■ 呂建偉/王紹祥

（1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149；2.安徽省地質測繪技術院，合肥 230022）

妥善處理好礦產資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的關系，是礦產資源勘查開發(fā)管理貫徹落實黨中央、國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見等重大決策部署的重要內容，是統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的重要組成部分。依法有序對自然保護區(qū)內礦業(yè)權進行分類處置，是自然資源主管部門把生態(tài)文明建設目標任務落到實處的重要舉措。筆者通過跟蹤了解祁連山國家級自然保護區(qū)內礦業(yè)權分類處置工作，對從頂層設計方面如何推動自然保護區(qū)內礦業(yè)權分類處置工作，促進自然保護區(qū)內生態(tài)環(huán)境和諧，提出了一些建議供參考。

1 新形勢下做好自然保護區(qū)內礦業(yè)權分類處置工作的重要性

1.1 是自然資源主管部門落實黨中央生態(tài)文明建設的重要舉措

2012年，黨的十八大從新的歷史起點出發(fā)，做出“大力推進生態(tài)文明建設”的戰(zhàn)略部署，將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局。礦產資源保護和合理利用是生態(tài)文明建設的重要內容。2017年6月，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題印發(fā)通報，深刻剖析了祁連山生態(tài)環(huán)境破壞典型案例，嚴肅處理了相關責任人，并要求各地區(qū)各部門要牢固樹立“四個意識”，貫徹新發(fā)展理念，緊盯生態(tài)環(huán)境重點領域、關鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，強化生態(tài)環(huán)境保護主體責任，嚴厲打擊各類環(huán)境違法犯罪行為。2017年10月，黨的十九大提出，要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現代化建設新格局，并把增強“綠水青山就是金山銀山”的意識等內容寫入黨章。

2018年3月19日，中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，明確組建自然資源部，這為各類自然保護地區(qū)內礦業(yè)權分類處置提供了更加有利的體制機制保障。自然保護區(qū)內礦業(yè)權分類處置也隨之成為自然資源部的重點工作之一。

1.2 是自然資源主管部門服務人民對青山綠水向往的重要體現

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》明確：自然保護區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域[1]。切實保護好自然保護區(qū)，具有重要的意義。以祁連山自然保護區(qū)為例，其和三江源共同構成了“中華水塔”，是長江、黃河和瀾滄江（國外稱湄公河）的源頭匯水區(qū)。區(qū)內有黑河、石羊河和疏勒河三大內陸河水系近百條內陸河流，雪山、冰川、湖泊、沼澤發(fā)育，構成了國家生態(tài)安全屏障。原環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所自然保護區(qū)研究中心主任王智[2]曾提出：“如果沒有祁連山，內蒙古高原的沙漠就會和柴達木盆地的荒漠連成一片，直逼青藏高原。祁連山的高山冰川和山區(qū)降雨行成了一條條河流，養(yǎng)育了河西走廊，孕育了絲綢之路，是西北地區(qū)不可替代的生態(tài)安全屏障?！?/p>

筆者在祁連山自然保護區(qū)內調研時，曾與當地群眾進行過溝通交流。保護區(qū)核心區(qū)的裕固族牧民安輝（化名），養(yǎng)了300多只羊，其草場附近原有5個銅礦采礦權，現已停工退出。交流中，安輝表示：“銅礦開采時，會有大量的粉塵，草長得就不好，我們也不愿意這里開礦，把山都破壞了，給補一點錢，也沒多少，但是山破壞了，不好恢復?！焙玫纳鷳B(tài)環(huán)境是無價的，這也體現出了老百姓對青山綠水美好生態(tài)環(huán)境的向往。

2 自然保護區(qū)內礦業(yè)權分類處置面臨的問題

依法有序對自然保護區(qū)內礦業(yè)權進行分類處置，是自然資源主管部門把生態(tài)文明建設目標任務落到實處的重要舉措，但也面臨諸多需要解決的問題。

2.1 自然保護區(qū)內礦業(yè)權分類處置頂層制度設計缺失

《礦產資源法》《自然保護區(qū)管理條例》等法律法規(guī)中明確規(guī)定了自然保護區(qū)等區(qū)域禁止開展挖沙、開礦等活動，但對于依法取得的探礦權采礦權，按照《物權法》的規(guī)定，探礦權采礦權為用益物權，受法律保護，行政審批與物權界定不清的問題，造成了諸多涉及礦業(yè)權的法律問題[3-4]。對于自然保護區(qū)內已經設置的礦業(yè)權，如何做好分類退出，目前缺乏行之有效的頂層制度設計。2017年6月，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題印發(fā)通報以來，全國各地陸續(xù)著手開展各類保護地內礦業(yè)權的清理與分類處置工作，由于事關中央事權和財權，各地在實際工作中存在較多的困難和問題，迫切希望中央給予政策指導，從國家層面出臺制度規(guī)范，確定好工作的原則、方法、要求，以及政策措施等。

2.2 礦業(yè)權退出補償尚無統(tǒng)一清算標準

按照《行政許可法》相關規(guī)定，“行政許可所依據的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償?！弊匀槐Ｗo區(qū)內礦業(yè)權，尤其采礦權，前期投資巨大，國家對政策性關閉礦山的補償尚無統(tǒng)一標準，對于明確需要補償退出的礦業(yè)權，在補償金額的確定中，具體測算內容、測算依據、測算方式等均不明確；政府部門與礦業(yè)權人協調關閉補償時，也因缺乏相關標準而引發(fā)協商難度大等問題。

2.3 礦業(yè)權退出管理制度不能滿足當前管理的需求

《礦產資源法》及現行相關法律法規(guī)中，礦業(yè)權退出主要有注銷、吊銷、撤銷、廢止等4類?！缎姓S可法》第七十條規(guī)定，“行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的，行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續(xù)?！?/p>

在各地礦業(yè)權退出實踐中，存在不少困難。一是現行礦業(yè)權的注銷為依申請注銷。對于類似自然保護區(qū)內礦業(yè)權等政策性關閉的礦山，企業(yè)考慮到時間及成本等因素，主動申請注銷意愿低，地方自然資源主管部門往往因土地復墾、礦山地質環(huán)境保護和治理恢復義務沒有完成，加上申請人未提出申請，難以辦理采礦許可證注銷手續(xù)[5]。二是依據行政許可法，無論撤銷、吊銷及廢止，在做出行政退出許可決定后，均需辦理注銷登記，而目前礦業(yè)權撤銷、吊銷及廢止后的注銷程序如何履行，并無明確規(guī)定。三是執(zhí)行吊銷，按照相關法律規(guī)定，行政機關需組織聽證等多項復雜程序，耗時耗力，各地在實踐中應用很少。綜上，目前的礦業(yè)權退出管理制度需要進一步完善，以滿足當前礦業(yè)權管理的需求。

2.4 退出礦業(yè)權的生態(tài)環(huán)境綜合整治難落實

礦業(yè)權退出自然保護區(qū)的同時，礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復、土地復墾也存在難以落實的問題[6]。一方面，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復治理和土地復墾是礦業(yè)權人應當履行的法定義務，但在管理機關要求礦業(yè)權退出自然保護區(qū)范圍的情況下，礦業(yè)權人繼續(xù)履行法定義務的意愿基本消失，礦業(yè)權注銷后，對礦業(yè)權人履行法定義務的監(jiān)管將更加困難；另一方面，礦業(yè)權退出自然保護區(qū)屬于行政機關作出的決定，按相關規(guī)定，對于部分找不到礦業(yè)權人的礦業(yè)權，政府部門應當組織開展生態(tài)環(huán)境恢復治理工作，但開展生態(tài)環(huán)境恢復治理需要大量的資金，礦業(yè)權人申請礦業(yè)權時繳納的礦山環(huán)境恢復治理保證金（環(huán)境治理恢復基金）金額有限，無法保障生態(tài)環(huán)境的恢復治理全面完成。

3 對自然保護區(qū)內礦業(yè)權分類處置工作的建議

3.1 從國家層面制定保護地分類處置相關政策的指導性文件

按照國家“五位一體”戰(zhàn)略布局，自然保護區(qū)是國家生態(tài)功能區(qū)的核心部分，面對保護與開發(fā)的突出矛盾，在加強國家自然保護體系的頂層設計和自然保護區(qū)管理方面，應增加并完善自然資源管理方面的內容，明確自然保護區(qū)內禁止設立探礦權采礦權；同時以法律法規(guī)為依據，通過制定自然保護區(qū)內礦業(yè)權分類處置的指導性文件，明確自然保護區(qū)內礦業(yè)權分類處置的總體要求、處置范圍、處置方式、政策措施等方面內容，在頂層設計上明確組織領導、責任分工、工作機制、風險防控、督查檢查、長效機制等具體方面的內容。“給全國以指導，給工作以保障”。

3.2 探索多樣化的退出方式和明確的補償清算標準

關于退出方式，應區(qū)分合法設立的礦業(yè)權與違法設立的礦業(yè)權，對后者應依法予以處理并清理退出。對于合法設立的礦業(yè)權，建議可采取避讓變更的方式、整體注銷或補償式退出等方式退出自然保護區(qū)。

建議明確礦業(yè)權退出補償清算標準。自然保護區(qū)內應該退出的礦業(yè)權，屬于因國家公共利益由管理部門強制退出的政策性關閉礦業(yè)權，對于此類礦業(yè)權的處置，各級管理部門在維護礦業(yè)權人合法權益方面均進行了積極研究探索，并形成了相關的制度進行落實。其中，關于礦業(yè)權價款的處置，《關于進一步做好政策性關閉礦山企業(yè)繳納礦業(yè)權價款退還工作的通知》（財建〔2016〕110號）中明確了政策性關閉礦山的價款退還相關事宜，依據礦業(yè)權擁有的剩余礦產資源儲量對應的已繳納價款，經相關部門核算后，予以退還。建議對于自然保護區(qū)內需全部退出的礦業(yè)權，參照退還已繳納價款。其他補償清算：按照礦業(yè)權的類型，探礦權的補償清算，可從取得方式、勘查資金投入、勘查工作程度等方面進行評估；采礦權的補償清算，除考慮開采礦種、礦山服務年限、保有資源儲量等方面作為評估標準的參考指標外，還應考慮其生產規(guī)模、礦山設備資金投入、礦業(yè)用地取得方式及權屬、環(huán)境恢復治理、土地復墾等多個方面的參考指標進行綜合評估。

3.3 優(yōu)化礦業(yè)權注銷管理制度，完善礦業(yè)權退出機制

《行政許可法》規(guī)定，行政許可依法被撤銷、撤回的，行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續(xù)。對自然保護區(qū)內需全部退出的合法礦業(yè)權，依據現有注銷操作制度，鼓勵申請人主動申請退出；對于礦業(yè)權人拒絕提出注銷申請的礦業(yè)權，依據《行政許可法》中“準予行政許可所依據的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政”的規(guī)定，由自然資源主管部門先行撤回原行政許可登記，然后直接辦理許可證的注銷手續(xù)。

3.4 嚴格落實礦山企業(yè)生態(tài)恢復和綜合治理義務

各類法人組織構成了社會主義市場經濟的市場主體，礦山企業(yè)構成礦業(yè)權領域的法人組織，也即礦山企業(yè)為礦業(yè)權領域的市場主體，其擔負著維護礦山合法權益、履行法定義務等重要職責。生態(tài)文明建設背景下，礦山企業(yè)重要的法定義務之一即為生態(tài)恢復和綜合治理義務，具體又可分為土地復墾義務和礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理義務。依據《土地復墾條例》，土地復墾義務人是生產建設單位，在采礦權中即為礦山企業(yè)。依據《關于加強礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》（國土資發(fā)〔2016〕63號），要強化對主體責任的社會監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)管，礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的主體責任在礦山企業(yè)，對拒不履行恢復治理義務的礦山企業(yè)，要將其列入異常名錄或嚴重違法名單。據此，建議礦業(yè)權管理領域要完善礦業(yè)權注銷后的監(jiān)管與失信懲戒措施，逐步淘汰“以批代管”的監(jiān)管手段，將生態(tài)恢復和綜合治理義務的責任主體定位于礦山企業(yè)而非礦業(yè)權本身，采礦許可證的注銷并非義務履行的終止，對于拒不履行相關義務的礦山企業(yè)，做到失信必懲。