邢永亮

(中共都江堰市委黨校，四川成都 611830)

政治生態(tài)學(xué)研究起源于西方，自美國學(xué)者高斯將生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)和方法運(yùn)用到政治學(xué)研究至今[1]，關(guān)于政治生態(tài)的研究經(jīng)久不衰而又歷久彌新，英國學(xué)者韋農(nóng)·波格丹諾在其經(jīng)典著作《布萊克維爾政治制度百科全書》中將政治生態(tài)(Political ecology)概括為“主要被用來描述環(huán)境對(duì)政治行為的影響”。這一表述同馬克思主義及其中國化有關(guān)政治生態(tài)的研究和實(shí)踐邏輯較為符合，同習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想關(guān)于黨的建設(shè)的重大判斷和論述較為符合。習(xí)近平總書記在2014年6月中共中央政治局第十六次集體學(xué)習(xí)會(huì)上首次提出政治生態(tài)一詞，之后在多個(gè)場(chǎng)合對(duì)政治生態(tài)發(fā)表系列論斷[2]，自黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨成效卓越，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善，營造良好的政治生態(tài)已達(dá)成黨內(nèi)外共識(shí)，新時(shí)代黨的建設(shè)總要求為堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨進(jìn)一步指明了方向，十九大黨章首次將“營造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)”納入黨的建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)的五項(xiàng)基本要求，2019年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，必須把營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)作為基礎(chǔ)性、經(jīng)常性工作”。中國共產(chǎn)黨最大的政治優(yōu)勢(shì)在于組織優(yōu)勢(shì)，政治生態(tài)的基石在縣域，然聚焦縣域?qū)嶋H，存在地方小、人口少、熟人多的客觀現(xiàn)實(shí)，加之血緣、姻緣、業(yè)緣等重疊交織使得基層政治生態(tài)治理與塑造更為復(fù)雜。以都江堰市為例，僅2014年至2015年就出現(xiàn)多名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部(包括市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo))因嚴(yán)重違紀(jì)被成都市紀(jì)委立案查處，“塌方式”腐敗在群眾中廣為流傳，政治生態(tài)遭到了嚴(yán)重破壞。

一、基本資料分析

課題組就“都江堰市縣域政治生態(tài)狀況”面向19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及5個(gè)大口市級(jí)部門，通過無記名抽樣方式發(fā)放包括“基本信息” “總體評(píng)價(jià)” “指標(biāo)評(píng)價(jià)”等三大類共計(jì)23項(xiàng)的專題調(diào)研問卷(以下簡稱“問卷”)，以期為最大限度探究選題的真實(shí)性，厘清問題的根源性，形成對(duì)策的科學(xué)性提供第一手素材。其數(shù)據(jù)特點(diǎn)如下：

一是問卷對(duì)象身份體現(xiàn)基層性。對(duì)政治生態(tài)的評(píng)價(jià)需要多維視角，進(jìn)而才能有效避免對(duì)象單一導(dǎo)致的結(jié)論單一問題?！皢柧怼苯y(tǒng)計(jì)信息顯示調(diào)查重點(diǎn)為村、社區(qū)干部群眾，共占60%(其中村(社區(qū))書記/主任63人。占24%；村(社區(qū))一般干部36人，占14%)，此外單位一般干部59人，占23%；單位中層干部53人，占20%；單位副職領(lǐng)導(dǎo)33人，占13%；單位正職領(lǐng)導(dǎo)9人，占比3%；其他人員9人，占3%。(圖1)

圖1 人員身份

二是問卷對(duì)象年齡體系均衡性。對(duì)“問卷”信息選擇有獨(dú)立判斷能力，是形成數(shù)據(jù)，建立分析，搭建框架的前提?！皢柧怼苯y(tǒng)計(jì)顯示35歲以下90人，占比33%；36至45歲97人，占比34%；45歲以上90人，占比33%。(圖2)

圖2 年齡結(jié)構(gòu)

三是問卷對(duì)象文化程度較高。政治生態(tài)內(nèi)容豐富，維度多樣，不同于一般意義上的問卷，對(duì)“縣域政治生態(tài)”的調(diào)查既需要有真實(shí)的客觀感知，更需要有一定理解能力?！皢柧怼苯y(tǒng)計(jì)顯示高中及以下50人，占比19%；大專125人，占比46%；本科89人，占比34%；研究生及以上3人，占比1%。(圖3)

圖3 文化程度

二、主要做法與成效

從上述圖1至圖3可以看出“問卷”數(shù)據(jù)對(duì)于研究本課題具有代表性和參考性，加之近年來都江堰市在營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)上做出了積極的探索與實(shí)踐，取得了初步成效，為進(jìn)一步研究完善縣域政治生態(tài)提供了實(shí)踐藍(lán)本。

(一)突出“首位”，打造了政治生態(tài)認(rèn)識(shí)載體?！氨仨毎腰h的思想政治建設(shè)擺在首位，營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)”[3]，不難看出政治生態(tài)理應(yīng)包括思想政治建設(shè)，“問卷”顯示“您認(rèn)為政治生態(tài)應(yīng)當(dāng)包括”選項(xiàng)中“思想認(rèn)識(shí)”選擇占比約為90%。具體來看，近年來都江堰市認(rèn)真落實(shí)中央、省委、成都市委部署要求，高質(zhì)量開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，創(chuàng)造性開展“七點(diǎn)課堂”等學(xué)習(xí)活動(dòng)，不斷加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活(1)“問卷”顯示對(duì)“當(dāng)前黨內(nèi)政治生活開展總體評(píng)價(jià)”選擇“比較好”、“好”的共占比約為94%。，持續(xù)深化“四項(xiàng)教育”特別是警示教育，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”。從“問卷”來看對(duì)“思想認(rèn)識(shí)”總體評(píng)價(jià)“比較好”、“好”的共占比約為93%。

(二)強(qiáng)化“責(zé)任”，搭建了政治生態(tài)制度框架?！皢柧怼憋@示“您認(rèn)為政治生態(tài)應(yīng)當(dāng)包括”選項(xiàng)中“管黨治黨責(zé)任落實(shí)”選擇占比約為81%。都江堰市制定出臺(tái)《關(guān)于貫徹落實(shí)中央、省委、成都市委堅(jiān)持思想建黨與制度治黨緊密結(jié)合精神全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的決定》《關(guān)于落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)黨(工)委(黨組)主體責(zé)任和紀(jì)(工)委、派駐紀(jì)檢組監(jiān)督責(zé)任的實(shí)施意見(試行)》等制度文件，剛性落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員“一崗雙責(zé)”，緊緊抓住定責(zé)、履責(zé)、督責(zé)、追責(zé)等“責(zé)任鏈”，強(qiáng)力打出責(zé)任清單、提醒約談、述責(zé)述廉、檢查考核、社會(huì)評(píng)價(jià)等“組合拳”。細(xì)化主體責(zé)任，制定《當(dāng)好“領(lǐng)頭雁” 耕好“責(zé)任田” 都江堰市領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任記實(shí)手冊(cè)》，細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)班子、主要負(fù)責(zé)同志、領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員等三大角色，分別對(duì)基礎(chǔ)和創(chuàng)新等兩大部分實(shí)行清單制。“問卷”顯示對(duì)“管黨治黨責(zé)任落實(shí)”總體評(píng)價(jià)“比較好”、“好”的共占比約為95%。

(三)明確“導(dǎo)向”，引領(lǐng)了政治生態(tài)用人機(jī)制?！皢柧怼憋@示“您認(rèn)為政治生態(tài)應(yīng)當(dāng)包括”選項(xiàng)中“選人用人”選擇占比約為85%。都江堰市從嚴(yán)堅(jiān)持“好干部”標(biāo)準(zhǔn)、“三重”導(dǎo)向和成都市委“政治強(qiáng)、懂城市、會(huì)經(jīng)濟(jì)、善管理”干部隊(duì)伍建設(shè)要求，建立“多層次研判” “多維度識(shí)人” “數(shù)據(jù)化‘伯樂’”等三大機(jī)制，用科學(xué)的方法代替過去識(shí)人憑經(jīng)驗(yàn)、用人憑印象的做法，不斷推動(dòng)干部工作由“感性化”向“數(shù)字化”轉(zhuǎn)變；強(qiáng)力推進(jìn)“能上能下”，抓實(shí)干部日常監(jiān)管，制定《都江堰市推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下實(shí)施細(xì)則(試行)》，及時(shí)調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部109人，因問責(zé)被免職3人。2016年換屆以來，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層、項(xiàng)目一線、商務(wù)投促、發(fā)展改革、綜治維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)等方面提拔重用表現(xiàn)突出干部228名；把分類培養(yǎng)和戰(zhàn)略儲(chǔ)備作為干部培養(yǎng)的重要方式，把重大項(xiàng)目和重點(diǎn)工作作為年輕干部歷練本領(lǐng)的實(shí)踐舞臺(tái)，不斷拓寬實(shí)踐提能渠道。“問卷”顯示對(duì)“選人用人”總體評(píng)價(jià)“比較好”、“好”的共占比約為96%。

(四)扎牢“籠子”，構(gòu)筑了政治生態(tài)懲防體系。突出建章立制，源頭治理，制定《都江堰市建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系暨建設(shè)廉潔都江堰2013-2017年實(shí)施意見》《都江堰市黨風(fēng)廉政建設(shè)“一案雙查”暨主體責(zé)任追究辦法(試行)》《都江堰市黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任約談制度實(shí)施辦法(試行)》等規(guī)范性文件或制度32項(xiàng)，針對(duì)財(cái)經(jīng)管理等腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域，制定配套管理辦法79項(xiàng)，推進(jìn)黨政主要負(fù)責(zé)同志“五不直管”監(jiān)督試點(diǎn)等工作，切實(shí)扎緊制度籠子，“不敢腐、不能腐、不想腐”的良性長效常態(tài)機(jī)制已基本形成；黨的十八大以來，全市立案查處黨員干部違紀(jì)違法案件646件681人。2016年，都江堰市率先在全省開展基層黨風(fēng)廉政建設(shè)專項(xiàng)巡察，2017年5月，啟動(dòng)新一屆市委常規(guī)巡察，深入開展“三項(xiàng)整改”回頭看，常態(tài)開展“走基層”活動(dòng)，著力化解民生信訪積案，2016年受理群眾來信來訪較2015年下降24%?！皢柧怼憋@示“對(duì)當(dāng)前都江堰市反腐倡廉工作的總體評(píng)價(jià)”中“比較好”、“好”的共占比約為96%。

三、問題與難點(diǎn)

凈化政治生態(tài)，永葆清正廉潔的政治本色是目的，其問題與難點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)“永葆”的思想認(rèn)知、制度設(shè)計(jì)及操作路徑，如何把“治當(dāng)下”和“葆長遠(yuǎn)”實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合[4]。

(一)認(rèn)識(shí)還差“一公里”，主體責(zé)任完全做實(shí)還較困難。黨的十八大以來，我市先后有8個(gè)單位、43名領(lǐng)導(dǎo)干部因主體責(zé)任落實(shí)不到位被問責(zé)，說明部分單位領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)全面從嚴(yán)治黨的重要性、必要性認(rèn)識(shí)不到位，還存在重業(yè)務(wù)輕黨建問題，沒有將主體責(zé)任與中心工作齊抓共管、同步推進(jìn)。具體來看，“問卷”顯示“如果您認(rèn)為‘思想認(rèn)識(shí)’導(dǎo)致都江堰市政治生態(tài)存在問題(可多選)”，主要體現(xiàn)在“思想認(rèn)識(shí)不到位” “思想學(xué)習(xí)不跟進(jìn)” “自我感覺良好” “其他”等四個(gè)選項(xiàng)的約占比分別為47%、36%、38%、7%。

(二)意識(shí)還有“一縫隙”，政治紀(jì)律規(guī)矩執(zhí)行還有距離。僅2016年一年，都江堰市就有200余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在“不如實(shí)填報(bào)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)”問題，既有個(gè)人及家庭資產(chǎn)漏報(bào)等不熟悉紀(jì)律規(guī)則的情況，亦有瞞報(bào)家庭出現(xiàn)重大變故甚至違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)或持有非上市公司股份等欺騙、對(duì)抗組織的情況，片面的以“個(gè)人隱私”認(rèn)知黨內(nèi)法規(guī)，忘卻群眾監(jiān)督之于持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)的重要作用，而想讓群眾監(jiān)督落實(shí)的前提便是讓群眾知情[5]，其根源在于個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部紀(jì)律規(guī)矩意識(shí)還不強(qiáng)，落實(shí)不夠、執(zhí)行不力，不習(xí)慣在受監(jiān)督和約束的環(huán)境中工作生活，這一點(diǎn)同“問卷” (圖4)反饋基本一致，在此不贅。

圖4 紀(jì)律意識(shí)存在問題的主要體現(xiàn)方面

(三)思想還有“一僥幸”，拒腐防變風(fēng)險(xiǎn)能力還較薄弱。2016年至2017年8月，全市查處發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題148件161人，占案件查辦總數(shù)的50.8%以上。其中，自今年5月開展專項(xiàng)治理“微腐敗”工作以來，我市已累計(jì)立案查處“微腐敗”案件58件67人，基層“微腐敗”問題比較突出，基層干部拒腐防變能力還比較差，究其根源在于“四風(fēng)”問題，其中“形式主義”和“官僚主義”尤為突出，分別占比77%和30%(圖5)，其新表現(xiàn)可以概括為“浮”“假”“貪”“滿”“驕”“空”“懶”，嚴(yán)重破壞黨的政治生態(tài)，進(jìn)而嚴(yán)重影響黨的形象和公信力[6]。

圖5 干部作風(fēng)存在問題的主要體現(xiàn)方面

(四)行為還有“一膽怯”，權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系還較乏力。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))對(duì)同級(jí)黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子及成員還存在不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的現(xiàn)象，未充分履行好黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)職責(zé)；部分單位黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)不足，其監(jiān)督作用發(fā)揮不夠；基層群眾參與監(jiān)督的面不廣、效果還不夠明顯(2)“問卷”顯示“都江堰市政治生態(tài)建設(shè)存在的其他問題”中“普通群眾難以參與或不愿參與”、“紀(jì)檢干部自身素質(zhì)不強(qiáng)，業(yè)務(wù)水平不高”、“黨風(fēng)、政風(fēng)、民風(fēng)建設(shè)彼此割裂”等分別占比68%、19%、18%。。這說明黨內(nèi)外監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)，尚未形成強(qiáng)大的合力，其根本在于管黨治黨責(zé)任落實(shí)有待進(jìn)一步強(qiáng)化，192人問卷回答中認(rèn)為“主體責(zé)任履行不力”、“監(jiān)督責(zé)任履行不力”、“缺乏有效的權(quán)利運(yùn)行和監(jiān)督體系”、“問責(zé)機(jī)制難以發(fā)揮作用，流于形式”等四個(gè)方面導(dǎo)致“管黨治黨責(zé)任落實(shí)”有待加強(qiáng)，其中“缺乏有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系”占比最高，達(dá)44%。

四、思考與建議

“政治生態(tài)治理與重構(gòu)是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的治本問題”[7]，但政治生態(tài)的治理與重構(gòu)顯然是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，需要從多方面、多角度、多層次加以治理完善。

(一)“以點(diǎn)帶面”，啟動(dòng)政治生態(tài)營造縣域試點(diǎn)。立“明規(guī)矩”同時(shí)破“潛規(guī)則”，通過體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新進(jìn)而促進(jìn)政治生態(tài)不斷完善[8]?？h域政治生態(tài)是“細(xì)胞”，國家政治生態(tài)是“肌體”，二者互為作用，然政治生態(tài)之于縣域較之經(jīng)濟(jì)發(fā)展之于縣域稍顯被動(dòng)，鑒于此突出頂層設(shè)計(jì)對(duì)治理和重構(gòu)縣域政治生態(tài)至關(guān)重要。黨的十八大以來，一方面突出對(duì)既有黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，一方面與時(shí)俱進(jìn)制定和完善了黨內(nèi)法規(guī)，這不僅對(duì)有效維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一、加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系、切實(shí)提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平具有深遠(yuǎn)意義，同時(shí)也是治理和重構(gòu)政治生態(tài)的關(guān)鍵。從微觀層面來看，各地尤其是縣域在政治生態(tài)重構(gòu)過程中更多是扮演發(fā)現(xiàn)問題、反映問題進(jìn)而提供有效對(duì)策建議的角色，然“看似尋常最奇崛，成如容易卻艱辛”，建議有條件實(shí)施縣域政治生態(tài)治理及重構(gòu)試點(diǎn)，同時(shí)完善考核評(píng)價(jià)體系等配套制度，形成政治生態(tài)“頂層設(shè)計(jì)”與“基層實(shí)踐”有效互動(dòng)的格局。

(二)“選人用人”，滋養(yǎng)政治生態(tài)營造本體力量。從政治生態(tài)的本意也不難看出，其政治環(huán)境中“人”的問題是政治生態(tài)體現(xiàn)的本體，而群眾更是通過其中的“人”尤其是“關(guān)鍵少數(shù)”而對(duì)政治生態(tài)進(jìn)行感知和評(píng)判的，鑒于此不難得出匡正選人用人風(fēng)氣，嚴(yán)實(shí)選人用人導(dǎo)向，在縣域政治生態(tài)治理和重塑中任重而道遠(yuǎn)。一要把“權(quán)重”和“責(zé)任”相結(jié)合。強(qiáng)調(diào)黨組織把關(guān)作用的同時(shí)，科學(xué)設(shè)計(jì)組織部門、黨委(黨組)、分管領(lǐng)導(dǎo)在干部選拔任用中的權(quán)重指標(biāo)及責(zé)任體系，形成干部選拔任用入口關(guān)的同權(quán)同責(zé)；二要把“能上”與“能下”相結(jié)合。避免“上前任勞任怨，上后甩手掌柜”，重點(diǎn)強(qiáng)化從履職過程中考察干部，真正形成能者上、劣者下的動(dòng)態(tài)干部調(diào)整機(jī)制，完善因黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任被問責(zé)干部的再考察再任用制度設(shè)計(jì)。

(三)“內(nèi)外結(jié)合”，改善政治生態(tài)營造監(jiān)督方式。優(yōu)化權(quán)力機(jī)構(gòu)配置，完善權(quán)力監(jiān)督方式，搭建監(jiān)督體系構(gòu)建，對(duì)政治生態(tài)營造至關(guān)重要。一方面探索同級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委及上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)黨委等同體平行上下監(jiān)督試點(diǎn)。強(qiáng)化對(duì)“重點(diǎn)人、重點(diǎn)事、重點(diǎn)問題”的監(jiān)督的同時(shí)，加強(qiáng)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及成員的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨組織黨內(nèi)政治生活開展情況的監(jiān)督，將黨政正職“五不直管”(3)《關(guān)于“研究制定對(duì)地方黨政正職和部門主要負(fù)責(zé)同志加強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)施辦法”改革項(xiàng)目實(shí)施方案》(成紀(jì)辦【2014】50號(hào)文)，都江堰市試點(diǎn)黨政“一把手”不直接分管人事、財(cái)務(wù)、工程項(xiàng)目、行政審批和執(zhí)法、物資采購的工作制度。等試點(diǎn)成效擴(kuò)大運(yùn)用范圍，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，同時(shí)嘗試對(duì)地稅等特定權(quán)力運(yùn)行垂直管理部門進(jìn)行試點(diǎn)研究，全方位立體化改善政治生態(tài)營造內(nèi)部維度監(jiān)督方式。另一方面用好巡察利劍，常態(tài)開展全面巡察、重點(diǎn)巡察、專項(xiàng)巡察。通過創(chuàng)新開展“陽光問廉”、電視直播問政等活動(dòng)，動(dòng)員、引導(dǎo)基層黨員群眾廣泛參與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)線上線下無縫對(duì)接、全覆蓋，促成黨內(nèi)外監(jiān)督的強(qiáng)大合力。

(四)“剛?cè)岵?jì)”，持之以恒凈化縣域政治生態(tài)。全面從嚴(yán)治黨不能初見成效見好就收，縣域政治生態(tài)是反映全面從嚴(yán)治黨成效的晴雨表，黨的十八大以來制度上的“歷史性變革”讓反腐的籠子越扎越牢，縣域政治生態(tài)的凈化不是一時(shí)一地的權(quán)宜之計(jì)，關(guān)鍵是“長”“常”二字，這需要深刻領(lǐng)會(huì)思想建黨和制度治黨理論上的邏輯關(guān)系和實(shí)踐中的相互作用[9]。都江堰市以“微黨?！苯ㄔO(shè)為載體，高質(zhì)量開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，創(chuàng)造性開展“七點(diǎn)課堂”，是對(duì)“從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力”的生動(dòng)實(shí)踐，對(duì)持之以恒凈化縣域政治生態(tài)，營造良好從政環(huán)境“新常態(tài)”具有重要意義。