高新軍

黨的十八屆三中全會(huì)提出要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這個(gè)現(xiàn)代化包括農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化，具體實(shí)現(xiàn)方式需要各地農(nóng)村的基層干部根據(jù)黨中央的總體部署和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況，探索出行之有效的路徑。

我們國(guó)家的制度創(chuàng)新，從來(lái)就是國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合。頂層設(shè)計(jì)是主干和骨架，基層創(chuàng)新則是圍繞主干和骨架的肌肉群組織。聚焦頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，也須有對(duì)地方治理制度的創(chuàng)新方案進(jìn)行總結(jié)和推廣。正是從這個(gè)意義上，筆者想在此介紹江蘇省南京市六合區(qū)橫梁街道在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)善治，在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正、透明的“橫梁方案”。

筆者2018年12月5日至7日到橫梁街道進(jìn)行調(diào)查。橫梁街道位于南京市六合區(qū)，全街道面積148平方公里，人口6.86萬(wàn)，共有12個(gè)村（社區(qū)），其中行政村7個(gè)，社區(qū)5個(gè)。進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，這里農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到了一些瓶頸，主要表現(xiàn)在：首先，由于轄區(qū)內(nèi)合村并鎮(zhèn)后行政村規(guī)模過(guò)于龐大，通常人口都在5000人至8000人，下轄自然村都在30至40多個(gè)，使得行政村的干部基本上行政化了，他們忙于上傳下達(dá)，落實(shí)上級(jí)布置的各項(xiàng)工作，反而弱化了對(duì)農(nóng)民的服務(wù)，在反映民情民意方面有隔靴撓癢之感。由此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道與基層農(nóng)民之間，出現(xiàn)了明顯的組織斷層，上情下達(dá)和下情上傳遇到了梗阻。

其次，由于近年來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速，土地基本上已經(jīng)集中到種田大戶(hù)或?qū)I(yè)公司手中，橫梁街道的農(nóng)民基本不從事自主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，青壯年大都外出務(wù)工，留在家鄉(xiāng)的多為老弱婦孺，加之農(nóng)民組織程度低，因此農(nóng)村日漸凋敝，公共事務(wù)和公共服務(wù)處于無(wú)人管、無(wú)人問(wèn)的狀況。

再次，橫梁街道一方面苦于農(nóng)民組織程度低，自然村一級(jí)只有一個(gè)村民小組長(zhǎng)，上級(jí)下達(dá)的專(zhuān)項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)資金項(xiàng)目在自然村落實(shí)困難，另一方面又存在對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村組織資源閑置的現(xiàn)象，如鄉(xiāng)賢、企業(yè)家、退休干部、退休工人等沒(méi)有很好地發(fā)揮作用。如何充分挖掘和利用好現(xiàn)有的農(nóng)村組織資源，充分發(fā)揮他們?cè)谵r(nóng)村社會(huì)治理方面的特長(zhǎng)和協(xié)調(diào)配合作用，也是擺在橫梁街道黨工委和街道辦面前的一項(xiàng)任務(wù)。

“村民理事會(huì)”應(yīng)運(yùn)而生

鑒于此，橫梁街道黨工委和街道辦經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)查分析，順應(yīng)民意，創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行2016年10月1日《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案〉的通知》的精神，2017年在全街道534個(gè)自然村選舉產(chǎn)生了505個(gè)“村民理事會(huì)”（其中29個(gè)自然村過(guò)小，和鄰近自然村合并組成“村民理事會(huì)”），同時(shí)在自然村組建黨小組，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，將政治組織和社會(huì)組織結(jié)合起來(lái)，把一盤(pán)散沙的農(nóng)民組織起來(lái)。自然村黨小組與行政村黨總支對(duì)接，自然村“村民理事會(huì)”與行政村村委會(huì)對(duì)接，打通了上情下達(dá)和下情上傳的梗阻，初步實(shí)現(xiàn)了在橫梁街道的善治，使那里的公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的公開(kāi)、公平、公正、透明邁上了一個(gè)新臺(tái)階。

據(jù)介紹，橫梁街道在村民小組選舉成立村民“自治理事會(huì)”，落實(shí)村民的公共事務(wù)參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)村組公共事務(wù)處理的公平、公開(kāi)、公正和透明，是2016年9月初在三友湖村結(jié)合“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”項(xiàng)目落實(shí)，在該村柳塘余組試點(diǎn)的。到2017年5月19日，橫梁街道所有505個(gè)自然村及村民小組，都產(chǎn)生了經(jīng)過(guò)村民投票選舉的“自治理事會(huì)”。目前橫梁街道有45個(gè)自然村或村民小組的“自治理事會(huì)”是街道重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，運(yùn)作良好，其它村民小組的“自治理事會(huì)”則存在一些有待解決的問(wèn)題。

在橫梁街道期間，筆者通過(guò)“問(wèn)、聽(tīng)、看”以及與理事會(huì)成員座談，了解村民自治組織建立后，“村民理事會(huì)”發(fā)揮的作用及其為當(dāng)?shù)卮迕駧?lái)的實(shí)際利益。

筆者看到，首先，村民理事會(huì)在自然村基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了自我管理和自我監(jiān)督。村民通過(guò)候選人推薦、差額投票選舉產(chǎn)生的理事會(huì)成員，都是本小組里熱心公益，有一定威望，思想上比較開(kāi)放的能人。在土地流轉(zhuǎn)、承包、建設(shè)休閑廣場(chǎng)等方面實(shí)行自我管理，自我監(jiān)督。例如，上馬村壩胡組2017年引進(jìn)稻蝦混養(yǎng)種植大戶(hù)，承包了村民流轉(zhuǎn)后的土地，土地租金由每畝580元上漲到了每畝660元，農(nóng)民得到了實(shí)惠。目前這種稻蝦混養(yǎng)技術(shù)正在當(dāng)?shù)仄渌褰M推廣，它既滿(mǎn)足了南京等大城市居民對(duì)小龍蝦的需求，也提高了土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值。

在自然村建設(shè)休閑廣場(chǎng)是橫梁當(dāng)?shù)刎S富農(nóng)民文化生活的重要舉措，也是“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”項(xiàng)目的一項(xiàng)內(nèi)容。這個(gè)項(xiàng)目除了需要來(lái)自省、市、區(qū)政府的項(xiàng)目資金支持外，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的參與也非常重要。筆者看到，村民理事會(huì)”在休閑廣場(chǎng)建設(shè)的設(shè)計(jì)、組織施工、保養(yǎng)維護(hù)等方面，積極參與，還動(dòng)員了很多在家農(nóng)民獻(xiàn)策獻(xiàn)力，使每一個(gè)休閑廣場(chǎng)的建設(shè)成為了凝聚當(dāng)?shù)孛裥拿窳Φ奈F石。

其次，“村民理事會(huì)”利用熟人社會(huì)和親情、親緣關(guān)系，在化解農(nóng)村基層社會(huì)矛盾方面事半功倍。自然村是一個(gè)熟人社會(huì)，由各種親情和親緣關(guān)系組成的道德約束力在“村民理事會(huì)”的運(yùn)作下，發(fā)揮了巨大的作用。橫梁街道在自然村組成立“村民理事會(huì)”以來(lái)，基層矛盾的化解率大幅提高，基本做到了把農(nóng)村基層的矛盾和問(wèn)題解決在當(dāng)?shù)?。筆者這次在鐘林村大營(yíng)鐘、九陽(yáng)組的調(diào)查中也了解到，當(dāng)?shù)亍按迕窭硎聲?huì)”在“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”項(xiàng)目中積極介入，化解了建設(shè)過(guò)程中的各種矛盾10余起，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)生活的安全穩(wěn)定。

最后，橫梁街道和各行政村對(duì)“村民理事會(huì)”在信息溝通、資金幫補(bǔ)、技術(shù)扶持等方面的大力支持，使得理事會(huì)的運(yùn)作更具有可持續(xù)性。自然村組由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，人力資源少，信息閉塞等原因，往往面臨著比較嚴(yán)重的可持續(xù)發(fā)展難題。橫梁街道和行政村的黨組織并沒(méi)有在成立了“村民理事會(huì)”后就一走了之，而是持續(xù)地在經(jīng)濟(jì)信息傳遞、技術(shù)支持、資金幫補(bǔ)方面扶上馬、送一程。上文提到的稻蝦混養(yǎng)種植大戶(hù)的引進(jìn)，就是街道和行政村對(duì)自然村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民致富的信息支持。筆者還看到“地呱呱公司”利用“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”項(xiàng)目，盤(pán)活閑置農(nóng)房，吸引城市居民到橫梁居住等鮮活案例。這些都與信息幫扶有著密切關(guān)系。為了充實(shí)提高行政村一級(jí)的干部隊(duì)伍，橫梁街道還實(shí)行了街道干部掛職下派，擔(dān)任行政村黨總支書(shū)記的制度，受過(guò)這種鍛煉的年輕干部在今后的提拔和使用上更具優(yōu)勢(shì)。

農(nóng)村基層自治的最后一公里

其實(shí)，六合區(qū)橫梁街道之所以能夠在自然村的“村民理事會(huì)”制度建立和運(yùn)作方面獨(dú)樹(shù)一幟，是有原因的。因?yàn)樵缭?007年3月，六合區(qū)金牛湖街道的趙壩自然村，就由農(nóng)民自發(fā)成立了“農(nóng)民議會(huì)”（現(xiàn)改稱(chēng)“村民理事會(huì)”），來(lái)實(shí)現(xiàn)自然村組的自我管理和自我監(jiān)督。從那時(shí)至今，10多年過(guò)去了，趙壩的“村民理事會(huì)”制度依然正常運(yùn)行著，而且更加規(guī)范。這項(xiàng)來(lái)自基層農(nóng)村的制度創(chuàng)新，也被中央的頂層設(shè)計(jì)吸收，并在2016年10月1日以中央“兩辦通知”的形式印發(fā)全國(guó)進(jìn)行推廣。

筆者認(rèn)為自然村的“村民理事會(huì)”在解決民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的治理方面功不可沒(méi)。這項(xiàng)制度創(chuàng)新真正實(shí)現(xiàn)了在自然村基礎(chǔ)上的公眾參與，資源的公平分配，村組公共事務(wù)運(yùn)作的公開(kāi)透明。長(zhǎng)期以來(lái)，地方治理在參與、公開(kāi)、公正、透明方面的改進(jìn)進(jìn)展不如人意，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。造成這種狀況的原因，一是參與渠道選擇不合理，形式強(qiáng)于內(nèi)容。二是人才能力問(wèn)題，原有的鄉(xiāng)村間的組織資源沒(méi)有很好地利用起來(lái)。三是形成不了驅(qū)動(dòng)村民持續(xù)關(guān)注的動(dòng)力，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展造福鄉(xiāng)里村民的動(dòng)力。自然村地域規(guī)模小，人口少，青壯年外出務(wù)工者多，資源缺乏，經(jīng)濟(jì)規(guī)模有限。但正因如此，自然村是熟人社會(huì)，道德約束力強(qiáng)；本地企業(yè)家和鄉(xiāng)賢奉獻(xiàn)精神高；討論解決的問(wèn)題與群眾切身利益關(guān)系密切，村民有參與積極性；在維護(hù)群眾利益，反映民眾呼聲，提高農(nóng)民組織化程度，化解基層矛盾方面，“村民理事會(huì)”都能做到事半功倍，成為基層黨組織的有力助手和合作伙伴。

下一步的工作，是如何進(jìn)一步鞏固和發(fā)揚(yáng)自然村“村民理事會(huì)”的優(yōu)勢(shì)，對(duì)其存在的問(wèn)題加以解決。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨委和政府，行政村的黨總支和村委會(huì)充分認(rèn)識(shí)到哪些問(wèn)題是“村民理事會(huì)”自身就可以解決的，哪些問(wèn)題是上級(jí)黨委政府必須給予扶持和幫助的，做到心中有數(shù)，自治不干涉，而又幫扶到位。

同時(shí)，自然村的“村民理事會(huì)”制度又會(huì)倒逼行政村自治組織的治理改革，它要求在行政村一級(jí)實(shí)現(xiàn)參與、公開(kāi)、公正、透明，以與自然村的“村民理事會(huì)”為主的治理制度相適應(yīng)。

表面上看，自然村的“村民理事會(huì)”制度似乎只是把行政村一級(jí)的自治，下沉到了自然村，其實(shí)不然，因?yàn)檫@種下沉解決了關(guān)鍵的參與、公開(kāi)、公正、透明問(wèn)題，解決了中國(guó)農(nóng)村基層自治制度的最后一公里難題，把自治真正落地了。在此基礎(chǔ)上建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨委和政府，行政村黨總支和村委會(huì)與自然村“村民理事會(huì)”的相互支持和合作，可以既保存和發(fā)揚(yáng)自然村村民自治的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)基層治理的善治，又能通過(guò)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村在市場(chǎng)信息、政府資源配給、招商引資、人才培養(yǎng)等方面對(duì)自然村的引領(lǐng)，持續(xù)給予自然村村民關(guān)注“村民理事會(huì)”的動(dòng)力，保持參與的積極性，從而實(shí)現(xiàn)自然村善治的可持續(xù)發(fā)展。

（作者系中央黨史和文獻(xiàn)研究院研究員）