■ 余振國

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

1 中國自然保護地體系現(xiàn)狀與管理存在的問題

1.1 中國自然保護地體系建設(shè)現(xiàn)狀

目前，我國各類自然保護地已達1.18萬處，占國土面積18%以上。其中包括國家公園體制試點10個，國家級自然保護區(qū)474處，國家級風景名勝區(qū)244處，世界自然遺產(chǎn)13項，自然和文化雙遺產(chǎn)4項，世界地質(zhì)公園37處，國家地質(zhì)公園212處，國家級海洋特別保護區(qū)71處。2018年，我國新增國家級自然保護區(qū)11處，國家級自然保護區(qū)已達474處。自然保護區(qū)范圍內(nèi)分布有3500多萬公頃天然林和約2000萬公頃天然濕地，保護著90.5%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動植物種類、65%的高等植物群落。

1.2 存在的問題

(1)缺乏對自然保護地體系的整體專門法律設(shè)計。我國各類自然保護地是以土地或者國土空間為依托，集中了森林、水、地質(zhì)遺跡、草原等自然資源，形成了富集各類資源和生態(tài)服務(wù)功能于一體的國土生態(tài)空間。自然保護地各類型的自然資源交織在一起，你中有我，我中有你，很難截然分開，即使能夠分開，也都具有多樣性、多用性，形成了一個自然資源綜合體。但是，我國針對這種自然資源綜合體沒有制定專門的法律，這是造成我國自然保護地體系建設(shè)混亂的法制根源。

(2)沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系。在國家層面沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系，過分強調(diào)各類自然資源管理和自然保護地的專業(yè)化，忽視了綜合性和整體性，部門各自為政，沒有形成監(jiān)管合力。

(3)自然保護地自然資源沒有進行確權(quán)登記。各類自然保護地中的土地、礦產(chǎn)、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，是建設(shè)美麗中國、深化生態(tài)文明制度改革的根本載體，是重要資源性資產(chǎn)。但是，我國的各類自然保護地的自然資源（屬于不動產(chǎn)登記范疇的除外）沒有進行統(tǒng)一確權(quán)登記，自然資源資產(chǎn)家底不清，各類自然資源的質(zhì)量、數(shù)量和保護要求沒有全面摸清，更沒有通過登記的法律手段予以公示明確，落實到每一個產(chǎn)權(quán)人或者使用權(quán)人。自然資源的權(quán)利主體不明，保護責任不明，無法調(diào)動權(quán)利主體的自然資源保護積極性，更不可能做到根據(jù)自然資源類型和權(quán)屬狀況，分類施策、有效保護、合理開發(fā)利用和高效監(jiān)管。如果不對自然資源進行統(tǒng)一確權(quán)登記，就無法進一步推進自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，生態(tài)文明制度體系就不會完整，在自然資源管理領(lǐng)域推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也會成為一句空話。

2 中國自然保護地體系構(gòu)建應該秉持的理念與原則

2.1 自然保護地是國之重地，自然之精華，是生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)的最好載體

自然保護地是一個國家或者地區(qū)最具代表性的自然資源富集區(qū)及生態(tài)安全的關(guān)鍵保障地帶。自然保護地設(shè)立的根本目的是保護自然資源，并且是以通過保護重要自然資源的方式來保護生態(tài)環(huán)境。應該把自然保護地作為美麗中國建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的重地（國之重地）、最重要品牌、最重要的平臺、最客觀最具體的成果展示形式去大力建設(shè)。

2.2 中國自然保護地體系建設(shè)應該堅持中國特色，堅持中國探索創(chuàng)新與借鑒國際經(jīng)驗并重的原則

(1)自然保護地體系構(gòu)建應該著力突出中國傳統(tǒng)山水文化、天人合一的中國自然保護制度。中國有五千多年的文明史，有五十多個民族，孕育了源遠流長豐富燦爛的山水田園文化。“天人合一，道法自然”的思想流淌在我們每一個人的血脈之中。儒家文化、禪宗、道教文化都蘊含著山水田園神韻，詩經(jīng)、楚辭、周易、山海經(jīng)、徐霞客游記、唐詩宋詞元曲、明清筆記小說戲劇、中國畫（特別是山水畫）、中國的園林文化、神話傳說、歷史故事、古圣先賢事跡、五千年的王朝興替、列國紛爭、戰(zhàn)場廟堂、亭臺樓閣、城墻、道路、橋梁等等，無不與山水田園相關(guān)！泱泱大國，每一寸國土，每一處山水，都承載著很多很多的故事、文化、歷史、傳說、神話和鄉(xiāng)愁！中國人鄉(xiāng)土情結(jié)重，故土難離，落葉歸根，這都在說明，我們的國土，我們的山水，不僅僅是自然，都有靈魂，都有文化，都有故事，都有人的精神。在中國，純粹的原生的自然環(huán)境很少?；诖?，我們的自然保護地體系建設(shè)一定要堅持天人合一、人與自然和諧。國家公園、自然保護地是表現(xiàn)中國傳統(tǒng)文化、中國生態(tài)文明建設(shè)，人與自然和諧、天人合一思想等中國軟實力的一個重要載體。要注重利用自然保護地體系建設(shè)，充分展示中國傳統(tǒng)歷史文化的豐富性、多樣性和博大精深的魅力，自然保護地應該以天人合一、人與自然和諧類保護地為主體。

(2)自然保護地體系構(gòu)建應符合中國的自然地理、自然資源、自然生態(tài)與經(jīng)濟社會發(fā)展的國情。中國國土空間遼闊，但適宜開發(fā)的面積并不寬裕，人均面積就更少。中國約60%的國土空間為山地和高原，空氣稀薄，不適宜人居住和發(fā)展。中國目前人口已經(jīng)接近14億?！昂鸁ㄓ咕€”東南方43%的國土，自然生態(tài)系統(tǒng)功能較好，居住著全國94%左右的人口，該線西北方57%的國土，自然生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱，供養(yǎng)全國大約6%的人口。這種地理環(huán)境國情決定了，我們的保護地體系不能照搬其他國家的，也不能完全按照國際組織的分類體系建設(shè)。中國人多地少，資源豐富、生態(tài)好的地方都聚集著大量人口、道路橋梁、水壩水庫、村落、城鎮(zhèn)，建立像美國、加拿大那樣以無人區(qū)為主體的保護地體系不適合我們的國情，而且也不利于我們今天14億、未來16億人口的生存發(fā)展。要落實十九大提出的“滿足人民對美好生活的向往，為人民提供更多的生態(tài)產(chǎn)品”的要求，自然保護地承擔著光榮而艱巨的使命。因此，我們的保護地體系構(gòu)建，不能拘泥于國際體系、美國模式，切忌好高騖遠、削足適履。類型和數(shù)量不要怕比國際組織或者美國、加拿大的還多。

(3)自然保護地體系構(gòu)建應堅持繼承發(fā)揚中國探索創(chuàng)新成果與借鑒國際經(jīng)驗并重。我國的自然保護地體系建設(shè)應該借鑒國際經(jīng)驗與堅持中國特色、堅持中國探索創(chuàng)新并重。自然保護地體系分類和命名要注重與絕大多數(shù)國家承認的國際體系對接，但也要客觀地看待我國的保護地構(gòu)成，充分尊重或者不忘前人的探索，要有堅持制度自信的勇氣，發(fā)揮好中國特色，樹立中國的經(jīng)驗和中國范式，突出中國解決方案的合理性、科學性，講好中國故事。在吸收外來、面向未來的同時，要不忘本來，尊重歷史，合并同類、整合交叉、保持特色，把自然保護區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園等類型和名號盡可能保留，特別是如地質(zhì)公園、國際保護濕地等國際認可與通行的保護管理方式和名稱應該堅持一張藍圖繪到底，這樣做既可以降低改革成本，延續(xù)好的、成功的保護管理經(jīng)驗，又可以更好地傳承一些保護地的特色歷史文化。關(guān)于改名的事，這些年隨潮流改名最后改得雷同、庸俗，改得失去特色，降低了知名度、影響力，最后又改回來的例子很多。后人不一定事事比前人高明、比前人有遠見，這方面的教訓要吸取。

自然保護地體系構(gòu)建應該珍惜中國自己的探索和創(chuàng)新成果，充分體現(xiàn)中國模式、中國方案。在自然保護地建設(shè)方面，各部門和各地充分發(fā)揮優(yōu)勢，取得了很多寶貴的創(chuàng)新經(jīng)驗，建立了典范。以地質(zhì)公園為例，地質(zhì)公園的理念是中國人提出來的，首屆世界地質(zhì)公園大會是在北京召開的，并且接受了中國關(guān)于地質(zhì)公園建設(shè)的倡議。中國是首先由國家、政府主導建設(shè)地質(zhì)公園和礦山公園的國家。中國的世界地質(zhì)公園已經(jīng)達到37處，占世界地質(zhì)公園的1/3。中國為世界地質(zhì)公園的發(fā)展提供了典范，并且受到了國際組織和其他國家的贊賞?；谥袊刭|(zhì)公園建設(shè)的世界影響力，我們應該在這方面繼續(xù)努力，擴大話語權(quán)，把地質(zhì)公園做為宣傳中國地質(zhì)科技與地質(zhì)文化大國、勘查大國、礦業(yè)大國，以及講好中國故事的載體，著力建設(shè)好、維護好、利用好。這里還需要強調(diào)指出，礦山公園也是中國首創(chuàng)，我們應該盡快牽頭建立礦山公園國際組織，利用礦山公園宣揚中國的礦業(yè)文化，宣揚中國在礦產(chǎn)資源開發(fā)后，還留給當?shù)匾粋€礦山公園和地質(zhì)博物館。我們應該充分利用中國創(chuàng)造的協(xié)調(diào)礦產(chǎn)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的中國方案——礦山公園建設(shè)這種形式，去改變外國對我國開發(fā)國外礦產(chǎn)資源的不良印象，為我國走出去提供強有力的支撐。

3 完善中國自然保護地分類體系的建議

自然資源是自然保護地的骨肉、血脈和靈魂。自然保護地體系應該是以保護自然資源這個生態(tài)環(huán)境的根本為核心，以自然資源重要性、自然資源類型、自然資源豐度、自然資源珍稀瀕危程度、自然資源抗干擾抗破壞能力或者自然資源耐損性（或者敏感性）、自然資源保護方式和保護手段，結(jié)合其形成的生態(tài)系統(tǒng)功能特點等為依據(jù)進行劃分（表1）。

中國的自然保護地體系應該是開放性的，而不應搞成一個封閉的類型體系，要為未來創(chuàng)新和探索發(fā)展留下位置和空間，如果將來發(fā)現(xiàn)或者創(chuàng)造了一個新的類型，大家都認可，就可以通過一定的法定程序納入國家自然保護地體系。這符合事物辯證發(fā)展的規(guī)律，也方便比較好地描述豐富多彩的大自然。

表1 中國自然保護地體系構(gòu)建建議表

我國的自然保護地體系應該以國家公園為統(tǒng)領(lǐng)，以國家代表性、自然資源價值（資源環(huán)境價值、經(jīng)濟價值與社會傳承價值）、國家生態(tài)安全格局中的重要性、保護與利用的協(xié)調(diào)難度（耐損性或者敏感性）為依據(jù)，以保護資源類型、保護管理方式（形式）、保護對象、禁止的活動（負面清單）、與生態(tài)紅線的關(guān)系、中央與地方保護管理責任劃分、法律位階等為指標進行分類。

國家公園應該是代表國家形象、富集最重要的自然資源、保護最嚴格、排名第一的自然保護地。

在新型自然保護地體系中，通過下列規(guī)定確立國家公園的主體地位：①通過制定最高位階的法律，如制定《國家公園法》及某個具體的國家公園管理條例的形式，確定國家公園在自然保護地體系中的首位度和示范引領(lǐng)作用，選擇由最重要的自然資源、最關(guān)鍵的地理地質(zhì)地帶、永續(xù)傳承、嚴格保護的最有價值的自然文化遺產(chǎn)遺跡組成，實行最高等級的管理規(guī)格——最高的行政級別、最強的管理機構(gòu)職能配置和隊伍，由中央政府完全負責管理等方式，突出國家公園的主體地位。②通過國家公園（綜合類）和專項專題或者特色國家公園的總體規(guī)模，突出國家公園的主體地位。③通過國家公園（綜合類）范圍邊界由國家組織調(diào)查、評價、論證劃定，并以國務(wù)院令的形式公布確定，即由國家自上而下確定，來體現(xiàn)國家公園的主體地位。除國家公園（綜合類）外的其他自然保護地繼續(xù)采取自下而上申報、批準的方式建立。

4 中國自然保護地管理體系整合提升路徑

4.1 科學劃分自然保護地事權(quán)

自然保護地事權(quán)科學劃分要充分發(fā)揮中央部門和地方積極性。國家公園（綜合類的）（可以包括取得世界自然文化遺產(chǎn)地、世界地質(zhì)公園、聯(lián)合國人與生物圈計劃等資格的其他自然保護地）由中央政府直接管理，由中央政府作為國家名片負責規(guī)劃、建設(shè)與運營管理。其他自然保護地由省級政府負責規(guī)劃、建設(shè)與運營管理，但是接受國家公園管理局的指導監(jiān)督。

中央直接管理的自然保護地管理機構(gòu)應該為國家公園管理局的組成部門，至少應該為人員、經(jīng)費由中央財政負擔的一類事業(yè)單位。由省級政府負責管理的自然保護地應該為省級政府的組成機構(gòu)或者派出機構(gòu)，至少應該為人員、經(jīng)費由省級財政負擔的一類事業(yè)單位。

4.2 合理整合規(guī)范現(xiàn)有自然保護地體系

(1)調(diào)研評估目前各類保護地取得的成效和存在的問題，征求各地、各個保護地對其保護地類型調(diào)整、更名、換牌的意見，確實有必要對其保護地類型進行調(diào)整、更名、換牌的，保護地也愿意的，可以調(diào)整、更名、換牌。但是，不要草率調(diào)整、更名、換牌，以免造成新的混亂。原來的類型、名稱、牌子也是中央各部門按照法規(guī)和相關(guān)標準審批確定的，大部分類型、名稱、牌子已經(jīng)有了品牌價值，已經(jīng)與投資人的利益緊密關(guān)聯(lián)了。取消原來的名稱、牌子難免引起不必要的紛爭。

(2)國家公園（綜合類）只允許掛國家公園（綜合類）的名號與牌子，保留世界或者國際組織授予的名號和牌子，不允許掛其他牌子。

(3)除國家公園（綜合類）外的其他自然保護地可以保留多塊牌子。多塊牌子一個機構(gòu)一套人馬，符合自然資源多樣性及其功能多樣性的自然保護地的本質(zhì)特點。很多機關(guān)、單位都存在多牌子的現(xiàn)象，多塊牌子并不影響其運行管理?，F(xiàn)有的自然保護地牌子多只是表象，投入不足，保護管理法律地位不高，需要靠爭取各種招牌及其投入維持運營才是問題的關(guān)鍵癥結(jié)。如果不解決投入和法律地位不高這個根本問題，簡單禁止掛多種牌子，只能禁止于一時，無法防止其回潮反復。整合規(guī)范現(xiàn)有保護地名稱和牌子時，可以規(guī)定：一個保護地無論多少牌子，四至邊界范圍和規(guī)模必須是統(tǒng)一的、唯一的，法規(guī)章程標準規(guī)范的范圍指向是統(tǒng)一的、唯一的，規(guī)劃必須是統(tǒng)一的一個規(guī)劃體系，管理機構(gòu)必須是統(tǒng)一的、唯一的，管理人員必須是統(tǒng)一的一套人馬。做到了這“五統(tǒng)一”，就解決了牌子多造成的責任不清、規(guī)劃混亂等問題。在“五統(tǒng)一”的情況下，讓多塊牌子存在無傷大雅。

(4)除國家公園（綜合類）外的其他自然保護地可以保留多塊牌子。但是多塊牌子所指向的保護地的界址、范圍應該是一致的，總體規(guī)劃應該是唯一的，即要求做到前面所說的“五統(tǒng)一”。多塊牌子可以作為國家公園管理局開展專項提質(zhì)增效行動或者計劃，調(diào)動各個保護地，提高保護質(zhì)量的一個重要手段，可以作為保護地生態(tài)文明創(chuàng)建的一種重要方式、形式和手段。國家公園管理局、省級國家公園管理局可以將多塊牌子做為管理抓手，開展創(chuàng)建提升活動，督促地方政府與各個自然保護地不斷提高品質(zhì)和影響力。

5 建立完善的自然保護地法律制度標準體系

5.1 強化法制體系

盡快梳理相關(guān)法律法規(guī)，建立統(tǒng)一、完善、系統(tǒng)的法律法規(guī)體系。提出自然保護地法律體系框架構(gòu)成。

自然保護地的法律應該由《自然保護地法（基本法）》和《國家公園法》（由于國家公園是由國家直接管理的、地位最高的一類自然保護地）與《自然保護地自然資源綜合管理法》《自然保護地自然資源保護與生態(tài)空間規(guī)劃與管制法》等專項法律組成。形成以基本法和專項法為統(tǒng)領(lǐng)，由一系列法規(guī)、規(guī)章、標準規(guī)范組成的完整體系?？梢韵刃兄贫ā秶夜珗@法》和《自然保護地自然資源綜合管理法》，后制定《自然保護地法》。國家公園的法規(guī)建設(shè)目前還是空白，應該優(yōu)先制定。其他類型的自然保護地基本上有一定的法規(guī)積累，如不適應可以修訂現(xiàn)有的法規(guī)。

除國家公園法以外的其他保護地都應該制定管理條例；各個具體的國家公園以及各類自然保護地都應該由國務(wù)院出臺管理條例；委托省級政府管理的國家自然保護區(qū)、國家地質(zhì)公園、國家森林公園、國家礦山公園、國家海洋公園等，都應該由所在地的省人大出臺管理條例，出臺配套法規(guī)和相關(guān)制度、政策，制定各個保護地的責任清單和負面清單。

5.2 統(tǒng)一管理體系

(1)建立自然保護地自然資源綜合體的資源、資產(chǎn)、生態(tài)一體化管理制度，要堅持資源資產(chǎn)與生態(tài)并重，而不應該只重視資產(chǎn)管理或者生態(tài)管理。

(2)自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管應該以自然資源保護監(jiān)管為主體、為重點，保護地以自然資源監(jiān)管為主體，有自然資源調(diào)查確權(quán)登記和監(jiān)測成果為基礎(chǔ)，其監(jiān)管對象更明確、任務(wù)更具體、客體更易確認，便于直接量化評估，監(jiān)管檢查處罰結(jié)果更容易讓受處罰方信服，讓大眾明白易懂。

(3)建立保護地自然資源資產(chǎn)調(diào)查確權(quán)、監(jiān)測、評估評價、規(guī)劃、建設(shè)、運營管理、科普科研、資源資產(chǎn)報告與自然資源資產(chǎn)負債表編制、資源環(huán)境審計制度等。

5.3 完善標準體系

盡快梳理相關(guān)標準，提出自然保護地標準體系構(gòu)成。制定系統(tǒng)全面的自然保護地標準。包括自然保護地分類分級國家標準，以及各類保護地調(diào)查、評價、監(jiān)測、規(guī)劃、建設(shè)、驗收、評估、修復治理、運營管理、信息系統(tǒng)、公眾平臺等標準，制定各類自然保護地的命名標準。