■ 中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心研究員 成 立 魏 凌

3月5日，十三屆全國人大二次會(huì)議開幕，國務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告。今年的報(bào)告緊扣建國70周年的歷史節(jié)點(diǎn)，“上接天線，下接地氣”地對(duì)今年的政府工作作了統(tǒng)籌安排。在房地產(chǎn)方面，今年的《政府工作報(bào)告》也有一些新的表述。筆者將從經(jīng)濟(jì)環(huán)境、城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)調(diào)控和房產(chǎn)稅立法四個(gè)方面對(duì)今年的政府工作報(bào)告進(jìn)行解讀。

經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)雖再次下調(diào)，但仍有望實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)

今年的《政府工作報(bào)告》將GDP的增長目標(biāo)設(shè)定為6% -6.5%，這是自2012年GDP增長目標(biāo)首次“破八”之后的第三次下調(diào)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，也是自2016年之后第二次使用區(qū)間設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。一方面在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，GDP增速下調(diào)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和實(shí)際情況，說明中央為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩的容忍度在不斷提高；另一方面說明當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)確實(shí)非常嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)在下行壓力下不確定性增加，用區(qū)間設(shè)定增長目標(biāo)更為科學(xué)合理。

從國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)來看，2017年和2018年的GDP增速都超過了年初6.5%的預(yù)期目標(biāo)，而且今年明確提出要“繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”。與市場(chǎng)上普遍相對(duì)悲觀的預(yù)期不同，筆者認(rèn)為通過充分發(fā)揮宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)作用，今年經(jīng)濟(jì)基本面仍有望實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)的發(fā)展目標(biāo)，而這也將為房地產(chǎn)市場(chǎng)的企穩(wěn)創(chuàng)造有利環(huán)境。

凸顯中心城市在城市群的帶動(dòng)作用，推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

城市群是高度同城化和高度一體化的城市群體，是工業(yè)化和城市化發(fā)展到高級(jí)階段的產(chǎn)物。我國在2014年出臺(tái)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中提出了“5+9+6”城市群空間結(jié)構(gòu)布局規(guī)劃。十九大提出“要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。今年的《政府工作報(bào)告》提出“堅(jiān)持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展。抓好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口。”2018年，我國的城鎮(zhèn)化率為59.58%。根據(jù)美國地理學(xué)家諾瑟姆提出的城市化S曲線理論，我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)處于加速階段的后半程，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模和速度會(huì)逐漸下降。通過實(shí)施“以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展”的城鎮(zhèn)化路線，有利于提升中心城市在城市群中的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)中心城市與周邊城市形成相互影響、相互依存的良性互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人口在城市群中的均衡分布，緩解住房消費(fèi)需求過度集中造成的房價(jià)上漲壓力。推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶和擴(kuò)大城鎮(zhèn)公共服務(wù)覆蓋范圍則有利于進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)之間的制度壁壘，加快外來人口市民化，促進(jìn)土地、人口等要素的規(guī)模集聚和高效利用，進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

房地產(chǎn)調(diào)控基調(diào)未變，依舊以“穩(wěn)”為主線

今年以來，海口、南京、合肥等多個(gè)城市在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所確立的“因城施策”原則下在人才落戶、房貸利率上浮比例、土地出讓條件、商品房銷售規(guī)則等方面進(jìn)行了微調(diào)，也被外界很多人誤讀為政策寬松的前兆。實(shí)際上，無論是中央還是地方在房地產(chǎn)調(diào)控政策的主基調(diào)仍然是“房住不炒”，部分城市的政策微調(diào)只是對(duì)之前“一刀切”式調(diào)控所造成的負(fù)面影響的糾正，各地限購、限貸等核心調(diào)控政策仍在持續(xù)。

資金端。今年的《政府工作報(bào)告》明確提出“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大信貸投放、降低貸款成本，精準(zhǔn)有效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，不能讓資金空轉(zhuǎn)或脫實(shí)向虛”。由此預(yù)期房企融資難、融資貴的問題仍將持續(xù)較長的時(shí)間，而維護(hù)自身資金鏈安全也將減緩房企拿地和開發(fā)的步伐。

市場(chǎng)端。今年的《政府工作報(bào)告》基本延續(xù)了去年12月底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)于房地產(chǎn)調(diào)控的政策表述，再次強(qiáng)調(diào)“落實(shí)城市主體責(zé)任，改革完善住房市場(chǎng)體系和保障體系”，其中，住房市場(chǎng)體系中的住房租賃市場(chǎng)仍將是政策支持的重點(diǎn)，預(yù)計(jì)增供給和控房租將是住房租賃政策中的重點(diǎn)。今年的調(diào)控目標(biāo)與全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議所確立的“三穩(wěn)”工作目標(biāo)一致，即“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展”。

需求端。一方面，今年的《政府工作報(bào)告》提出“深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，“更好解決群眾住房問題”。由于我國人口基數(shù)大，持續(xù)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化即使速度放緩也仍將釋放出相當(dāng)規(guī)模的住房剛性需求。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高，在消費(fèi)升級(jí)的帶動(dòng)下，還有一定規(guī)模的改善性需求也會(huì)逐漸釋放出來。另一方面，今年的《政府工作報(bào)告》提出要“繼續(xù)推進(jìn)保障性住房建設(shè)和城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，保障困難群體基本居住需求?！?018年10月的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出，“因地制宜調(diào)整完善棚改貨幣化安置政策。”盡管棚改未來會(huì)從貨幣化安置逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵨锇仓?，但此時(shí)明確提出繼續(xù)推進(jìn)棚改將有利于穩(wěn)定三四線城市的住房消費(fèi)需求和未來預(yù)期。

房地產(chǎn)稅立法尚處于起步階段，短期內(nèi)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)影響有限

今年的《政府工作報(bào)告》提出“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法?！?這也是自2013年十八屆三中全會(huì)首次提出“加快房地產(chǎn)稅立法”以后，《政府工作報(bào)告》中第三次提到“房產(chǎn)稅立法”。去年的《政府工作報(bào)告》的表述是“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。從“穩(wěn)妥”到“穩(wěn)步”說明中央對(duì)房地產(chǎn)稅的態(tài)度由遲疑走向明確。但從立法程序上來看，房地產(chǎn)稅立法至少需要經(jīng)過草案、公開征求意見、提交、審議、再公開征求意見、表決、付諸實(shí)施七個(gè)步驟。全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書在今年人大二次會(huì)議上提及要集中力量落實(shí)好黨中央確立的重大立法事項(xiàng)，包括房地產(chǎn)稅法等多項(xiàng)立法調(diào)研、起草。由此可見，房地產(chǎn)稅當(dāng)前還處于草案起草和完善階段，盡管中央在推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法的工作在加快，但距離出臺(tái)和實(shí)施還有相當(dāng)長的時(shí)間和距離，短期內(nèi)不會(huì)對(duì)當(dāng)前的房地產(chǎn)市場(chǎng)造成沖擊。

2019年全國兩會(huì)房地產(chǎn)熱詞

2019年全國兩會(huì)涉及到的房地產(chǎn)熱詞主要有一城一策、住房保障、房地產(chǎn)稅立法、房價(jià)、“三塊地”改革、租購并舉、新型城鎮(zhèn)化、城市群、粵港澳大灣區(qū)等。其中一城一策、房地產(chǎn)稅、房價(jià)、保障房、租購并舉、農(nóng)村集體用地成為今年全國兩會(huì)關(guān)注度最高頻詞。

這些熱詞涵蓋了土地、樓市、城市建設(shè)，既影響著廣大人民的住房利益、幸福指數(shù)，更關(guān)系著房地產(chǎn)從業(yè)者的戰(zhàn)略布局與策略考量。

一城一策“穩(wěn)”市場(chǎng)

不同城市在落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控過程中，根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、樓市成交、庫存狀況、房價(jià)情況等，來制定適合自己的調(diào)控政策，但前提是確保房價(jià)、地價(jià)、預(yù)期的穩(wěn)定，防范風(fēng)險(xiǎn)。

房地產(chǎn)稅法落地進(jìn)程或加快房地產(chǎn)稅

房地產(chǎn)稅，是一個(gè)綜合性概念，即一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)過程有直接關(guān)系的稅都屬于房地產(chǎn)稅。在中國包括房地產(chǎn)業(yè)增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、投資方向調(diào)節(jié)稅、契稅耕地占用稅等。

房地產(chǎn)稅和房產(chǎn)稅這兩個(gè)概念極易混淆，但是房地產(chǎn)稅≠房產(chǎn)稅。從范圍來看：房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)稅的一個(gè)組成部分；從對(duì)象來看：房產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅，其征稅對(duì)象為房產(chǎn)；而房地產(chǎn)稅征稅對(duì)象既包括房產(chǎn)又包括土地。

房價(jià)將延續(xù)平穩(wěn)態(tài)勢(shì)

房價(jià)是土地價(jià)格+建筑物價(jià)格，是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置最重要的調(diào)節(jié)機(jī)制。房價(jià)的價(jià)格定位由多種因素構(gòu)成并影響，例如：政策、經(jīng)濟(jì)增速、物價(jià)、收入水平、金融狀況、貸款利率、稅率、土地價(jià)格、開發(fā)商成本、城市規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、地方性住房政策、人口等等，這些多方面因素的制約。

擴(kuò)大保障房惠及人群

保障房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房。一般由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房、定向安置房等構(gòu)成。

租購并舉需配套政策支持

租購并舉是對(duì)具備購房能力的常住人口，支持其購買商品住房。對(duì)不具備購房能力或沒有購房意愿的常住人口，支持其通過住房租賃市場(chǎng)租房居住。對(duì)符合條件的低收入住房困難家庭，通過提供公共租賃住房或發(fā)放租賃補(bǔ)貼保障其基本住房需求。

農(nóng)村集體用地入市平抑租賃價(jià)格

隨著城鎮(zhèn)國有土地使用制度的改革、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值越來越顯現(xiàn)，這也就形成了集體土地入市。

粵港澳大灣區(qū)

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的正式發(fā)布。這份綱領(lǐng)性文件對(duì)粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、空間布局等方面作了全面規(guī)劃?；浉郯拇鬄硡^(qū)正在從宏偉藍(lán)圖一步步化為美好現(xiàn)實(shí)，它也代表著我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略一個(gè)重要的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

除了上述熱詞外，房住不炒、住房保障、租購并舉、長租公寓、產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)、鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化等關(guān)鍵詞也在全國兩會(huì)上被提及。從這些大概率出現(xiàn)的代表著房地產(chǎn)行業(yè)的政策走向的熱詞來看，筆者預(yù)計(jì)，2019年，在房地產(chǎn)調(diào)控依然持續(xù)、調(diào)控目標(biāo)依然存在、建立長效機(jī)制的方向依然沒變——整個(gè)樓市的主基調(diào)下，出現(xiàn)“政策寬松+基本面收緊”局面。