□段如水

黨的十九大報(bào)告指出“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段客觀上對我國的財(cái)政制度提出了相應(yīng)的客觀要求，因此，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”成為新時(shí)期財(cái)政制度建設(shè)的重要目標(biāo)。作為財(cái)政預(yù)算評審中心，如何在全面績效管理過程中發(fā)揮更優(yōu)更好更高效的作用，成為部門職能建設(shè)的重中之重。

早在2015年，財(cái)政部就接連發(fā)文，包括：財(cái)預(yù)[2015]21號《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評審中心職能作用，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》、財(cái)預(yù)[2015]43號《財(cái)政部關(guān)于實(shí)行中央部門中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》和財(cái)預(yù)[2015]90號《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)中央部門預(yù)算評審的通知》等。這些文件的核心內(nèi)容就是要求深化預(yù)算管理制度改革，加強(qiáng)預(yù)算管理工作，對預(yù)算評審工作提出了新的更高的要求。

財(cái)預(yù)[2018]167號《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》進(jìn)一步把加強(qiáng)預(yù)算績效評審工作作為預(yù)算評審的關(guān)鍵內(nèi)容，其中明確要求，“提高預(yù)算評審的專業(yè)性和權(quán)威性”。權(quán)威性來自工作的專業(yè)性，專業(yè)來自科學(xué)方法的有力支撐。在預(yù)算績效評價(jià)工作中，要從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，綜合衡量項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果；要從政策決策科學(xué)性、目標(biāo)的相關(guān)性、執(zhí)行效率性、執(zhí)行效益性、公平性、示范性等方面綜合衡量政策效果；要圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果。因此，提高績效評審的專業(yè)性和權(quán)威性，就需要在績效評審過程中多引進(jìn)科學(xué)的理論和方法，使工作有科學(xué)的理論基礎(chǔ)做指導(dǎo)，有科學(xué)的方法做支撐，從而提升績效評審實(shí)踐的科學(xué)性和專業(yè)性。

一、績效評審的指標(biāo)設(shè)計(jì)

（一）當(dāng)前績效評審指標(biāo)設(shè)計(jì)

績效評價(jià)工作中，指標(biāo)設(shè)計(jì)是關(guān)鍵，構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)體系是評價(jià)工作的關(guān)鍵一環(huán)，直接影響著評價(jià)數(shù)據(jù)提取和分析，是績效評價(jià)結(jié)論客觀、科學(xué)、合理的基礎(chǔ)和核心?？冃гu價(jià)指標(biāo)，分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，其中共性指標(biāo)是適用于所有評價(jià)對象的指標(biāo)；個(gè)性指標(biāo)是針對不同評價(jià)對象特點(diǎn)設(shè)定的，適用于不同評價(jià)對象的評價(jià)指標(biāo)。績效評價(jià)共性指標(biāo)通常參照財(cái)政部預(yù)算司《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》和《項(xiàng)目支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》制定。在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)上，個(gè)性指標(biāo)一般依據(jù)項(xiàng)目組織者的經(jīng)驗(yàn)和工作慣例進(jìn)行設(shè)計(jì)，缺少必要的理論支撐和方法支持，指標(biāo)設(shè)計(jì)具有一定的主觀性和隨意性，無法充分保證指標(biāo)的全面性；另外由于評價(jià)任務(wù)的時(shí)間緊迫，使得實(shí)踐中盡可能找一些比較容易的采集和度量指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，以保證按時(shí)完成任務(wù)，導(dǎo)致指標(biāo)不能全面反映績效的全部；第三個(gè)方面，是對績效指標(biāo)本身的評價(jià)也缺乏一個(gè)明確的原則和規(guī)范，使得不同機(jī)構(gòu)和個(gè)人之間，對同一個(gè)項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果也不盡相同，降低了評價(jià)結(jié)果的可比性。這些因素導(dǎo)致無法保證評價(jià)效果和評價(jià)質(zhì)量。

（二）GQM方法

GQM（Goal-Question-Metric,目標(biāo)-問題-度量）方法是系統(tǒng)工程和項(xiàng)目管理中常用的一種度量選擇和定義方法。其基本原理是：對于一個(gè)有目的地組織的度量過程，首先定義項(xiàng)目的目標(biāo)（Goal），該目標(biāo)也可以細(xì)化為一系列的小目標(biāo)；對于每個(gè)（小）目標(biāo)，均需要回答一系列問題（Question）來確保目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)；然后對每一個(gè)問題，找到一組完整的、可以量化的度量指標(biāo)來回答問題。這樣，抽象的目標(biāo)轉(zhuǎn)換為具體的問題，然后再由可以測量的指標(biāo)來完成回答，從而形成一種自頂向下，逐步分解，逐層細(xì)化的刻畫過程。GQM提供了一個(gè)理想的框架來回答目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)的怎樣。因此，自二十世紀(jì)八十年代提出后，很快被推廣到不同的領(lǐng)域，成為國際上廣泛采用的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的度量定義模型。

GQM方法的基本步驟包括四步：

第一步：建立目標(biāo)。定義和明確項(xiàng)目的目標(biāo)。項(xiàng)目的目標(biāo)可能來自上級的下達(dá)，也可以是項(xiàng)目提出的規(guī)劃，還有可能是前期調(diào)研的成果。目標(biāo)可能是一個(gè)，也可以分解為一系列的小目標(biāo)。

表1 采煤沉陷區(qū)綜合治理搬遷安置專項(xiàng)工作績效評價(jià)指標(biāo)

第二步：提出問題。對于每一個(gè)目標(biāo)，定義能確定目標(biāo)進(jìn)展的問題。問題要和目標(biāo)緊相關(guān)，而且具有一定的可判定性。一個(gè)目標(biāo)可以對應(yīng)一系列問題，問題之間要盡可能的獨(dú)立，使得形成對一個(gè)目標(biāo)的多個(gè)方面的判定。這些問題形成了對目標(biāo)完整和充分的刻畫。

第三步：定義度量。為了回答每一個(gè)問題，定義對應(yīng)的度量指標(biāo)。每個(gè)指標(biāo)應(yīng)確定其關(guān)注的對象、度量的環(huán)境、度量的公式以及度量的含義，度量必須可操作，可獲取和可判定。

第四步：采集指標(biāo)?；趯Χ攘康亩x，在指定的環(huán)境中采集度量指標(biāo)，形成對度量對象的數(shù)字刻畫。注意度量指標(biāo)采集過程中注意環(huán)境、測量方法和工具的影響，確保度量指標(biāo)的有效性和準(zhǔn)確性。

（三）GQM方法在績效評價(jià)中的應(yīng)用

1.績效評價(jià)項(xiàng)目中，項(xiàng)目的“績”與“效”就是評價(jià)的目標(biāo)，具體目標(biāo)與具體的評價(jià)項(xiàng)目有密切關(guān)系，需要根據(jù)上級下達(dá)的評價(jià)任務(wù)書和實(shí)際評審項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行確定。

2.確定績效目標(biāo)后，圍繞目標(biāo)，績效評價(jià)應(yīng)該提問的幾個(gè)方面包括：

*被評價(jià)項(xiàng)目是否符合相關(guān)的政策？

*被評價(jià)項(xiàng)目的原始情況如何？

*經(jīng)過項(xiàng)目實(shí)施后情況如何？

*項(xiàng)目實(shí)際情況與政策要求是否存在偏差？

*造成偏差（如果存在）的原因是什么？

*可能的改進(jìn)措施是什么？

3.定義度量指標(biāo)

績效評價(jià)指標(biāo)作為衡量績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，通常從投入、過程、產(chǎn)出、效益四個(gè)方面進(jìn)行設(shè)置。

績效評價(jià)中的投入和過程指標(biāo)，偏重于評價(jià)項(xiàng)目立項(xiàng)、資金落實(shí)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理等方面。這些指標(biāo)不會(huì)因項(xiàng)目而異，相對容易量化、收集和理解，不需要花費(fèi)大量資源來收集，其可控性較大。

績效評價(jià)中的產(chǎn)出和效益指標(biāo)偏重于項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益方面。這些指標(biāo)與具體的項(xiàng)目相關(guān)，相對難定義和量化。由于項(xiàng)目往往具有特殊或特定的專業(yè)背景，這些指標(biāo)的設(shè)計(jì)超出了財(cái)政和會(huì)計(jì)等專業(yè)的范圍，需要由專業(yè)的人士來確定。

績效評價(jià)指標(biāo)把項(xiàng)目投入、過程、產(chǎn)出和效益相結(jié)合，形成了全口徑、全過程及全領(lǐng)域覆蓋的指標(biāo)模型，為后期的評價(jià)提供了基礎(chǔ)。

二、利用GQM方法的績效評價(jià)指標(biāo)分析與改進(jìn)

利用GQM方法來對近期完成的《山西省發(fā)改委采煤沉陷區(qū)綜合治理搬遷安置專項(xiàng)工作》的指標(biāo)設(shè)計(jì)工作進(jìn)行分析，可以對前期的工作進(jìn)行專業(yè)性的總結(jié)，并對后期績效評價(jià)工作的開展提供指導(dǎo)和設(shè)計(jì)改進(jìn)。

（一）初始指標(biāo)分析

該項(xiàng)目當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)的指標(biāo)分為三級，共22個(gè)三級指標(biāo)度量項(xiàng)，項(xiàng)目組給每個(gè)三級指標(biāo)定義了一定的權(quán)重，按照加權(quán)的方法給出了每個(gè)地市的績效評價(jià)結(jié)果。指標(biāo)框架及權(quán)重如表1所示：

1.從指標(biāo)設(shè)計(jì)情況看，分為投入、產(chǎn)出、過程和效益四類指標(biāo)，這四類指標(biāo)從宏觀層面上比較充分地覆蓋了采煤沉陷區(qū)綜合治理的四大方面，但是在細(xì)分為二級和三級指標(biāo)的時(shí)候，并沒有回答“居住條件是否改善”“生活質(zhì)量是否提升”等兩個(gè)問題，從目標(biāo)層面看，也沒有覆蓋人口遷移，提升生活質(zhì)量這兩個(gè)目標(biāo)，使得三級指標(biāo)的設(shè)計(jì)比較粗放，缺少對目標(biāo)和問題的詳細(xì)刻畫。

2.從投入類指標(biāo)看，分為項(xiàng)目立項(xiàng)和資金落實(shí)兩部分，項(xiàng)目立項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)該不屬于項(xiàng)目投入，應(yīng)該放在政策符合層面；從過程指標(biāo)看，基本是是結(jié)果性指標(biāo)，缺少對執(zhí)行過程、進(jìn)度和效率的刻畫指標(biāo)；從效益指標(biāo)看，三級指標(biāo)與一級指標(biāo)基本內(nèi)涵是相似的，沒有起到細(xì)分的作用；從度量結(jié)果看，也不能看出應(yīng)到目標(biāo)和實(shí)際結(jié)果之間的差異。

3.從權(quán)重設(shè)計(jì)看。每一類指標(biāo)的權(quán)重設(shè)計(jì)比較隨意，有部分權(quán)重設(shè)計(jì)的過高，或者組合的權(quán)重過高的情況（單項(xiàng)權(quán)重達(dá)到10或者超過10），影響評價(jià)的結(jié)果。

（二）指標(biāo)改進(jìn)建議

1.明確目標(biāo)（GOAL）：根據(jù)政策文件，本項(xiàng)目的目標(biāo)包括：人口遷移、舊區(qū)拆除、新區(qū)入住和生活質(zhì)量提升。

2.提出問題（Question）：

Q1:項(xiàng)目的內(nèi)容是否符合政策規(guī)定？

Q2:項(xiàng)目的審批是否符合政策規(guī)定？

Q3:項(xiàng)目的進(jìn)度是否符合政策規(guī)定？

Q4:項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況是否符合政策規(guī)定？

Q5:沉陷區(qū)人口是否全部得到遷移？

Q6:遷移人口是否全部得到合理安置？

Q7:安置人口生活質(zhì)量是否得到提升？

3.指標(biāo)設(shè)計(jì)（Metric）

在提出問題后，指標(biāo)設(shè)計(jì)的過程相對有據(jù)可循。上面的問題中，Q1-Q4屬于通用部分的問題，設(shè)計(jì)通用指標(biāo)，Q5-Q7屬于項(xiàng)目專用部分的問題，設(shè)計(jì)專用指標(biāo)。在指標(biāo)設(shè)計(jì)中，針對對應(yīng)的問題，同時(shí)考慮社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性（社會(huì)導(dǎo)向性指標(biāo)），從而對實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)得到客觀和科學(xué)的細(xì)化。

Q5可以通過比較原有人口和遷出人口進(jìn)行度量；Q6-Q7則需要通過比較每一位遷出人口遷出前和遷出后的安置情況和生活質(zhì)量情況，設(shè)計(jì)綜合指標(biāo)進(jìn)行比較得出度量。

三、結(jié)論

GQM方法是一種系統(tǒng)的度量設(shè)計(jì)方法，為指導(dǎo)績效評價(jià)中的指標(biāo)設(shè)計(jì)提供了一種科學(xué)的理論和方法支撐。利用這種目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的指標(biāo)設(shè)計(jì)方法，可以有效提高績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的充分性和全面性，提高評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和專業(yè)性，從而提升整個(gè)績效評價(jià)報(bào)告的科學(xué)性和權(quán)威性。