吳恒同

（吉首大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 吉首，416000）

一、提出問(wèn)題

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理是我國(guó)國(guó)家治理的中心議題。黨的十八屆三中全會(huì)明確要求“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，并從“改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制、健全公共安全體系”四個(gè)方面提出具體的實(shí)施路徑。①人民網(wǎng).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html，2013-11-12。社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，社會(huì)的有效治理來(lái)源于社區(qū)的良善治理。創(chuàng)新社會(huì)治理的基礎(chǔ)是創(chuàng)新社區(qū)治理。黨的十九大報(bào)告將“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”細(xì)化為“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，并從微觀實(shí)踐層面上對(duì)創(chuàng)新社區(qū)治理提出新的要求，即“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！雹诹?xí)近平.中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告[EB/OL].http://www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm，2017-10-18。黨的十九大報(bào)告實(shí)質(zhì)上明確提出“以重心下移創(chuàng)新社區(qū)治理”的理論命題。那么，什么是社會(huì)治理重心下移，其內(nèi)涵和外延是什么，治理重心下移與社區(qū)治理的關(guān)系是什么，重心下移創(chuàng)新社區(qū)治理的機(jī)制、條件及限度是什么？上述問(wèn)題亟待學(xué)界進(jìn)行研究和回答，為推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供政策和理論支持。

治理重心下移并非一個(gè)全新的議題，而是來(lái)源于我國(guó)基層治理實(shí)踐。在農(nóng)村基層治理領(lǐng)域，興起了以廣東清遠(yuǎn)、廣東蕉嶺、湖北秭歸③吳昊，鄭永君.規(guī)則落地與村民自治基本單元的選擇[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（2）:66-76。為代表的自治下沉實(shí)踐。以往研究中分別從單元、關(guān)系、資源和權(quán)力四個(gè)視角進(jìn)行解釋。第一，單元視角。單元規(guī)模過(guò)大是自治無(wú)效的原因，通過(guò)治理單元的細(xì)化和下沉促成有效自治。④劉強(qiáng)，馬光選.基層民主治理單元的下沉——從村民自治到小社區(qū)自治[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2017（1）:31-38。第二，關(guān)系視角。自治下移有助于優(yōu)化自治權(quán)內(nèi)部的縱向關(guān)系，⑤肖濱，方木歡.尋求村民自治中的“三元統(tǒng)一”——基于廣東省村民自治新形式的分析[J].政治學(xué)研究，2016（3）:77-90。將民主與自治再連接，⑥徐勇，趙德健.找回自治:對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014（4）:1-8。有效銜接政府治理與村民自治。⑦胡平江.自治重心下移:緣起、過(guò)程與啟示——基于廣東省佛岡縣的調(diào)查與研究[J].社會(huì)主義研究，2014（2）:128-134。第三，資源視角。治理資源懸浮導(dǎo)致其治理“內(nèi)卷化”趨勢(shì)，通過(guò)資源下沉有助于推進(jìn)基層有效治理。①梁平.正式資源下沉基層的網(wǎng)格化治理——以河北“一鄉(xiāng)一庭”建設(shè)為例[J].法學(xué)雜志，2017（5）:101-112。第四，權(quán)力視角。治理困境使得國(guó)家行政權(quán)力向村莊下移，一方面改善村莊治理狀況，另一方面潛藏著威權(quán)治理的隱患和危機(jī)，應(yīng)當(dāng)從權(quán)力下沉走向權(quán)力下放。②李鑫誠(chéng).鄉(xiāng)村權(quán)力下沉治理模式的運(yùn)行策略及其反思[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2017（4）:22-27。

在城市基層治理領(lǐng)域，主要包括網(wǎng)格化管理、微自治以及小單元自治三種主要治理重心下移形式。第一，網(wǎng)格化管理。城市網(wǎng)格化管理是基層政權(quán)行政權(quán)力下沉的方式，與社區(qū)自治力量間存在張力，同時(shí)蘊(yùn)含城市基層政權(quán)內(nèi)卷化風(fēng)險(xiǎn)。③田毅鵬，薛文龍.城市管理“網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關(guān)系芻議[J].學(xué)海，2012（3）:24-30。網(wǎng)格化管理進(jìn)而導(dǎo)致治理目標(biāo)偏離、治理過(guò)程復(fù)雜、治理方式不當(dāng)、權(quán)責(zé)邊界不清等非預(yù)期后果。④劉安.網(wǎng)格化社會(huì)管理及其非預(yù)期后果——以N 市Q 區(qū)為例[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2014（3）:106-115。網(wǎng)格化管理的升級(jí)轉(zhuǎn)型之路是網(wǎng)絡(luò)化治理。⑤陳榮卓，肖丹丹.從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理——城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐、發(fā)展與走向[J].社會(huì)主義研究，2015（4）:83-89。第二，微自治。網(wǎng)格化中的微自治是城市基層治理的新機(jī)制。⑥孔娜娜.網(wǎng)格中的微自治:城市基層社會(huì)治理的新機(jī)制[J].社會(huì)主義研究，2015（4）:90-96。微自治通過(guò)自治范圍下移，使得自治內(nèi)容具體、方式細(xì)化，自治主體空間和自由度較高，因而能更好的實(shí)現(xiàn)基層民主自治功能。⑦趙秀玲.“微自治”與中國(guó)基層民主治理[J].政治學(xué)研究，2014（5）:51-60。微自治應(yīng)為能更好的實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，故有效性較高。⑧謝正富.集體行動(dòng)理論視角下的“微自治”有效性分析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（6）:112-118。第三，小單元自治。社區(qū)社會(huì)空間規(guī)模過(guò)大制約了社區(qū)有效自治，而居民小組、院落、樓棟、小區(qū)等相對(duì)范圍較小的單元，更易形成集體行動(dòng)，進(jìn)而提高治理績(jī)效。⑨張大維，陳偉東，孔娜娜.中國(guó)城市社區(qū)治理單元的重構(gòu)與創(chuàng)生——以武漢市“院落自治”和“門棟自治”為例[J].城市問(wèn)題，2006（4）:59-63。規(guī)模適度是居民有效自治的組織基礎(chǔ)，通過(guò)自治單元下沉，大力培育小區(qū)、院樓、樓棟等小單元自組織有助于居民自治的有效實(shí)現(xiàn)。⑩白雪嬌.規(guī)模適度:居民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的組織基礎(chǔ)[J].東南學(xué)術(shù)，2014（5）:50-57。小單元自治與微自治存在交叉，其區(qū)別在于劃分標(biāo)準(zhǔn)的差異，前者以治理單元?jiǎng)澐郑笳邉t以治理事務(wù)劃分。

總結(jié)以往研究：首先，無(wú)論是農(nóng)村還是城市，其治理重心下移的實(shí)踐和研究都集中在自治面向，而治理面向的實(shí)踐和研究較少；第二，對(duì)于農(nóng)村基層治理的研究更具有“治理重心下移”的理論自覺，在這一整體性分析框架下得出自治下移、單元下移、資源下移、權(quán)力下移等分析性概念；第三，對(duì)于城市基層治理的研究缺乏整體性分析框架，研究呈現(xiàn)出碎片化的特質(zhì)，不具有對(duì)“治理重心下移”的理論自覺，僅有梁賢艷、江立華在自治單元下沉的框架下對(duì)城市社區(qū)微自治進(jìn)行研究。?梁賢艷，江立華.自治單元下沉背景下的城市社區(qū)“微自治”研究——以J 小區(qū)從“點(diǎn)斷”到“全覆蓋”自治的內(nèi)生探索為例[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2017（8）:98-105?；谏鲜龇治隹芍瑢?duì)于城市社區(qū)治理重心下移的相關(guān)研究還存在理論性與整體性上的缺陷。因此，本文將建立基于“治理重心”為核心概念的整體性分析框架，利用廈門市A 社區(qū)治理重心下移的典型案例，研究治理重心下移與城市社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)系及其作用機(jī)制，進(jìn)而總結(jié)以重心下移為核心的城市社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，為社區(qū)治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)提供支持。

二、城市社區(qū)的組織架構(gòu)與治理重心

（一）城市社區(qū)的多元治理架構(gòu)

不同于滕尼斯所言的共同體意涵，?斐迪南·滕尼斯著，林榮遠(yuǎn)譯.共同體與社會(huì):純粹社會(huì)的基本概念[M].北京:北京大學(xué)出版社，2010:40。社區(qū)是我國(guó)城市社會(huì)中的基本治理單元。社區(qū)具有清晰的邊界和范圍，是城市居民委員會(huì)所在轄區(qū)。社區(qū)制的建立是為了緩解單位制解體后城市基礎(chǔ)社會(huì)治理的困境，重新將單位中脫離出的人們納入到社區(qū)中，建立起“社區(qū)—街道—區(qū)—市”的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)組織”城市治理體系。因而社區(qū)的建立和形成既有歷史延續(xù)的自然因素，也有便于管理的建構(gòu)因素。

城市社區(qū)中的治理主體主要包括社區(qū)居民委員會(huì)與社區(qū)黨支部委員會(huì)（簡(jiǎn)稱社區(qū)兩委）、小區(qū)業(yè)主委員會(huì)（簡(jiǎn)稱業(yè)委會(huì)）、物業(yè)服務(wù)企業(yè)（簡(jiǎn)稱物業(yè)公司）、社區(qū)居民四大主體，共同構(gòu)成城市社區(qū)的多元治理體系。從制度層面來(lái)講，居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織；?第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò).中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法[Z].1989-12-26。業(yè)委會(huì)是業(yè)主民主選舉出的居民自治組織，對(duì)全體業(yè)主、業(yè)主大會(huì)和業(yè)主代表大會(huì)負(fù)責(zé)；①中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于印發(fā)《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》的通知[Z].2009-12-01。物業(yè)公司是業(yè)主選聘的，依據(jù)物業(yè)服務(wù)合同，提供物業(yè)管理服務(wù)的企業(yè)。②中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.物業(yè)管理?xiàng)l例[Z].2003-06-08。城市社區(qū)治理的過(guò)程體現(xiàn)為社區(qū)兩委、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司和社區(qū)居民的持續(xù)性互動(dòng)。社區(qū)治理主體有效互動(dòng)能夠促進(jìn)社區(qū)治理，而互動(dòng)不暢或阻滯則必然會(huì)帶來(lái)治理的困境。③鄭永君.協(xié)商共治:試點(diǎn)推動(dòng)下的社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐——以廈門市前埔北社區(qū)為例[J].上海城市管理，2017（3）:50-56。

從治理層級(jí)來(lái)看，城市社區(qū)包括社區(qū)、小區(qū)和居民三個(gè)層級(jí)。社區(qū)層面的治理主體為社區(qū)兩委；小區(qū)層面的治理主體包括業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司；居民層面的治理主體就是社區(qū)居民（小區(qū)業(yè)主）。從互動(dòng)關(guān)系來(lái)看，首先，社區(qū)兩委對(duì)業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司具有指導(dǎo)、監(jiān)督和建議的權(quán)利，但業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司不對(duì)社區(qū)兩委負(fù)責(zé)。第二，業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司簽訂物業(yè)服務(wù)合同，并監(jiān)督其工作，業(yè)主大會(huì)具有解聘和更換物業(yè)的權(quán)利。第三，社區(qū)兩委、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司都為社區(qū)居民提供服務(wù)。同時(shí)業(yè)委會(huì)有業(yè)主選舉并對(duì)其負(fù)責(zé)；物業(yè)公司向業(yè)主收取物業(yè)費(fèi)、提供物業(yè)服務(wù)并接受其監(jiān)督；社區(qū)居民接受社區(qū)兩委服務(wù)并行使報(bào)告和監(jiān)督的權(quán)利。第四，社區(qū)兩委接受街道辦等上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）社區(qū)治理重心的二維劃分

社區(qū)治理重心是本文的核心分析概念。要明確社區(qū)治理重心的意涵首先需要對(duì)治理重心的概念進(jìn)行界定。張文軍認(rèn)為治理重心就是工作重點(diǎn)；④張文軍.論我國(guó)治理重心由城市到鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移[J].山東社會(huì)科學(xué)，2011（11）:163-167。張晉藩認(rèn)為治理重心是治理的基本原則；⑤張晉藩.中國(guó)古代國(guó)家治理的重心——“民惟邦本，本固邦寧”[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（4）:32-39。王宏選則認(rèn)為治理重心就是治理的目標(biāo)。⑥王宏選.現(xiàn)代村規(guī)民約的組織創(chuàng)新與治理重心[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2016（2）:171-175。我們認(rèn)為治理重心是對(duì)在治理過(guò)程中所要完成的中心性任務(wù)和所要達(dá)到的首要性目標(biāo)的整體描述。治理重心不是固定的，而是處在不斷的變化過(guò)程中。治理重心的變化包括重心上移和重心下移兩種基本形式。其中重心上移指的是治理的工作重點(diǎn)和重心目標(biāo)從低治理層級(jí)向高治理層級(jí)的轉(zhuǎn)變；而重心下移則是指治理的中心工作和中心目標(biāo)從高治理層級(jí)向低治理層級(jí)的反向變化過(guò)程。例如，農(nóng)村稅費(fèi)改革后基層政府從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)的過(guò)程就是重心上移；⑦周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會(huì)學(xué)研究，2006（3）:1-38。近年來(lái)在基層治理領(lǐng)域興起的干部下訪、平臺(tái)下置、人員下投、資源下引則是典型的重心下移。⑧家齊，李旭超.重心下移:近年來(lái)黨和政府執(zhí)政的新趨勢(shì)[J].社會(huì)主義研究，2012（1）:80-85。

治理重心和重心下移的概念重視治理重心任務(wù)和首要目標(biāo)在治理層級(jí)間的變化，強(qiáng)調(diào)其層級(jí)性。我們認(rèn)為對(duì)于治理重心概念，不能僅僅只關(guān)注其層級(jí)性，還需要關(guān)注其治理過(guò)程中中心任務(wù)和首要目標(biāo)本身的特性。在同一治理層級(jí)，其治理的任務(wù)和目標(biāo)從對(duì)上負(fù)責(zé)到對(duì)下負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移，我們認(rèn)為這一過(guò)程也是治理重心下移。

依據(jù)治理重心的概念，社區(qū)治理重心是指在社區(qū)場(chǎng)域中治理活動(dòng)的重心任務(wù)和首要目標(biāo)。治理層級(jí)方面，社區(qū)治理包含社區(qū)和小區(qū)兩個(gè)基本治理層級(jí)。治理性質(zhì)方面，社區(qū)治理兼具管理與服務(wù)的治理功能和行政與自治的治理路徑。從治理層級(jí)來(lái)考察社區(qū)治理重心的變化，僅僅考察了表象；而治理性質(zhì)視角則能更好的揭示社區(qū)治理重心變化的本質(zhì)性特征。

基于以上考量，在治理性質(zhì)的視角下，我們分別從治理功能和治理路徑兩個(gè)維度對(duì)社區(qū)治理活動(dòng)及其重心進(jìn)行劃分。治理功能方面，西方的社區(qū)治理指社區(qū)作為集體可以解決一些個(gè)人、市場(chǎng)、國(guó)家無(wú)法解決的問(wèn)題，⑨Bowles S，Gintis H.Social Capital And Community Governance[J].Economic Journal，2002（483）:419-436.國(guó)內(nèi)的社區(qū)治理則主要指以居委會(huì)為核心的治理模式，⑩陳炳輝，王菁.“社區(qū)再造”的原則與戰(zhàn)略——新公共管理下的城市社區(qū)治理模式[J].行政論壇，2010，17（3）:8-13。其治理功能可分為社區(qū)服務(wù)?中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于印發(fā)《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》的通知[Z].2009-12-01。和社區(qū)管理?桂勇，崔之余.行政化進(jìn)程中的城市居委會(huì)體制變遷——對(duì)上海市的個(gè)案研究[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2000（3）:1-5。兩方面。管理與服務(wù)代表社區(qū)治理功能的兩極，兩者不是絕對(duì)分割，而是混合在一起的。但功能屬性來(lái)看兩者代表著不同的取向，管理是針對(duì)政府分配的行政任務(wù)，服務(wù)則是針對(duì)社區(qū)居民的內(nèi)部需要，前者對(duì)上負(fù)責(zé)，而后者對(duì)下負(fù)責(zé)。治理路徑方面，城市社區(qū)治理包括自治與行政兩種不同的治理路徑，前者遵循自下而上的治理機(jī)制，而后者遵循自上而下的治理機(jī)制。自治與行政代表兩種不同的社區(qū)治理路徑，在具體的社區(qū)治理實(shí)踐中則呈現(xiàn)混合的狀態(tài)，自治與行政的張力與彈性則形塑著社區(qū)治理。①趙守飛.行政與自治:社區(qū)體制改革中的權(quán)力關(guān)系研究——以銅官山區(qū)社區(qū)綜合體制改革為例[D].華中師范大學(xué)，2013。

治理功能的管理還是服務(wù)，治理路徑的自治抑或行政，這兩方面因素對(duì)社區(qū)治理重心產(chǎn)生影響。管理強(qiáng)調(diào)對(duì)上負(fù)責(zé)，行政強(qiáng)調(diào)自上而下；服務(wù)強(qiáng)調(diào)對(duì)下負(fù)責(zé)，自治強(qiáng)調(diào)自下而上。因此在城市社區(qū)治理實(shí)踐中，治理活動(dòng)性質(zhì)偏向于管理和行政的方向，我們認(rèn)為社區(qū)治理重心上移；治理活動(dòng)性質(zhì)偏向于服務(wù)和自治的方向，我們則認(rèn)為社區(qū)治理重心下移。

三、重心下移為核心的社區(qū)治理創(chuàng)新

A 社區(qū)位于廈門市思明區(qū)，占地面積1.52 平方公里，轄區(qū)共有5 個(gè)小區(qū)，共有樓房102 棟，常駐人口13947 人，其中非本地戶籍的流動(dòng)人口5516 人。為推進(jìn)城市社會(huì)治理體系和能力現(xiàn)代化，2013年9月廈門市開展以“美麗廈門·共同締造”為核心的治理創(chuàng)新行動(dòng)。共同締造行動(dòng)通過(guò)分級(jí)試點(diǎn)的模式推進(jìn)，A 社區(qū)是思明區(qū)確立的試點(diǎn)社區(qū)。2013年10月，A 社區(qū)在共同締造試點(diǎn)的推動(dòng)下，陸續(xù)開展以社區(qū)治理重心下移為核心的治理創(chuàng)新實(shí)踐，包括社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)、基層協(xié)商治理機(jī)制建設(shè)、服務(wù)型社區(qū)建設(shè)等具體內(nèi)容。下文我們將運(yùn)用主體、資源、規(guī)則和績(jī)效的四要素分析框架，對(duì)重心下移與社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)系及作用機(jī)制展開具體分析。

（一）組織建設(shè)構(gòu)建治理主體

圖1 城市社區(qū)治理重心的內(nèi)涵

社區(qū)治理主體是治理活動(dòng)的承擔(dān)者和參與者，同時(shí)也是社區(qū)服務(wù)的供給者和生產(chǎn)者。缺乏主體的治理是不可能存在的。A 社區(qū)中原有的治理主體包括社區(qū)兩委、小區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司和文體興趣小組等組織性的治理主體，此外還包括社區(qū)居民作為個(gè)體性的治理主體。

依托于廈門市共同締造行動(dòng)試點(diǎn)的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，A 社區(qū)從組織建設(shè)層面推進(jìn)治理創(chuàng)新實(shí)踐。首先，各樓棟民主推選出樓棟長(zhǎng)，各樓棟長(zhǎng)民主推舉3-5 名成員建立小區(qū)事務(wù)小組；各小區(qū)事務(wù)小組成員共同民主選舉出7-9 名成員構(gòu)成社區(qū)居民議事監(jiān)督委員會(huì)。第二，嚴(yán)格依照《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》的制度規(guī)定對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行重新的民主選舉，促進(jìn)其有效運(yùn)轉(zhuǎn)，從程序合法性和績(jī)效合法性兩方面進(jìn)行提升。第三，在小區(qū)層面上設(shè)立共同締造小組，將小區(qū)事務(wù)小組、社區(qū)網(wǎng)格長(zhǎng)、業(yè)委會(huì)代表、物業(yè)管理代表、相關(guān)組織機(jī)構(gòu)代表都納入其中；在社區(qū)層面設(shè)立社區(qū)共同締造委員會(huì)，包括社區(qū)兩委負(fù)責(zé)人、社區(qū)居民議事監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)人、各小區(qū)事務(wù)小組負(fù)責(zé)人、各小區(qū)業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)人、各小區(qū)物業(yè)服務(wù)處負(fù)責(zé)人等組成。第四，將社區(qū)中的13 個(gè)文體興趣小組進(jìn)行整合，共同構(gòu)成文體超市。

A 社區(qū)通過(guò)組織建設(shè)豐富和完善了社區(qū)治理主體，那么這些治理活動(dòng)對(duì)社區(qū)治理重心產(chǎn)生了什么影響呢？第一，治理層級(jí)的視角。從社區(qū)居民議事監(jiān)督委員會(huì)、小區(qū)事務(wù)小組再到樓棟長(zhǎng)，建立了從社區(qū)到樓棟的自治組織體系，實(shí)現(xiàn)了治理層級(jí)向基層的深入。從社區(qū)共同締造委員會(huì)到小區(qū)共同締造小組，建立起雙層協(xié)商互動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了協(xié)商治理組織向基層的深入。第二，治理功能的視角。樓棟長(zhǎng)、小區(qū)事務(wù)小組、社區(qū)居民議事監(jiān)督委員會(huì)的建立其功能在于更好提供社區(qū)服務(wù)，解決由于上下層級(jí)間的信息不對(duì)稱導(dǎo)致的居民需要和服務(wù)供給不匹配的問(wèn)題。共同締造小組和社區(qū)共同締造委員會(huì)，則通過(guò)建立雙層協(xié)商平臺(tái)，促進(jìn)治理主體在小區(qū)和社區(qū)兩個(gè)層面的有效互動(dòng)，更好的為社區(qū)提供服務(wù)。重新選舉的業(yè)委會(huì)獲得合法性，促進(jìn)其有效運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)物業(yè)公司實(shí)施有效監(jiān)督，促成小區(qū)有效的物業(yè)服務(wù)。文體服務(wù)超市則通過(guò)組織整合，為社區(qū)居民提供“一站式、多樣化”的公共文化服務(wù)。第三，治理路徑的視角。樓棟長(zhǎng)、小區(qū)事務(wù)小組和社區(qū)居民議事監(jiān)督委員會(huì)三層組織體系，本身就是居民自治組織，遵循自治的治理路徑。業(yè)委會(huì)則是業(yè)主自治的組織基礎(chǔ)。共同締造小組和社區(qū)共同締造委員會(huì)具有協(xié)商平臺(tái)的作用，因而采取了協(xié)商治理的策略。文體超市中，各文體興趣組織采取自治自管的治理方式。

A 社區(qū)通過(guò)組織建設(shè)構(gòu)建治理主體，在治理層級(jí)上向基層深入，在治理功能上強(qiáng)調(diào)服務(wù)性，在治理路徑上注重自治性。我們認(rèn)為A 社區(qū)通過(guò)組織建設(shè)構(gòu)建治理治理主體的方式推進(jìn)了社區(qū)治理重心的下移。

（二）以獎(jiǎng)代補(bǔ)動(dòng)員內(nèi)外資源

治理活動(dòng)的落實(shí)和社區(qū)服務(wù)的生產(chǎn)都需要相應(yīng)的人力、財(cái)力、物力等社區(qū)治理資源。治理資源缺乏是城市社區(qū)治理面臨的普遍狀況。社區(qū)治理資源從來(lái)源看主要包括內(nèi)部資源和外部資源兩種主要類型。豐富的治理資源能夠促進(jìn)社區(qū)有效治理，但無(wú)論是外部引入還是內(nèi)部動(dòng)員的社區(qū)資源都面臨著一些治理困境。第一，治理資源的持續(xù)性問(wèn)題。社區(qū)治理是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程，因而需要持續(xù)消耗社區(qū)治理資源。在社區(qū)治理中，依托項(xiàng)目制的外部資源供給和依托運(yùn)動(dòng)式的內(nèi)部資源動(dòng)員同樣都是不可持續(xù)的。如何實(shí)現(xiàn)治理資源的可持續(xù)是社區(qū)治理實(shí)踐需要解決的重要問(wèn)題。第二，外部資源的注入精準(zhǔn)性問(wèn)題。社區(qū)治理的外部資源包括兩個(gè)主要板塊，第一部分是納入財(cái)政的社區(qū)兩委工作經(jīng)費(fèi)，第二部分是依托項(xiàng)目制的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。資源構(gòu)成方面，社區(qū)兩委的工作經(jīng)費(fèi)較少，而專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)較多。“上面千條線，下面一根針”的壓力型體制下，較少的工作經(jīng)費(fèi)難于承擔(dān)繁雜的行政工作，因而將專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)打包混合使用。那么外部專項(xiàng)治理資源就不能精確瞄準(zhǔn)相應(yīng)的治理領(lǐng)域和解決專門的治理問(wèn)題，外部資源面臨注入精準(zhǔn)困境。第三，外部資源的依賴性問(wèn)題。從本質(zhì)來(lái)看，社區(qū)不僅僅是一個(gè)治理單位，同樣是一個(gè)自治共同體。社區(qū)居委會(huì)的制度特性是城市居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的自治組織，因此需要?jiǎng)訂T社區(qū)內(nèi)部治理資源。只依靠社區(qū)外部資源供給，使得社區(qū)產(chǎn)生依賴性，破壞了社區(qū)的自治性。第四，內(nèi)部資源如何動(dòng)員的問(wèn)題。社區(qū)內(nèi)部蘊(yùn)含著豐富的治理資源，但內(nèi)部資源的動(dòng)員和發(fā)掘一直是社區(qū)治理中的難題。行政化的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員方式難以持續(xù)，自治式的資源動(dòng)員才能持續(xù)有效。動(dòng)員方式、動(dòng)員程序和動(dòng)員機(jī)制對(duì)于動(dòng)員效果產(chǎn)生影響。

A 社區(qū)設(shè)定了以獎(jiǎng)代補(bǔ)的外部資源注入機(jī)制，解決了社區(qū)治理資源的持續(xù)性、精準(zhǔn)性、依賴性和內(nèi)動(dòng)性困境，通過(guò)精巧的激勵(lì)設(shè)置實(shí)現(xiàn)資源有效配置。第一，以獎(jiǎng)代補(bǔ)是一種事后結(jié)果激勵(lì)，一方面，能夠動(dòng)員社區(qū)居民參與到社區(qū)治理行動(dòng)中，因?yàn)槿绻卫硇Ч媚軌虻玫酵獠开?jiǎng)勵(lì)；另一方面，能夠動(dòng)員社區(qū)內(nèi)部資源，因?yàn)橹卫砘顒?dòng)的開展需要治理資源，前期并沒有外部資源注入，必須要?jiǎng)訂T社區(qū)內(nèi)部資源，治理活動(dòng)才能開展；此外，因?yàn)槭墙Y(jié)果激勵(lì)，還能夠?qū)χ卫砘顒?dòng)的有效性進(jìn)行甄別，治理效果好則給予獎(jiǎng)勵(lì)，治理效果不好則不給獎(jiǎng)勵(lì)。第二，精準(zhǔn)性角度看，以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制在動(dòng)員社區(qū)內(nèi)部參與治理活動(dòng)，并評(píng)估其治理效果后，再給予激勵(lì)。實(shí)質(zhì)上，這種機(jī)制下治理活動(dòng)都是社區(qū)居民自發(fā)、自主開展和實(shí)施的。治理過(guò)程中能夠有效評(píng)估居民需要，做到精準(zhǔn)化治理。治理活動(dòng)所針對(duì)的問(wèn)題也是社區(qū)居民最關(guān)心和最亟待解決的公共事務(wù)。政府注入的外部資源能夠做到精確瞄準(zhǔn)和精準(zhǔn)輸入。第三，持續(xù)性角度看，首次治理活動(dòng)動(dòng)員社區(qū)內(nèi)部資源，其后以獎(jiǎng)代補(bǔ)的獎(jiǎng)勵(lì)成為下次治理活動(dòng)的資源。這樣就形成了社區(qū)治理資源內(nèi)部動(dòng)員和外部注入的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理資源的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也解決了對(duì)外部資源的依賴性困境。

A 社區(qū)通過(guò)設(shè)計(jì)以獎(jiǎng)代補(bǔ)這樣一種精巧的外部資源注入機(jī)制，有效動(dòng)員社區(qū)內(nèi)部資源，精準(zhǔn)輸入社區(qū)外部資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部動(dòng)員和外部注入的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理資源的可持續(xù)發(fā)展。利用以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制有效動(dòng)員社區(qū)內(nèi)外資源，這些資源絕大部分用于為社區(qū)居民提供有效的、匹配的、精準(zhǔn)的公共服務(wù)。同時(shí)，這些資源的配置更多的依據(jù)自治的邏輯而不是行政的邏輯。從層級(jí)上看，這些資源也從社區(qū)、小區(qū)下移到具體的治理活動(dòng)中。因此，我們認(rèn)為A 社區(qū)通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)動(dòng)員內(nèi)外資源促進(jìn)了社區(qū)治理重心下移。

（三）制度建設(shè)形成自治規(guī)則

擁有治理主體和治理資源后，社區(qū)治理活動(dòng)還需要在一定的治理規(guī)則下開展。治理主體、治理資源和治理規(guī)則三要素對(duì)于治理績(jī)效的實(shí)現(xiàn)具有決定作用，三者缺一不可。A 社區(qū)原有的社區(qū)治理在《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》、《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《福建省物業(yè)管理?xiàng)l例》以及《廈門市物業(yè)管理若干規(guī)定》等法律制度的規(guī)制下進(jìn)行。上述制度都是屬于宏觀層面的社區(qū)外部規(guī)則，屬于原則性和方向性制度，規(guī)則呈現(xiàn)模糊性和彈性的特質(zhì)。在社區(qū)治理的具體實(shí)踐過(guò)程中，這些宏觀制度難于針對(duì)社區(qū)內(nèi)部的具體情況進(jìn)行適應(yīng)性變化。因而需要在外部原則性制度的指導(dǎo)下，依據(jù)具體狀況建設(shè)社區(qū)治理的內(nèi)部規(guī)則。內(nèi)部規(guī)則的制訂需要遵循內(nèi)生性、自治性、科學(xué)性和有效性的原則。

A 社區(qū)通過(guò)制度建設(shè)形成了社區(qū)、小區(qū)、社會(huì)組織多個(gè)層面的自治規(guī)則體系，共同規(guī)制社區(qū)中的各項(xiàng)治理活動(dòng)。在規(guī)則的制訂過(guò)程中，一方面，社區(qū)社會(huì)組織層面上的自治自管公約都是由組織成員共同協(xié)商制訂，小區(qū)層面的自治規(guī)則由小區(qū)居民、小區(qū)事務(wù)小組、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司和社區(qū)兩委在共同締造小組的互動(dòng)平臺(tái)中協(xié)商制訂，社區(qū)層面的自治規(guī)則是各個(gè)治理主體代表及負(fù)責(zé)人在社區(qū)共同締造委員會(huì)的協(xié)商平臺(tái)中共同制訂。因而自治規(guī)則的制訂具有內(nèi)生性、自治性和協(xié)商性。另一方面，制度的制訂具有一定的門檻，A 社區(qū)依托廈門市政府試點(diǎn)推動(dòng)機(jī)會(huì)，與廈門大學(xué)城市社區(qū)治理專家建立合作指導(dǎo)關(guān)系。社區(qū)層面上的自治規(guī)則是專家直接參與和上級(jí)政府指導(dǎo)下制訂的，而小區(qū)和社區(qū)社會(huì)組織層面上的自治規(guī)則在社區(qū)兩委參與和專家指導(dǎo)建議下制訂而成。政府的指導(dǎo)保證了自治規(guī)則在國(guó)家宏觀制度的范圍內(nèi)而不越界；專家的參與則保證了自治規(guī)則的科學(xué)性。最后，規(guī)則的自治性、內(nèi)生性及科學(xué)性使其能夠有效落地，發(fā)揮其治理作用。

A 社區(qū)通過(guò)制度建設(shè)形成了自治規(guī)則體系。從治理層級(jí)來(lái)看，規(guī)則從社區(qū)向小區(qū)和社區(qū)社會(huì)組織深入；從治理功能來(lái)看，自治規(guī)則是為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我治理和自我服務(wù)；從治理路徑來(lái)看，規(guī)則制訂本身遵循自治、民主與協(xié)商的原則，規(guī)則內(nèi)容規(guī)定對(duì)所規(guī)制對(duì)象的治理方式也采用自治的路徑?？偨Y(jié)起來(lái)，通過(guò)制度建設(shè)形成自治規(guī)則促進(jìn)了社區(qū)治理重心下移。

（四）服務(wù)落地實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效

治理績(jī)效是對(duì)社區(qū)治理效果的可置信評(píng)價(jià)，即我們需要明確治理主體利用治理資源在治理規(guī)則規(guī)制下的社區(qū)治理活動(dòng)有產(chǎn)出，并且這種產(chǎn)出是有效的。社區(qū)治理績(jī)效是可測(cè)量、可評(píng)價(jià)、可比較的。以往的定量研究者分別從服務(wù)居民效率和執(zhí)行行政任務(wù)，①孫小逸，黃榮貴.制度能力與治理績(jī)效——以上海社區(qū)為例[J].公共管理學(xué)報(bào)，2012（4）:29-38。能否滿足居民需求和動(dòng)員社區(qū)資源能力，②徐林，方亦兒，薛圣凡.社區(qū)資源稟賦、治理模式與治理績(jī)效[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2017（3）:27-36。對(duì)居民需求的反應(yīng)性和對(duì)社區(qū)事務(wù)管理的有效性；③陳捷，盧春龍.共通性社會(huì)資本與特定性社會(huì)資本——社會(huì)資本與中國(guó)的城市基層治理[J].社會(huì)學(xué)研究，2009（6）:87-104。定性研究者分別從物業(yè)服務(wù)狀況、共有物業(yè)積累和社區(qū)居住認(rèn)同④陳鵬.城市社區(qū)治理:基本模式及其治理績(jī)效——以四個(gè)商品房社區(qū)為例[J].社會(huì)學(xué)研究，2016（3）:125-151。等不同的維度和指標(biāo)來(lái)評(píng)估社區(qū)治理績(jī)效?？偨Y(jié)以往研究，實(shí)質(zhì)上可將社區(qū)治理績(jī)效分為客觀和主觀兩類指標(biāo)，前者指社區(qū)治理活動(dòng)中社區(qū)居民客觀接受到的服務(wù)，后者指社區(qū)居民對(duì)社區(qū)治理效果的主觀感受。那么我們就確立了社區(qū)服務(wù)狀況和社區(qū)居住認(rèn)同兩個(gè)核心指標(biāo)來(lái)測(cè)量社區(qū)治理績(jī)效。

社區(qū)服務(wù)狀況方面。首先，A 社區(qū)通過(guò)對(duì)小區(qū)業(yè)委會(huì)的重新選舉和建設(shè)，促進(jìn)其有效運(yùn)行，發(fā)揮對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)督權(quán)利，促使物業(yè)服務(wù)質(zhì)量改善。小區(qū)的公共安全、環(huán)境衛(wèi)生清潔、公共設(shè)施維護(hù)以及共有物業(yè)累積等方面都有了較大的進(jìn)步。第二，治理主體的多元化建設(shè)，內(nèi)外資源的有效動(dòng)員，使得社區(qū)服務(wù)供給越來(lái)越多樣化。例如，文體超市提供文化活動(dòng)；電視臺(tái)帶來(lái)豐富的節(jié)目、有趣的游戲和豐厚的禮物；外來(lái)早教企業(yè)提供免費(fèi)或低價(jià)的早教課程；志愿者提供家教志愿服務(wù)“四點(diǎn)鐘課堂”等。第三，從社區(qū)居民中內(nèi)生出的自治組織體系，和社區(qū)社會(huì)組織對(duì)居民的內(nèi)生性組織化，使得治理主體能夠更好的評(píng)估社區(qū)居民個(gè)性化、差異化的需要，再通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的資源注入方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的精準(zhǔn)化供給。第四，利用以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理資源的內(nèi)部動(dòng)員和外部引入的良性循環(huán)，促進(jìn)社區(qū)治理資源的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)的持續(xù)化供給。

表1 城市社區(qū)治理重心下移的運(yùn)作機(jī)制

社區(qū)居住認(rèn)同方面。社區(qū)服務(wù)狀況的改善和提升，使得社區(qū)居民能夠享受到的客觀服務(wù)和實(shí)在好處有了質(zhì)的提升。這對(duì)社區(qū)居民主觀心理層面產(chǎn)生顯著正面影響，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)居住認(rèn)同明顯提升。A 社區(qū)居民表示，“以前總感覺自己的社區(qū)沒有別人的好，現(xiàn)在完全反過(guò)來(lái)了?！鄙鐓^(qū)居民還譜寫了歌曲《A 社區(qū)之歌》和詩(shī)詞《永遇樂(lè)·美麗A 社區(qū)》表達(dá)對(duì)社區(qū)的熱愛之情，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的社區(qū)居住認(rèn)同。

A 社區(qū)通過(guò)主體、資源和規(guī)則三個(gè)方面重心下移的治理創(chuàng)新實(shí)踐，從社區(qū)服務(wù)狀況和社區(qū)居住認(rèn)同兩個(gè)維度上，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理績(jī)效的有效提升。從治理層級(jí)考量，社區(qū)服務(wù)從社區(qū)向小區(qū)和社區(qū)社會(huì)組織深入；從治理路徑分析，社區(qū)服務(wù)的供給采取了自治主導(dǎo)、行政輔助的機(jī)制。因此，我們認(rèn)為A 社區(qū)的治理創(chuàng)新實(shí)踐促使社區(qū)服務(wù)下移，解決了社區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給和“最后一公里”傳遞的問(wèn)題。

四、基本結(jié)論

黨的十九大報(bào)告提出“以治理重心下移推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新”的理論命題。本文以“社區(qū)治理重心”為核心分析概念，構(gòu)建“主體—資源—規(guī)則—績(jī)效”的四要素分析框架，利用廈門市“共同締造”治理創(chuàng)新行動(dòng)的試點(diǎn)社區(qū)案例，對(duì)重心下移與社區(qū)治理的關(guān)系及其作用機(jī)制進(jìn)行研究。

在城市社區(qū)的多元治理框架中，社區(qū)治理重心指的是社區(qū)場(chǎng)域中治理活動(dòng)的重心任務(wù)和首要目標(biāo)。社區(qū)治理重心不是固定不變，而隨著社區(qū)治理實(shí)踐是不斷變化的。社區(qū)治理重心的變化不僅只考察其表面的層級(jí)性，還應(yīng)該深層次挖掘治理重心任務(wù)和首要目標(biāo)的特性。我們分別從治理功能的管理還是服務(wù)，治理路徑的行政還是自治兩個(gè)本質(zhì)性維度對(duì)社區(qū)治理重心進(jìn)行劃分。當(dāng)社區(qū)治理活動(dòng)的性質(zhì)向管理和行政方向偏移時(shí)，我們就認(rèn)為此時(shí)社區(qū)治理重心上移；當(dāng)社區(qū)治理活動(dòng)的特性向服務(wù)和自治方向移動(dòng)是，我們則認(rèn)為此時(shí)社區(qū)治理重心下移。

社區(qū)治理活動(dòng)的開展包括主體、資源、規(guī)則和績(jī)效四大要素，其基本的運(yùn)行邏輯是治理主體運(yùn)用治理資源在規(guī)則規(guī)制下實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效。從主體視角來(lái)看，社區(qū)通過(guò)組織建設(shè)實(shí)現(xiàn)治理主體層級(jí)下移，遵循自治邏輯，實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能；從資源視角來(lái)看，社區(qū)通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理資源層級(jí)下移，依照行政推動(dòng)、自治動(dòng)員的行動(dòng)路徑來(lái)提供服務(wù)；從規(guī)則視角來(lái)看，社區(qū)通過(guò)制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)治理規(guī)則的層級(jí)下移，依照自主制訂、專家參與的行動(dòng)路徑，并以提供服務(wù)為目標(biāo)；從績(jī)效的視角來(lái)看，主體、資源、規(guī)則層面的重心下移最終從社區(qū)服務(wù)和社區(qū)認(rèn)同兩個(gè)方面顯著提升社區(qū)治理績(jī)效。以治理重心下移為核心的社區(qū)治理創(chuàng)新模式，其基本的運(yùn)作機(jī)制是：通過(guò)治理主體下移、治理資源下移和治理規(guī)則下移，最終達(dá)到社區(qū)服務(wù)下移的績(jī)效目標(biāo)。

社區(qū)治理重心下移的城市社區(qū)治理創(chuàng)新模式是在一定的內(nèi)外條件共同作用下形成的。具體而言，包括社區(qū)稟賦、政府推動(dòng)和專家參與三方面主要條件。社區(qū)稟賦方面包括：新建商品房社區(qū)良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件，社區(qū)居民高學(xué)歷、高層次的能力優(yōu)勢(shì)，社區(qū)兩委中的能人書記。政府推動(dòng)方面包括：試點(diǎn)行動(dòng)的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，政府的專項(xiàng)財(cái)政資源注入，專業(yè)化的外部制度供給。專家參與方面包括：治理創(chuàng)新的理論支持，治理創(chuàng)新的制度制訂，治理創(chuàng)新的模式總結(jié)。