文丨■ 曉 荷

國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，提出在全國(guó)范圍內(nèi)選擇10個(gè)左右有條件、有基礎(chǔ)、規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘性谌杏蚍秶鷥?nèi)開展“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)。所謂“無(wú)廢城市”，就是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，核心是建設(shè)一種新的經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)發(fā)展模式，從根本上解決自然資源瓶頸以及廢物處置對(duì)稀缺土地資源的占用問題。

因勢(shì)而謀

中國(guó)每年新增固體廢物100億噸左右，意味著每平方公里的土地每年要承受新增固廢0.1萬(wàn)噸的環(huán)境壓力。若考慮到區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異，東部地區(qū)可能不止這個(gè)數(shù)字。

生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰在今年1月23日發(fā)表的一篇署名文章指出：我國(guó)是世界上人口最多、產(chǎn)生固體廢物量最大的國(guó)家，每年新增固體廢物100億噸左右，歷史堆存總量高達(dá)600億－700億噸。固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度高、利用不充分，部分城市“垃圾圍城”問題十分突出，與人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要還有較大差距。至此，開展“清廢”專項(xiàng)行動(dòng)、建設(shè)“無(wú)廢城市”已勢(shì)在必行。

李干杰表示，推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)是中共中央、國(guó)務(wù)院在打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、決勝全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵階段作出的重大改革部署，是建設(shè)美麗中國(guó)的細(xì)胞工程，將引導(dǎo)全社會(huì)減少固廢產(chǎn)生，提升城市固廢管理水平，加快解決久拖不決的固廢污染問題，提高人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的獲得感。

建設(shè)“無(wú)廢城市”不但有利于從城市整體層面繼續(xù)深化固廢管理制度改革，探索建立長(zhǎng)效體制機(jī)制，而且還可加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)為探索建立分工明確、相互銜接、充分協(xié)作的聯(lián)合工作機(jī)制，加快構(gòu)建固廢源頭產(chǎn)生量最少、資源充分循環(huán)利用、非法轉(zhuǎn)移傾倒和排放量趨零的長(zhǎng)效體制機(jī)制提供了有力抓手。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)固廢減量化、資源化和無(wú)害化的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的剛性不足，激勵(lì)與約束機(jī)制不完善。十八大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院把固廢污染防治擺在生態(tài)文明建設(shè)突出位置，持續(xù)推進(jìn)固廢進(jìn)口管理制度改革，加快垃圾處理設(shè)施建設(shè)。

實(shí)際上，固廢問題本質(zhì)是發(fā)展方式、生活方式和消費(fèi)模式問題。當(dāng)前部分地區(qū)在城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在固廢減量、回收利用與處置問題上考慮不足，嚴(yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。而建設(shè)“無(wú)廢城市”將使固廢管理與城市供給側(cè)改革相銜接，與城市建設(shè)和管理有機(jī)融合，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式，提高城市綠色發(fā)展水平。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員程會(huì)強(qiáng)認(rèn)為：“目前國(guó)內(nèi)固廢問題包括長(zhǎng)期存在、危險(xiǎn)性大、有轉(zhuǎn)移趨勢(shì)等特點(diǎn)。目前未經(jīng)科學(xué)處置的固廢往往長(zhǎng)期存放或非法掩埋，且數(shù)量在不斷增加。非法處置的固廢往往污染河源湖泊、農(nóng)田土壤，對(duì)居民健康和生態(tài)環(huán)境造成極大危害。固廢產(chǎn)生地有的采取隱蔽手段，異地非法轉(zhuǎn)移固廢，導(dǎo)致污染擴(kuò)張。”

順勢(shì)而為

當(dāng)前我國(guó)固體廢物產(chǎn)生量大，快遞包裝等新業(yè)態(tài)也帶來(lái)新的問題。這與我國(guó)所處的發(fā)展階段息息相關(guān)，是長(zhǎng)期實(shí)行“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量排放”的生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式帶來(lái)的結(jié)果。因此推進(jìn)生產(chǎn)方式和生活方式的綠色化發(fā)展，正是“無(wú)廢城市”建設(shè)的重要內(nèi)容。

方案提出，實(shí)施工業(yè)綠色生產(chǎn)，推動(dòng)大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長(zhǎng)，推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)，促進(jìn)主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用，踐行綠色生活方式，推動(dòng)生活垃圾源頭減量和資源化利用，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力，強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物全面安全管控，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式等主要任務(wù)。

生態(tài)環(huán)境部固管中心副主任臧文超表示，從試點(diǎn)內(nèi)容看，“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)更加強(qiáng)調(diào)在補(bǔ)齊短板的前提下，協(xié)同推進(jìn)提升全市域固體廢物綜合管理水平。在突出不同固體廢物特殊性的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)集成。在具體舉措上，主要圍繞理順城市層面固體廢物污染防治與循環(huán)利用的體制和長(zhǎng)效機(jī)制，下功夫包括建立部門責(zé)任清單，集成國(guó)家單項(xiàng)試點(diǎn)可推廣應(yīng)用的制度、機(jī)制和模式，探索建立固體廢物綜合管理制度和技術(shù)體系。

方案提出，到2020年系統(tǒng)構(gòu)建“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系，探索建立“無(wú)廢城市”建設(shè)綜合管理制度和技術(shù)體系，試點(diǎn)城市在固體廢物重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得明顯進(jìn)展。通過在試點(diǎn)城市深化固體廢物綜合管理改革，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法形成一批可復(fù)制、可推廣的“無(wú)廢城市”建設(shè)示范模式為推動(dòng)建設(shè)“無(wú)廢社會(huì)”奠定良好基礎(chǔ)。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“無(wú)廢城市”及其長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)需要一個(gè)探索的過程，按照試點(diǎn)先行與整體協(xié)調(diào)推進(jìn)相結(jié)合、先易后難、分步推進(jìn)的原則，擬在全國(guó)范圍內(nèi)選擇10個(gè)左右有條件、有基礎(chǔ)、規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘虚_展“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)。方案要求2019年上半年試點(diǎn)城市政府印發(fā)實(shí)施方案。

該負(fù)責(zé)人還表示，在篩選試點(diǎn)城市時(shí)，首先考慮國(guó)家戰(zhàn)略布局在京津冀一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)域中選擇代表性、帶動(dòng)作用較強(qiáng)的城市；其次綜合考慮東中西不同地域、不同發(fā)展水平及產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和地方政府積極性等因素，優(yōu)先選取開展過或正在開展各類固體廢物回收利用試點(diǎn)并取得積極成效的城市；三要在國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)中選取工作基礎(chǔ)較好的城市。

路線圖

如何建設(shè)“無(wú)廢城市”，《方案》也給出了具體時(shí)間表和路線圖。

到2020年系統(tǒng)構(gòu)建“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系，探索建立綜合管理制度和技術(shù)體系，形成一批可復(fù)制、可推廣的示范模式，為建設(shè)“無(wú)廢社會(huì)”奠定基礎(chǔ)。

生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓表示，生態(tài)環(huán)境部將會(huì)同相關(guān)部門和單位，啟動(dòng)試點(diǎn)城市篩選工作，組建專家團(tuán)隊(duì)，指導(dǎo)各地試點(diǎn)實(shí)踐。

根據(jù)《方案》，試點(diǎn)城市由省級(jí)有關(guān)部門推薦，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同有關(guān)部門篩選確定。試點(diǎn)城市政府是責(zé)任主體，負(fù)責(zé)編制試點(diǎn)實(shí)施方案，經(jīng)環(huán)境部評(píng)審?fù)ㄟ^后，2019年上半年印發(fā)實(shí)施。2021年3月底前，試點(diǎn)城市政府對(duì)本地試點(diǎn)總體情況、成效及問題等進(jìn)行評(píng)估總結(jié)后上報(bào)。生態(tài)環(huán)境部會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行評(píng)估，成效突出的給予通報(bào)表?yè)P(yáng)，并把行之有效的改革創(chuàng)新舉措制度化。

《方案》提出多項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)階段以大宗工業(yè)固廢、主要農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危廢為重點(diǎn)，強(qiáng)化源頭大幅減量、充分資源化利用和安全處置。到2020年，基本建成廢棄產(chǎn)品逆向回收體系；秸稈綜合利用率達(dá)85%以上；重點(diǎn)用膜區(qū)當(dāng)季地膜回收率達(dá)80%以上；基本實(shí)現(xiàn)同城快遞環(huán)境友好型包裝材料全面應(yīng)用等。

值得注意的是，在“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)過程中，必然需要地方財(cái)政的大力支持。就全國(guó)而言，2018年中國(guó)GDP再邁新臺(tái)階，首次突破90萬(wàn)億元大關(guān)，同比增長(zhǎng)6.6%。今年1月以來(lái)，多個(gè)省份2018年經(jīng)濟(jì)成績(jī)單同樣亮眼，其中江蘇省首次邁入“9萬(wàn)億俱樂部”，北京GDP首次突破3萬(wàn)億元，成為繼上海后第二個(gè)GDP超3萬(wàn)億元的城市。

2018年之前，已有14個(gè)城市GDP破萬(wàn)億元，除上海、北京、廣州外，2011年至2017年，深圳、天津、蘇州、重慶、武漢、成都、杭州、南京、青島、無(wú)錫、長(zhǎng)沙GDP分別破萬(wàn)億元。越來(lái)越多的城市加入“萬(wàn)億俱樂部”意味著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了堅(jiān)實(shí)之基，在環(huán)境環(huán)保和污染治理方面也有了更大底氣和實(shí)力。

李干杰表示，試點(diǎn)城市政府要統(tǒng)籌運(yùn)用各相關(guān)支持政策，加大各級(jí)財(cái)政資金統(tǒng)籌整合力度，支持“無(wú)廢城市”建設(shè)，明確試點(diǎn)資金范圍和規(guī)模。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，加大對(duì)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)金融支持。

《方案》提出，積極培育第三方市場(chǎng)，打造一批固廢資源化利用骨干企業(yè)。在不增加地方政府債務(wù)前提下，依法合規(guī)探索采用第三方治理或政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享。此外，《方案》還要求嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)化對(duì)試點(diǎn)城市綠色礦山建設(shè)、建筑垃圾處置、固廢資源化利用督導(dǎo)檢查，依法嚴(yán)厲打擊固廢危廢非法轉(zhuǎn)移、傾倒行為。對(duì)固廢監(jiān)管不力、任務(wù)未完成的，將依紀(jì)依法嚴(yán)肅追究責(zé)任。

他山之石

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和廢棄物管理體系的完善，建立“無(wú)廢城市”成為越來(lái)越多國(guó)家和城市的規(guī)劃目標(biāo)。國(guó)際社會(huì)成立了“無(wú)廢國(guó)際聯(lián)盟”、歐洲國(guó)家成立了“無(wú)廢歐洲網(wǎng)絡(luò)”、日本成立了“無(wú)廢研究院”等組織，2015年美國(guó)市長(zhǎng)會(huì)議發(fā)布了“支持城市無(wú)廢原則”的決議，2018年全球23個(gè)城市聯(lián)合發(fā)布了“建立無(wú)廢城市”的宣言等。美國(guó)舊金山市、加拿大溫哥華市、日本上勝町、阿聯(lián)酋馬斯達(dá)爾城、意大利卡潘諾里市、澳大利亞悉尼市、斯洛文尼亞盧布爾雅那市、新西蘭奧克蘭市等8個(gè)城市已明確提出建設(shè)“無(wú)廢城市”，其建設(shè)成效已獲得國(guó)際社會(huì)認(rèn)可。

絕大多數(shù)城市在制定“無(wú)廢城市”目標(biāo)前，均已有數(shù)十年甚至上百年的廢棄物管理經(jīng)驗(yàn)，這為實(shí)現(xiàn)“無(wú)廢城市”奠定了良好基礎(chǔ)。案例城市的廢棄物管理體系基本是政府主導(dǎo)、生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)、家庭分類投放、廢棄物處理商負(fù)責(zé)收集運(yùn)輸及處理，商業(yè)企業(yè)、建筑企業(yè)、工業(yè)企業(yè)則多為單獨(dú)簽約專門服務(wù)商。

值得一提的是，由于生活廢棄物的產(chǎn)生者較多，分類投放、收集、運(yùn)輸和處理顯得尤為重要。案例城市均非常重視生活廢棄物的源頭分類，配備有充足且指引明確的垃圾箱，同時(shí)制定專門的方案單獨(dú)回收及處理有機(jī)生活廢棄物（如廚余）；部分城市提供生活廢棄物上門收集服務(wù)。整體來(lái)看，由于廢棄物管理體系較為完善，大多數(shù)案例城市征收的垃圾費(fèi)已經(jīng)能夠完全覆蓋相關(guān)支出，廢棄物管理進(jìn)入了良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道。

政府是建立“無(wú)廢城市”最主要的責(zé)任人，但由于廢棄物的收集、運(yùn)輸、處理鏈條復(fù)雜，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資本及專業(yè)技術(shù)有助于更有效的管理。案例城市均是這方面的典范，比如，舊金山市將垃圾箱放置、生活廢棄物收集、處理（包括回收循環(huán)利用、焚燒、填埋）均外包給一家運(yùn)營(yíng)上百年的廢棄物處理公司，并與這家公司一同制定城市的廢棄物管理方案。溫哥華市則是政府負(fù)責(zé)家庭不可回收利用廢棄物的收集處理，將可回收利用生活廢棄物的收集處理外包給一家廢棄物處理商，同時(shí)允許眾多的私營(yíng)企業(yè)及非營(yíng)利機(jī)構(gòu)廣泛參與到廢棄物收集、運(yùn)輸、處理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

靈活的市場(chǎng)手段有助于促進(jìn)廢棄物產(chǎn)生者的行為改變，間接為“無(wú)廢”目標(biāo)做貢獻(xiàn)，同時(shí)也是政府部門的收入來(lái)源。與此同時(shí)，新技術(shù)的發(fā)展給廢棄物管理帶來(lái)了便利，為實(shí)現(xiàn)“無(wú)廢”提供了更多可能。馬斯達(dá)爾城作為阿聯(lián)酋政府規(guī)劃建立的新城，在設(shè)計(jì)廢棄物運(yùn)輸體系時(shí)摒棄了傳統(tǒng)的貨車或卡車，而修建低能耗的地下平板貨運(yùn)系統(tǒng)，提升了運(yùn)輸效率，也減少了人工成本。此外，案例城市積極研究并引入可降解材料，采用提升廢棄物堆肥效率、焚燒效率的技術(shù)及硬件等。

頂層設(shè)計(jì)

要做好“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善法律基礎(chǔ)，還要加大政策支持力度，增強(qiáng)投資強(qiáng)度，強(qiáng)化科技支撐能力。強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)資金、政府性投資等直接投入對(duì)市場(chǎng)的帶動(dòng)作用，加大國(guó)家財(cái)政預(yù)算在固體廢物資源化領(lǐng)域的投入，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入資源化利用產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。

近幾年，我國(guó)固廢產(chǎn)業(yè)始終保持高昂的發(fā)展勢(shì)頭，行業(yè)內(nèi)企業(yè)積極探索，找到了不少好的模式，而“無(wú)廢城市”建設(shè)也必將成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推劑。

比如貴州開磷集團(tuán)實(shí)現(xiàn)了以磷石膏、黃磷爐渣等“三廢”資源綜合利用技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。目前已形成了資源綜合利用產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、檢驗(yàn)、應(yīng)用體系，完成了在民用建筑、工業(yè)廠房、辦公和廣場(chǎng)等公共場(chǎng)所、公路、礦山井下充填等領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，均取得較好效果。公司的產(chǎn)品生產(chǎn)與應(yīng)用徹底改變了企業(yè)傳統(tǒng)意義上的“資源—廢物—排放”的線型物質(zhì)流動(dòng)過程，實(shí)現(xiàn)了“資源—產(chǎn)品—再生資源—產(chǎn)品”的循環(huán)物質(zhì)流動(dòng)模式。

在浙江省杭州市余杭區(qū)，“虎哥回收”（浙江九倉(cāng)環(huán)境有限公司）構(gòu)建了一條從“居民家庭—服務(wù)站—物流車—總倉(cāng)”的生活垃圾分類高速公路。借助這條生活垃圾“高速公路”，實(shí)現(xiàn)了生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處置，回收垃圾資源化利用率達(dá)到95%以上。

寧波市為打造完整的垃圾分類處置體系，變“鄰避”為“鄰利”，籌集社會(huì)資金17億，采用PPP模式，建設(shè)運(yùn)行生活垃圾焚燒廠、餐廚垃圾處理廠、廚余垃圾處理廠。其中，焚燒廠項(xiàng)目榮獲中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)最佳實(shí)踐獎(jiǎng)、財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目和省工業(yè)旅游示范基地。有效扭轉(zhuǎn)了近年來(lái)“垃圾圍城”的被動(dòng)局面，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)擁有完整分類處置設(shè)施的城市。

這些模式和做法的共性，是準(zhǔn)確把握了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的三原則（減量化、循環(huán)化、再利用）和固體廢物污染防治“三化”（減量化、資源化、無(wú)害化）?！捌髽I(yè)若想抓住‘無(wú)廢城市’建設(shè)試點(diǎn)機(jī)遇，就要根據(jù)行業(yè)和企業(yè)特點(diǎn)抓好節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)，做好精細(xì)化管理，合理配置資源，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。”

“羅馬不是一天建成的”，建成“無(wú)廢城市”也不可能一蹴而就。“道雖邇，不行不至；事雖小，不為不成。”相信通過全社會(huì)的共同努力，一座座“無(wú)廢城市”必將成為建設(shè)美麗中國(guó)的“細(xì)胞工程”，在中華大地綻放異彩。