開放和政務數(shù)據(jù)的“聚融通”的確會產(chǎn)生抵觸情緒。因此，需要從機制上顯著增加激勵機制，這樣將有助于減少對變革的抵制，并獲得組織成員更加積極地響應。

四、結(jié)語

布瓦索（Boisot）在其著作《信息空間：認識組織、制度和文化的一種框架》中認為，官僚結(jié)構(gòu)中的信息通暢集中在較低的層次。因此，要制定恰當?shù)募夹g(shù)性決策，基層信息就必須被傳送到頂層，經(jīng)由執(zhí)行指示再從上傳到下。這種條狀傳輸方式造成信息傳輸所通過的層級越多，最終被接納時收到扭曲或失真的可能性也就越大。③馬克斯·H·布瓦索.信息空間:認識組織、制度和文化的一種框架[M].上海：上海譯文出版社，2000:65。布瓦索所述的這種“條數(shù)據(jù)”傳輸方式似乎可被視為數(shù)字政府建設(shè)過程中“數(shù)字煙囪”涌現(xiàn)的技術(shù)性因素。為了有效克服“條數(shù)據(jù)”的弊端，“塊數(shù)據(jù)”應運而生。所謂“塊數(shù)據(jù)”是指在一個物理空間或行政區(qū)域內(nèi)形成的涉及人、事、物等各類數(shù)據(jù)的總和，高度關(guān)聯(lián)是“塊數(shù)據(jù)”的本質(zhì)屬性，因此，“塊數(shù)據(jù)”必須實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨行業(yè)、跨部門、跨領(lǐng)域的集聚融合，并在此基礎(chǔ)上開展數(shù)據(jù)社會學范式的思考，形成對塊數(shù)據(jù)發(fā)展的共同認知。④大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略重點實驗室.塊數(shù)據(jù)3.0:秩序互聯(lián)網(wǎng)與主權(quán)區(qū)塊鏈[M].北京：中信出版社，2017:53。而“塊數(shù)據(jù)”信息多維共享的價值對于數(shù)字政府的建成乃至未來的治理而言，優(yōu)勢是顯而易見的。首先，地方政府以省級為單位搭建政務數(shù)據(jù)平臺的趨勢已漸明顯。省級“塊數(shù)據(jù)”的形成將成為數(shù)字中國建設(shè)的重要組成部分，這既符合我國行政區(qū)劃的現(xiàn)狀，也符合國家治理體系“國家-省級-基層”的治理層級分布。對于數(shù)字政府治理而言，“塊數(shù)據(jù)”的形成不僅能夠較快適應政府行政體制的運行和管理，有助于更好地實現(xiàn)資源配置向基層轉(zhuǎn)移、壓縮行政層級，還能搭建快速應急的基層治理機制，確?；鶎又卫砣〉脤嵭?，同時杜絕數(shù)據(jù)和信息造假，確保政府數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的質(zhì)量。此外，有實踐證明“塊數(shù)據(jù)”有利于提升政府服務及治理質(zhì)量、有利于構(gòu)建全新的社會信用體系、有利于推進政府信息公開以及充分發(fā)揮政務信息資源的作用。⑤侯衡.區(qū)塊鏈技術(shù)在電子政務中的應用:優(yōu)勢、制約與發(fā)展[J].電子政務，2018（06）:22-30。雖然學界目前對“塊數(shù)據(jù)”的實現(xiàn)還存有疑問⑥彭知輝.論我國地方政府大數(shù)據(jù)建設(shè)的方式、困境及對策:以塊數(shù)據(jù)建設(shè)為例[J].廣東行政學院學報，2016，28（2）:5-10。，但從趨勢來看，世界各國都在開展“塊數(shù)據(jù)”的試點，且有大量研究表明“塊數(shù)據(jù)”在政府治理中正在承擔著越來越重要的作用。但就目前“塊數(shù)據(jù)”在數(shù)字政府建設(shè)中的應用來看，政府主管和建設(shè)“塊數(shù)據(jù)”的難度在于，“塊數(shù)據(jù)”的分布式云計算要求在數(shù)字政府建設(shè)的頂層設(shè)計中進行詳細的架構(gòu)和設(shè)計，且它對于政府內(nèi)部的體制和機制要求甚高，傳統(tǒng)政府“大一統(tǒng)”的治理方式可能難以適應“塊數(shù)據(jù)”發(fā)展的要求，此外，政府數(shù)據(jù)的開放、透明和共享的程度對“塊數(shù)據(jù)”的效益也有著十分直接的影響。如果不能滿足上訴要求，也許很難期待“塊數(shù)據(jù)”為政府的治理帶來實效。⑦lnes S，Ubacht J，Janssen M.Blockchain in government:Benefits and implications of distributed ledger technology for information sharing [J].Government Information Quarterly an International Journal of Information Technology Management Policies & Practices，2017（3）。因此，要實現(xiàn)政府的數(shù)字治理，從邏輯上來看，需要完成頂層設(shè)計并獲取基層認同，但更為重要的是政府需要從內(nèi)部不斷變革體制和機制，以契合未來數(shù)字政府的發(fā)展和民眾日益增強的數(shù)字治理需求。大數(shù)據(jù)時代已然到來，開放、透明和共享僅能代表目前公共治理的階段性需求，但隨著數(shù)字社會的全面到來，政府的數(shù)字化建設(shè)必將深入推進，如何順勢而為，將治理改革前置于社會浪潮之前，是當前從中央到地方需予以正視的一個重要問題。